王 寅,阮衍寧

(中共揚州市委黨校,江蘇 揚州 225009)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新研究

王 寅,阮衍寧

(中共揚州市委黨校,江蘇 揚州 225009)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的最大約束機制來自于各種正式制度約束。必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場;打破城鄉(xiāng)二元結構,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度;完善職業(yè)培訓制度,提升勞動者的就業(yè)能力;強化政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的職能;積極探索社會保障制度改革,妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè);滯后性約束;路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的戰(zhàn)略是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展足以達到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的階段和建設“社會主義新農(nóng)村”的大背景下提出的。新制度經(jīng)濟學認為,制度是一種社會的博弈規(guī)則,是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架。制度在經(jīng)濟活動領域起著重要的作用,是經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量。美國經(jīng)濟學家卡萊爾·福特·朗格也認為,制度是提供尊重別人行動的保證,并且在復雜而不確定的經(jīng)濟關系世界里能帶來秩序的穩(wěn)定。制度設計者對制度的預期就是在盡可能的基礎上減少交易費用,從而使社會總福利達到更高。因此,本文從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題的提出過程,分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度變遷的滯后性約束,探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新的路徑選擇。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題的提出過程

從理論上看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是市場經(jīng)濟理論體系的一個重要內(nèi)容,是對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)就業(yè)理論的摒棄。在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,勞動力從制度上被分為城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村勞動力、本地勞動力和外來勞動力,城鄉(xiāng)勞動力實行的是不同的就業(yè)政策和社會保障政策。沒有政府的允許,農(nóng)村勞動力不能在城市中自由尋找就業(yè)崗位,也不能跨區(qū)域尋找就業(yè)崗位,政府在就業(yè)管理上實行的是“統(tǒng)包統(tǒng)配”的管理模式,是勞動力資源的實際支配者和擁有者。這種城鄉(xiāng)分割的二元勞動力市場是與我國市場經(jīng)濟體制改革相悖的。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)就是要打破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村勞動力、本地勞動力和外來勞動力的就業(yè)管理體制和社會保障體制,按照市場經(jīng)濟的要求,承認和實現(xiàn)勞動力擇業(yè)自由和選擇工作地點的自由,讓勞動力受經(jīng)濟規(guī)律調(diào)節(jié)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、行業(yè)間流動,實現(xiàn)勞動力市場的自由公平競爭。

關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的實踐與政策,早在1991年1月,原勞動部、農(nóng)業(yè)部和國務院發(fā)展研究中心就提出了進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)管理的精神。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明提出要建立勞動力市場,根據(jù)這個精神,原勞動部提出要在“九五”期末基本形成現(xiàn)代勞動力市場的雛形,逐步消除城鄉(xiāng)勞動力的身份差別。2000年8月,勞動和社會保障部、原國家計委等七部委發(fā)出《關于進一步做好農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》,要求有條件的地區(qū)先行試點,目標即在于取消城鄉(xiāng)就業(yè)方面的不合理界限,探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的途徑,實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場的真正融合,取得經(jīng)驗后再向全國其他地區(qū)推廣。但是,在20世紀后期,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)基本上只是停留于局部地區(qū)的試點上,統(tǒng)籌的重心是城市特別是國有企業(yè)下崗失業(yè)人員的再就業(yè),其基本政策取向是引導農(nóng)村勞動力有序流動,以滿足城市勞動力市場的需要,避免對城市就業(yè)帶來沖擊。從促進農(nóng)村勞動力轉移、推進城市化進程、城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來把握和解決好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)問題,還未提上政府工作的重要日程。

