石國亮

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100089）

電子政務(wù)與政府創(chuàng)新

石國亮

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100089）

電子政務(wù)并不是簡單地將傳統(tǒng)的政府管理事務(wù)原封不動地搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是要對其進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造。電子政務(wù)不僅是對傳統(tǒng)政務(wù)的超越，而且極大地推動了政府流程再造、政府服務(wù)方式的變革和政府革命。

電子政務(wù)；政府流程；政府服務(wù)方式；政府革命

在20世紀(jì)70年代以來世界性的政府改革運(yùn)動中，一個(gè)極為重要的創(chuàng)新就是電子政務(wù)的應(yīng)運(yùn)而生。如今，電子政務(wù)已經(jīng)成為各國政府建設(shè)的重要內(nèi)容，成為政府信息公開的重要載體和形式。

一、電子政務(wù)與政務(wù)流程再造

“流程再造”這個(gè)概念最早來源于邁克爾·漢默（MichaelHammer）于1993年提出的業(yè)務(wù)流程再造理論（BusinessProcessReengineering），其基本理念是要反思過去有關(guān)企業(yè)流程的各種假設(shè)，并進(jìn)行徹底的重新設(shè)計(jì)，從而使企業(yè)在質(zhì)量、服務(wù)、效率等各方面的指標(biāo)產(chǎn)生大幅度提升。隨著該理論的不斷完善及其在企業(yè)實(shí)踐中獲得成功，行政學(xué)者們也開始將業(yè)務(wù)流程再造納入自己的研究范圍，提出了政務(wù)流程再造（GovernmentProcessReengineering）的概念。政務(wù)流程再造是指運(yùn)用現(xiàn)代公共行政學(xué)理論和信息技術(shù)手段，對政府部門的業(yè)務(wù)流程作根本性的思考和徹底重建，其目的是在辦事效率、行政效能、行政成本、行政能力和公共服務(wù)等方面取得顯著的進(jìn)步，使得政府部門能最大限度地適應(yīng)行政管理體制改革的要求。

1、打造新型的政務(wù)流程，就必須進(jìn)一步完善電子政務(wù)的規(guī)劃和發(fā)展。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，政務(wù)流程再造可以利用電子政務(wù)的相關(guān)技術(shù)，以公眾服務(wù)為中心，把與之相關(guān)的各個(gè)方面，按一定的方式有機(jī)組織起來，形成一個(gè)完整的服務(wù)流程的過程。在這個(gè)意義上，政務(wù)流程再造與電子政務(wù)是密不可分的，推進(jìn)電子政務(wù)必須將其和政務(wù)流程再造結(jié)合起來。電子政務(wù)要求打破職能結(jié)構(gòu)限制，建立以服務(wù)和受眾滿意為中心的政務(wù)流程。然而，我國的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程是建立在官僚制政府體系之下的。傳統(tǒng)的官僚制所強(qiáng)調(diào)的僵硬分工、制度化和等級層制，大大降低了工作效率。例如，一個(gè)流程涉及若干職能部門，各部門只對自己的工作和上級負(fù)責(zé)，而無人對整個(gè)流程負(fù)責(zé)。若將這樣的流程直接搬到網(wǎng)上，是不符合電子政務(wù)的要求的。

2、電子政務(wù)的推廣，有效地推動了政務(wù)流程的創(chuàng)新。正是由于電子政務(wù)建設(shè)，政府利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，整合政府資源，形成跨部門的一站式服務(wù)，使公眾可以在任何地點(diǎn)、任何時(shí)間均可獲得政府的公共服務(wù)，形成了無時(shí)不在、無處不在的無縫隙政府。政府利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，與公眾越來越廣泛深入地實(shí)現(xiàn)互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對公眾的服務(wù)質(zhì)量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的服務(wù)型政府。