進入21世紀,國有企業(yè)改革取得重大進展,擴大內(nèi)需、維護社會和諧穩(wěn)定、縮小城鄉(xiāng)差別、滿足國際制造業(yè)向中國轉移對勞動力數(shù)量和質量的要求等,都對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提出了現(xiàn)實的要求和全新的內(nèi)涵。黨的十六屆三中全會明確提出了“五個統(tǒng)籌”的思想,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容,而且也貫穿于其他幾個重要統(tǒng)籌之中。由于我國各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展很不平衡,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的時間也不可能做到整齊劃一,從2003年開始,國家正在逐步取消限制農(nóng)村勞動力轉移的一些政策規(guī)定,并且明確要求各級政府努力改善農(nóng)村勞動力轉移的環(huán)境。2004年開始,國家實施以農(nóng)村勞動力轉移培訓為主要內(nèi)容的“陽光工程”。這些舉措對于保障農(nóng)村勞動力的平等就業(yè)權益,無疑具有重要的意義。

2005年以來,從中央高層到國家勞動和社會保障部都對建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場給予了高度關注。啟動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)被列入國務院關于深化經(jīng)濟體制改革的意見和2006年工作要點中。勞動和社會保障部與2006年8月專門成立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)試點工作指導小組,并在全國選定了“就業(yè)工作基礎較好、管理服務能力較強、改革創(chuàng)新積極性高”的48個試點地區(qū),從2006年下半年到2008年底兩年半的時間里,在包括就業(yè)服務、職業(yè)培訓、社會保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)方面進行探索。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度變遷的滯后性約束

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè),實質上就是區(qū)域間勞動力市場的統(tǒng)一和開放。其本質是一種制度安排,是勞動力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間有序流動和保證勞動力有效交易的一系列機制。作為一種新的制度安排,它的建立就意味著要打破過去已有的制度安排,而舊有的制度慣性必然會影響到新制度的建立。從目前的實踐來看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的最大約束機制來自于各種正式制度約束。

戶籍制度約束。戶籍制度是指戶籍管理制度,是政府職能部門對所轄居民的基本狀況進行登記并進行相關管理的一項國家行政管理制度,其目的在于維護社會治安和提供人口統(tǒng)計資料。從本質上來看,它是為了使國民可以有效地享有國家的公共產(chǎn)品和承擔基本義務,而在尊重國民權利的基礎上實行的行政管理服務制度。然而,我國的戶籍制度卻有著不同尋常的意義,它把我國公民分為城鎮(zhèn)居民(非農(nóng)業(yè)人口)和農(nóng)村居民(農(nóng)業(yè)人口)兩大階層。它對我國社會經(jīng)濟的影響已遠遠超出了戶籍制度本身,成為我國二元經(jīng)濟結構的象征。戶籍制度造成了城鄉(xiāng)居民在收入分配、勞動就業(yè)、社會福利、文化教育等方面的差別。就勞動就業(yè)方面的城鄉(xiāng)差別來說,當前,我國城鄉(xiāng)勞動就業(yè)是很不平等的,國家對具有城市戶口的失業(yè)者盡可能給予充分就業(yè)的機會,而對進城謀生的農(nóng)民工卻進行各種限制,只有那些從城鎮(zhèn)招收不到職工的企業(yè),如重活、臟活和危險性行業(yè)才從農(nóng)村招收輪換工、協(xié)議工。我國現(xiàn)行的戶籍制度,雖然在維持社會穩(wěn)定,控制大中城市人口膨脹,加強城鄉(xiāng)人口管理方面發(fā)揮了重要作用。但是,它是一種把農(nóng)民束縛在土地上,維護城鄉(xiāng)分割狀態(tài),與實施城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌和建立社會主義市場經(jīng)濟體制相背離的制度。由于戶籍制度的存在,使絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力和他們的家屬不能得到城市永久居住的法律認可,他們的遷移預期只能是暫時的或流動的,從而形成了我國勞動力遷移中既有流出又有回流的特殊現(xiàn)象。所以,戶籍制度破壞了城鄉(xiāng)多方面的協(xié)調(diào)平衡,成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)難以跨越的第一道障礙。

區(qū)隔就業(yè)政策的限制。我國的就業(yè)政策是一種區(qū)隔的模式,這首先表現(xiàn)在地區(qū)分割和先后順序上,這種就業(yè)政策應該說是直接適應于過去的戶籍管理制度和保證社會穩(wěn)定目標的基本策略。這種就業(yè)政策通常依照“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村”,“先本地、后外地”的原則實施。主要是希望固化人口的居住和活動區(qū)域,以方便行政管理。因此,各個地區(qū)都是以本區(qū)的就業(yè)為目標制定相應的政策,與此相反的是,企業(yè)生產(chǎn)則是從自身經(jīng)濟利益出發(fā),在效率原則的驅使下,更愿意雇用工資低、無任何社會保險要求的農(nóng)民工,從而導致城鎮(zhèn)失業(yè)人員和下崗職工就業(yè)再就業(yè)的難度加大,并由此造成了我國經(jīng)濟高增長和城鎮(zhèn)高失業(yè)并存的現(xiàn)象。一些地方政府為了緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力,還經(jīng)常運用帶有“歧視性”的行政手段,對農(nóng)民工進行清退或通過各種收費項目來提高農(nóng)民工進入城市的成本,這些“反失業(yè)”的舉措,實質上是政府行為失范而帶來的一種針對農(nóng)村勞動者的“用工歧視”政策,它嚴重破壞了就業(yè)競爭的公平性,導致了就業(yè)機制的扭曲,成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的又一道門檻。

農(nóng)村社會保障的缺失。社會保障是一個國家或地區(qū)以社會的力量,保證所屬的全體社會成員都能達到最低生活水平而形成的一種分配關系,它提供的對象是全體社會成員。由于我國長期城鄉(xiāng)分割的管理體制的存在,社會保障也被分割為城鄉(xiāng)二元的保障體系。城市職工大多擁有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會保障,而占總人口60%的廣大農(nóng)村的社會保障幾乎是空白,幾畝薄田既是他們生活的來源又是他們養(yǎng)老的倚靠。就連多次強調(diào)的“兩個確保”——最低工資保障、最低生活費保障也把農(nóng)民排除在外。從城鎮(zhèn)勞動力流動的角度來看,缺失的農(nóng)村社會保障同樣限制了城鎮(zhèn)勞動力的流動意愿,因為如果放棄了城鎮(zhèn)的就業(yè)機會就意味著放棄相關的養(yǎng)老、醫(yī)療等多種社會保障服務而選擇沒有保障的生活。作為經(jīng)濟理性人,人們很難對這樣的選擇有所偏好。所以,現(xiàn)行社會保障制度同樣成為勞動力流動的障礙,社會保障制度不完善,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)就不能徹底實施。

城鄉(xiāng)有別的就業(yè)服務制度。由于我國的第二、第三產(chǎn)業(yè)多集中在城鎮(zhèn),城鎮(zhèn)就成為勞動力需求的主要場所,職業(yè)介紹機構和技能培訓機構也多集中于城鎮(zhèn),為城鎮(zhèn)勞動力和企業(yè)提供供求信息,農(nóng)村勞動力卻難以在本地通過這些就業(yè)服務機構及時地了解就業(yè)信息,這種信息不足和不對稱的狀況,必然要增加農(nóng)村人口去城市搜尋就業(yè)信息成本。比如,在城鎮(zhèn)中進行學習或接受訓練,必須支付必要的食宿、交通等費用,這些開支對于較低收入水平的農(nóng)村人口是無法支付的。所以,農(nóng)村中缺乏必要的就業(yè)服務機構,影響了農(nóng)村勞動力及時掌握勞動力市場的供求信息和及時做出進行技能培訓的決策,對農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉移是不利的。