3、電子政務(wù)建設(shè)是政務(wù)流程再造不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展電子政務(wù)始終與轉(zhuǎn)變政府的運(yùn)行機(jī)制緊密相聯(lián)，電子政務(wù)的逐步完善過程，也是政府運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變的過程。電子政務(wù)的發(fā)展將使傳統(tǒng)政府的運(yùn)行機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)模式發(fā)生質(zhì)的改變，從而積極地影響組織的行為。傳統(tǒng)政府的組織內(nèi)部是相對封閉的，互動性不強(qiáng)，而且有可能造成信息失真，而電子政務(wù)能較好地克服這一缺陷。第一，電子政務(wù)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，打破了傳統(tǒng)政府的組織界限，在網(wǎng)上構(gòu)建了一種新型的信息傳播模式，從而形成了一種完全開放的矩陣式組織結(jié)構(gòu)。第二，電子政務(wù)將使集權(quán)式的管理體系過渡到交互式、網(wǎng)絡(luò)化的扁平管理體系，改變過去單一的信息傳遞渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑跨越時(shí)空的傳輸渠道，管理上層與下層在信息獲得的范圍數(shù)量、時(shí)差上的區(qū)別在不斷縮小。信息傳遞渠道上除由上到下的垂直渠道外，還有同一層級的各個(gè)管理機(jī)構(gòu)和人員之間的橫向渠道，不僅管理高層可及時(shí)獲得全局性信息，而且處于不同層次、不同部門管理崗位上的工作人員和公眾也能及時(shí)獲得全局信息。政府組織不再是注重硬性管理，按照科層官僚制原則構(gòu)成“管理機(jī)器”，而是按系統(tǒng)整體原則建構(gòu)的、有限剛性和有限柔性相濟(jì)的、能對生態(tài)環(huán)境及時(shí)做出反應(yīng)的有機(jī)體，它是一種靈敏快速的決策系統(tǒng)和高效能、高質(zhì)量的政府管理系統(tǒng)。電子政務(wù)所具有的這種發(fā)散式的網(wǎng)絡(luò)傳播途徑，使中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達(dá)權(quán)力底層；反之，基層的反饋也能迅速地向上傳遞，同級政府、部門之間不再被地理邊界或大門圍墻所阻隔，傳統(tǒng)垂直的組織層級信息傳遞功能被網(wǎng)絡(luò)所替代。①第三，電子政務(wù)成為了各部門溝通、協(xié)調(diào)的紐帶。利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的辦公技術(shù)和手段，不僅可以降低行政成本，更重要的一面是能夠?yàn)檎芾硖峁┓奖憧旖莸男畔⑻幚砉ぞ?，使政府面對各種復(fù)雜情況能夠做出快速靈活的應(yīng)對，從而提高了利用信息的效率。電子政務(wù)的發(fā)展和完善，可以突破各種層級阻礙和組織阻礙，克服傳統(tǒng)組織形態(tài)和物質(zhì)構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚作風(fēng)，提高政府透明度和民主度?？梢?，電子政務(wù)可以提高行政的效率，降低行政成本，提高決策民主的透明度。

二、電子政務(wù)與政府服務(wù)方式的變革

1、電子政務(wù)的實(shí)施對傳統(tǒng)政府管理模式的改造具有積極意義，特別是對克服官僚主義現(xiàn)象的衍生有一定的作用。官僚主義現(xiàn)象的出現(xiàn)，與政府的各種繁文縟節(jié)有關(guān)，也與人民群眾能否對政府進(jìn)行有效監(jiān)督有關(guān)。在傳統(tǒng)政務(wù)中，機(jī)構(gòu)龐大，程序復(fù)雜，工作過程中的人治因素大大遮蓋了政府運(yùn)行的透明度，使公眾不能有效地監(jiān)督政府活動。政府機(jī)構(gòu)越龐大，官僚主義越嚴(yán)重，公共服務(wù)的功能便越難以實(shí)現(xiàn)。為解決這些問題，政府常通過縮編、整頓吏治來進(jìn)行遏制，但收效未必好。電子政務(wù)帶來的現(xiàn)代辦公方式，讓政府通過網(wǎng)絡(luò)辦公，公眾可以直接與政府溝通，官僚作風(fēng)、工作效率低下等問題將因政府精簡機(jī)構(gòu)、加大管理透明度、簡化流程等方式得到遏制。電子政務(wù)的特質(zhì)就在于它是服務(wù)型政府，即透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。市民沒有走進(jìn)政府機(jī)關(guān)便可獲取豐富的信息，只需進(jìn)入政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站，任何業(yè)務(wù)皆可申請辦理；政府的公共信息無條件地對外部開放，方便公眾使用與監(jiān)督。未來電子政務(wù)更是將朝“單一窗口”、“跨機(jī)關(guān)”、“24 小時(shí)”、“自助式”服務(wù)的方式發(fā)展。換言之，電子政務(wù)要求政府創(chuàng)新其服務(wù)的方式，使政府服務(wù)更為快捷、透明、暢通。