勞動力市場分割制度。這些年的經(jīng)濟體制改革使我國傳統(tǒng)體制下嚴格的二元分割的勞動力市場被打破,但是勞動力流動性的增強并不意味著進入城市市場的農(nóng)村勞動力能夠獲得與城市居民平等的社會經(jīng)濟地位和公平就業(yè)的格局。我國目前的勞動力市場依然具有二元特征,即城市社會中普遍存在的“首屬勞動力市場”和“次屬勞動力市場”。二元的勞動力市場對農(nóng)村勞動力進入某些行業(yè)和崗位設置了制度約束,使得他們只能在那些城市人不愿意從事的領域,以接受較低的工資和沒有相應的保險為條件來尋找工作,導致其人身沒有任何保障,就業(yè)極不穩(wěn)定。在這種二元分割的態(tài)勢下,不可能出現(xiàn)完全意義上的勞動力市場,作為要素市場的一部分,勞動力市場的發(fā)育不全或二元分割,對整個市場體系的建設和社會協(xié)調(diào)發(fā)展都是不利的。從社會發(fā)展的角度來看,二元分割的勞動力市場會加劇城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡,拉大城鄉(xiāng)之間的差距,不利于我國和諧社會的構建和新農(nóng)村建設的順利完成。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度創(chuàng)新的路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)作為一種理論和制度創(chuàng)新,既需要政府廢除舊制度的決心,更需要建立新制度的恒心,可以從以下方面進行制度創(chuàng)新:

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的勞動力市場。建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化的市場體系,按照公平競爭的原則合理配置人力資源,取消限制勞動力在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間流動的不合理規(guī)定,打破就業(yè)的城鄉(xiāng)壁壘和地區(qū)壁壘,充分發(fā)揮市場在勞動力資源配置中的基礎性作用,為城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。首先是盡快建立起權威和信譽度較高的全國統(tǒng)一的供需信息搜尋與組織和管理制度。在市場導向就業(yè)機制下,勞動力供需信息機制運作的狀況如何,對城鄉(xiāng)失業(yè)人員的就業(yè)或轉移有重大影響。因此,適應市場取向就業(yè)制度改革的需要,必須切實抓好勞動力供需信息搜尋的網(wǎng)絡建設,并通過對全國城鄉(xiāng)廣泛的勞動力資源調(diào)查與需求預測,及時掌握其供求狀況。同時,做好信息的收集、整理、儲存、交流、傳播和咨詢工作,發(fā)揮信息的引導作用,為城鄉(xiāng)勞動者尤其是農(nóng)村剩余勞動力有序轉移提供優(yōu)質的信息服務。其次是打破身份界限,統(tǒng)一用工手續(xù)和待遇。把進城務工的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)就業(yè)人員同等對待,按照“按勞分配、同工同酬”的原則,勞動力按價值規(guī)律交換。嚴格招工手續(xù),并落實有關用工政策,破除職工的所有制身份界限,將城鄉(xiāng)勞動力納入統(tǒng)一的保障管理范圍,依法規(guī)范從業(yè)環(huán)境,保障城鄉(xiāng)弱勢群體的各項合法權益。再次是調(diào)整政府行為和勞動政策的目標取向,發(fā)揮各級政府勞動部門在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場中的積極作用。通過戶籍和保障等一系列制度創(chuàng)新,提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場有序運作的制度框架,綜合運用法制、經(jīng)濟和信息的手段,從宏觀上調(diào)控社會失業(yè)率和規(guī)范市場行為。最后是擴大農(nóng)村勞務輸出組織化程度。整合政府部門、農(nóng)村基層組織和社會有關組織在促進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)方面的作用,開展有組織的勞務輸出。加強地區(qū)間勞務協(xié)作,通過訂單培訓、定向輸出,提高農(nóng)民外出務工組織程度。

打破城鄉(xiāng)二元結構,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度。解決就業(yè)矛盾,必須建立和完善勞動者自主就業(yè)為主導、以政府法律為基礎、以市場為導向的現(xiàn)代就業(yè)制度。切實落實“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的方針。一是堅持“人本服務”的理念,落實“就業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有兩種不同的思路,一是經(jīng)濟優(yōu)先論,二是就業(yè)優(yōu)先論。我國目前的基本國情決定了中國應當選擇“以就業(yè)為中心”的經(jīng)濟增長模式,把擴大就業(yè)作為一項基本國策。就業(yè)作為民生之本和安國之策,作為經(jīng)濟增長的源泉,應當處于獨立的、優(yōu)先的地位。政府應堅持通過發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)整經(jīng)濟結構、深化改革、協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟以及完善社會保障體系等措施來促進就業(yè),擴大就業(yè)規(guī)模,努力把失業(yè)率控制在社會可承受的限度內(nèi)。二是以統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)范用工為基礎,建立現(xiàn)代就業(yè)制度。認真開展城鄉(xiāng)勞動力資源調(diào)查,全面掌握城鄉(xiāng)勞動力資源狀況,制定和實施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)規(guī)劃,提供政策保證措施;在就業(yè)管理服務、職業(yè)培訓、維護權益和社會保障等方面做出統(tǒng)籌規(guī)劃,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)管理,統(tǒng)籌規(guī)劃人力資源開發(fā)利用。城市公共就業(yè)服務走出城市,延伸到農(nóng)村和農(nóng)民,服務機構普遍向農(nóng)民工開放,免費為他們提供政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)介紹和職業(yè)指導等基本服務;充分發(fā)揮民辦職業(yè)介紹機構、勞務輸出組織的作用,為廣大城鄉(xiāng)居民提供誠信服務。建立和完善公共就業(yè)服務體系,加強和改善針對農(nóng)民工的就業(yè)服務。加強企業(yè)勞動用工管理。切實維護城鄉(xiāng)勞動者權益。

完善職業(yè)培訓制度,提升勞動者的就業(yè)能力。針對城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體整體素質不適應崗位需求的現(xiàn)實,通過加強職業(yè)教育和培訓提高就業(yè)能力、工作能力和職業(yè)轉換能力,解決勞動者素質結構和崗位需求不對接的問題。通過政府加大財政支持農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓的力度,逐步建立起以政府投入為主導,受教育者、用人單位和社會共同分擔、多種所有制并存和多渠道增加農(nóng)村勞動力轉移培訓經(jīng)費投入的新機制。建立多元化的培訓經(jīng)費保障機制。改變過去單一由就業(yè)培訓部門承擔培訓工作的做法,整合各類培訓資源,廣泛建立培訓基地,形成培訓網(wǎng)絡。建立“多輪驅動”的培訓體系。形成政府購買培訓成果、城鄉(xiāng)勞動者積極參與培訓的新機制。