2、電子政務(wù)是運(yùn)用電子化手段實(shí)施國家管理的工作。這就意味著政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將其管理和服務(wù)職能移師到互聯(lián)網(wǎng)上去完成。采用人機(jī)結(jié)合的方式搭建基本工作平臺，把日常行政事務(wù)通過設(shè)定好的程序在網(wǎng)上實(shí)施，實(shí)現(xiàn)工作流程的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化和高效化。實(shí)施電子政務(wù)，最先需要改變的可能就是原有政府組織結(jié)構(gòu)，精兵簡政，建立與協(xié)調(diào)一致的工作流程相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；實(shí)施電子政務(wù)，政府角色定位從“民眾求我”向“我服務(wù)民眾”轉(zhuǎn)變，樹立服務(wù)意識，使為人民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在各項(xiàng)決策的形成、落實(shí)之中，體現(xiàn)在為百姓所做的每一件實(shí)事上，而不是停留在口頭上，真正改變“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的工作作風(fēng)，在公眾心中樹立良好的政府形象；運(yùn)用信息技術(shù)，打破政府部門之間的界限，使人們從多種渠道獲得所需的政府政策信息和服務(wù)，同時(shí)，強(qiáng)化對政府工作的監(jiān)督力度；促進(jìn)政府從傳統(tǒng)管理模式向電子化管理模式轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)信息獲取、傳遞、存儲、處理的能力，提高政府對信息社會的回應(yīng)力。

3、電子政務(wù)可以使人們通過網(wǎng)絡(luò)快捷地獲得來自政府各方面的信息，政府通過辦公自動化系統(tǒng)對這些信息進(jìn)行有效的處理，改變傳統(tǒng)手工方式處理信息的落后狀況。通過在政府與民眾之間建立網(wǎng)絡(luò)而使彼此的信息得到溝通。政府上網(wǎng)，對外發(fā)布信息，接收和傾聽民眾的聲音，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對外政務(wù)公開；網(wǎng)絡(luò)建設(shè)打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，能夠有效整合政務(wù)信息資源，強(qiáng)化對信息資源的不斷開發(fā)、更新和維護(hù)。從長遠(yuǎn)來說，這項(xiàng)工作的開展，將有助于推動政府信息資源對社會的開放，使之發(fā)揮巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4、電子政務(wù)能夠促進(jìn)民主政治的發(fā)展。公民參政議政是憲法賦予公民的權(quán)利，也是每個(gè)公民的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，公民在文化素質(zhì)不斷提高的同時(shí)，民主意識也在逐漸增強(qiáng)，他們有意愿和能力參與國家管理和社會活動，參與的范圍也由窄漸寬。參政議政的內(nèi)容表現(xiàn)為知情、參與、監(jiān)督等權(quán)利，電子政務(wù)適應(yīng)了民主政治發(fā)展的這一需求，為公民行使民主權(quán)利和參政議政開辟了一條有效途徑。公民有更多的機(jī)會、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，與政府溝通，反映他們的心聲，提升政府的決策理性和決策的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)對政府更加有效的監(jiān)督。政府也可借此直接采納群眾的合理化建議，保障公民的合法權(quán)益。即是說，電子政務(wù)促進(jìn)民主政治的發(fā)展，而民主政治與民主社會的發(fā)展反過來又能夠促使政府進(jìn)一步打破自我中心的思維定勢，從而推動政府服務(wù)方式的變革。

三、電子政務(wù)帶來的“政府革命”

電子政務(wù)在世界范圍內(nèi)的發(fā)展時(shí)間并不長，最早可追溯到1993年美國克林頓政府在《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》報(bào)告中提出的“電子政務(wù)”計(jì)劃。近年來，世界各國政府都把發(fā)展電子政務(wù)看成是提高政府工作效率、改善政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而增強(qiáng)國家綜合競爭力的有效途徑。據(jù)聯(lián)合國教科文組織的調(diào)查，有大約89%的國家都在不同程度地著手推動電子政務(wù)的發(fā)展，并將其列為國家級的重要事項(xiàng)。在世界各國積極倡導(dǎo)的“信息高速公路”的五個(gè)領(lǐng)域中，“電子政務(wù)”被列在第一位。

西方國家在確定電子政務(wù)目標(biāo)時(shí)，普遍將“以公眾為中心的電子化服務(wù)”水平作為重要的衡量指標(biāo)。例如，美國就提出要按照民眾的方便來組織政府信息的提供，以幫助公民“一站式”訪問現(xiàn)有的政府信息，并提出建立全國性的電子福利支付系統(tǒng)、跨部門的申請與納稅系統(tǒng)和電子郵遞系統(tǒng)等，旨在加速政府對公民需要的反饋，減少“橡皮圖章”和工作環(huán)節(jié)，讓美國公眾能更快捷、更方便地了解政府，并能在一個(gè)政府網(wǎng)站內(nèi)解決競標(biāo)合同和向政府申請貸款的問題。以紐約市為例，該市的政府網(wǎng)站實(shí)際上成了紐約市政府提供電子政務(wù)服務(wù)的集成式網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，它可以為在全市五個(gè)區(qū)工作和生活的800多萬市民、3萬名政府職員以及2000多個(gè)非盈利性組織提供各種信息和個(gè)人服務(wù)。紐約市政府已實(shí)現(xiàn)了大量的電子政務(wù)應(yīng)用，并將進(jìn)一步擴(kuò)大范圍和規(guī)模。通過互聯(lián)網(wǎng)接入紐約市政府網(wǎng)站，不僅可以為數(shù)百萬市民提供大量有價(jià)值的重要信息，而且可以進(jìn)行政務(wù)的交互式處理。

電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)最新趨勢是，在一些電子政務(wù)較為發(fā)達(dá)的國家，政府的大型門戶網(wǎng)站開始作為提供政府服務(wù)的惟一綜合性網(wǎng)站。電子政務(wù)的發(fā)展，正在走出相互獨(dú)立和單獨(dú)發(fā)展的路子。一些國家開始在一個(gè)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站下，將比較分散的各類政府網(wǎng)站綜合到一個(gè)協(xié)調(diào)一致的目錄下，根據(jù)特定用戶群的需求開發(fā)一系列集成的政府服務(wù)項(xiàng)目。各國普遍采取政務(wù)公開和建立“元數(shù)據(jù)庫”來實(shí)現(xiàn)政府部門之間的數(shù)據(jù)集成以及提供政府信息搜索引擎等方式，使政府的信息資源活起來，提高信息資源的使用效率，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾之間的互動與交流，也使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)，并獲得個(gè)性化服務(wù)，使合適的人能夠在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。例如，美國聯(lián)邦政府建立的門戶網(wǎng)站是Firstgov，這是龐大而復(fù)雜的美國聯(lián)邦政府向居民提供的第一個(gè)簡單的、便于使用的政府網(wǎng)站。通過這個(gè)網(wǎng)站，居民可以進(jìn)入大約兩萬個(gè)聯(lián)邦政府部門的網(wǎng)站，搜索大約3000萬個(gè)網(wǎng)頁。網(wǎng)站按行政、立法、司法提供16個(gè)主題的分類政府信息，并且可以完成一些簡單的、風(fēng)險(xiǎn)不大的業(yè)務(wù)處理。這個(gè)網(wǎng)站目前每天大約有12000個(gè)訪問者，被瀏覽的網(wǎng)頁每日達(dá)10萬頁以上。

電子政務(wù)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)普遍與政府改革緊密結(jié)合。20世紀(jì)70年代來，西方國家在社會和財(cái)政壓力下，普遍進(jìn)行了大規(guī)模的政府改革。在政府改革中，各國政府普遍把政府的信息化放在重要位置，也就是將固有的政府運(yùn)行模式與發(fā)展電子政務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，以達(dá)到改良的效果。電子政務(wù)的核心作用在于將政府的公共管理和公共服務(wù)借助信息手段集成，實(shí)現(xiàn)更高效、更廉潔務(wù)實(shí)的政府監(jiān)管和服務(wù)。具體來說，電子政務(wù)把曾經(jīng)只能在真實(shí)空間里運(yùn)用的政府職能，通過數(shù)字化的方式延伸出去；將原來需要大量的人力來處理的行政事務(wù)，轉(zhuǎn)化為在數(shù)字化設(shè)備和虛擬空間中輕松，甚至自動地進(jìn)行，從而使政府、社會與民眾的交流、互動都變得十分容易，政府系統(tǒng)的反映、決策、溝通能力也得以大大提高，并從根本上把政府治理從封閉的行政系統(tǒng)中拓展出來。②電子政務(wù)帶來政府管理方式的革命，表現(xiàn)在電子政務(wù)在政府管理中的應(yīng)用體現(xiàn)出具有生產(chǎn)力創(chuàng)新性的性質(zhì)，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)可以大大提高工作效率，同時(shí)，電子政務(wù)的推行，能夠有效地降低行政管理成本，使精簡政府機(jī)構(gòu)成為現(xiàn)實(shí)。新公共服務(wù)的核心理念，概括起來說就是以人為本，以服務(wù)為本的理念。電子政務(wù)下的新公共服務(wù)的政府，是圍繞在服務(wù)公民下的具有開放性、親近性和反饋性的政府。因此，推行電子