強化政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的職能。政府主動選擇、統(tǒng)籌規(guī)劃、實施積極的促進就業(yè)政策,在深化改革、促進發(fā)展與結構調(diào)整中努力擴大就業(yè)。首先是以國民經(jīng)濟持續(xù)健康增長來帶動就業(yè)。在制定經(jīng)濟增長目標和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策時,突出創(chuàng)造就業(yè)崗位和擴大就業(yè)的戰(zhàn)略目標,把創(chuàng)造更多的就業(yè)機會作為重要的發(fā)展目標,并積極體現(xiàn)到制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、投資政策、金融貨幣政策等宏觀經(jīng)濟政策上來,實現(xiàn)國民經(jīng)濟快速健康發(fā)展和促進充分就業(yè)的雙重目標。其次是明確職能定位,為城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場發(fā)育創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。為了更充分地發(fā)揮市場機制在勞動力資源配置中的基礎性作用,形成以勞動者自主擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)為主導,以市場調(diào)節(jié)就業(yè)為基礎,以政府促進就業(yè)為動力的市場化就業(yè)機制,政府必須采取措施建設和完善創(chuàng)業(yè)與就業(yè)環(huán)境。主要措施包括加快法制建設步伐,規(guī)范勞動力市場秩序,建立和完善統(tǒng)籌就業(yè)的政策體系。再次是構建以就業(yè)為核心的公共政策體系,竭力擴大勞動就業(yè)。一是把增加就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標和考核各級政府政績的重要方面。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度,應該把增加就業(yè)作為考核各級政府政績的重要指標,將勞動力資源開發(fā)利用列入經(jīng)濟投資和規(guī)劃中,使政府在制定產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、招商引資、結構調(diào)整以及發(fā)展新的經(jīng)濟組織時,充分考慮勞動力資源的國情,把創(chuàng)造就業(yè)機會作為優(yōu)先考慮的指標之一。二是加大政策投入以推動高校教育結構改革。解決大學生的就業(yè)壓力,在高校之間的資源配置上引入競爭機制,以促使高校注重基于市場需求的投資回報,促使其培養(yǎng)出來的畢業(yè)生在數(shù)量、質量和結構上能與勞動力市場所需求的人力資源相匹配。此外是積極推進勞動預備制度,加快提高青年勞動者素質。勞動預備制度是國家為提高青年勞動者的素質,培養(yǎng)勞動后備軍而推行的一項新型勞動制度。政府在充分發(fā)揮現(xiàn)有教育培訓資源作用的基礎上,建設一批能起示范和帶動作用的職業(yè)培訓基地,提高培訓的質量和效益。同時政府應該在職業(yè)培訓經(jīng)費上要做好協(xié)調(diào)、多方籌措,確保青年職業(yè)培訓的健康發(fā)展。最后是扶助就業(yè)困難群體,促進社會安定。對于市場就業(yè)競爭中的特殊困難群體,政府對其采取特殊援助政策和措施,以避免就業(yè)矛盾激化引起社會動蕩。主要措施有:一是通過開發(fā)或直接購買公益性就業(yè)崗位、對吸收就業(yè)困難人員的企業(yè)實行就業(yè)補貼、為困難群體提供免費轉崗培訓和各種就業(yè)服務等幫助其實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。二是實行政府扶持與市場化運作相結合的創(chuàng)業(yè)扶持政策,改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境,開展“創(chuàng)業(yè)培訓”,鼓勵個人創(chuàng)業(yè)并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。三是通過政府援助下的勞動力退出政策創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

積極探索社會保障制度改革,妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題。從農(nóng)民工的迫切需要和實際可行出發(fā),區(qū)分輕重緩急,堅持分層次實行不同政策和分階段逐步推進的原則,先解決農(nóng)民工最迫切、最急需、最基本的社會保障需求,視社會經(jīng)濟發(fā)展水平再逐步到位。一是盡快出臺農(nóng)民工社會保險問題指導性意見,以規(guī)范各地工作。二是按輕重緩急逐步推進農(nóng)民工社會保險工作。目前,最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險制度。三是建立農(nóng)民工的醫(yī)療保障機制。疾病尤其是重大疾病不僅會導致農(nóng)民工失去工作,而且極易使其陷入貧困,這使得大病醫(yī)療保障成為農(nóng)民工的現(xiàn)實需要。四是完善養(yǎng)老保險制度,盡早實現(xiàn)養(yǎng)老保險基礎部分的全國統(tǒng)籌,并將過渡性的個人賬戶制度向國家基本養(yǎng)老保險制度轉換。

總之,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)不是單純的農(nóng)民進城和人口轉移,也不是單純的城市規(guī)模的擴張,它既是一個城鄉(xiāng)地域之間各種要素的交融和優(yōu)化組合的漸進過程,又是一個城鄉(xiāng)空間、人口、社會、經(jīng)濟復合演化的結果,是一項復雜的工程。所以,必須從城鄉(xiāng)一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制出發(fā),打破有損農(nóng)民利益的制度壁壘,從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度,把城市就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)作為一個有機的整體來看待,一體化地考慮就業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、社會事業(yè)發(fā)展政策等,實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、良性互動和整體健康發(fā)展。

責任編輯:黃 杰

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C913.2

A

1004-1605(2010)08/09-0164-05

王寅(1963-),男,江蘇江都人,中共揚州市委黨校行管法學教研室主任,主要研究方向為理論經(jīng)濟;阮衍寧(1953-),男,江蘇揚州人,中共揚州市委黨校函授處處長,主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟。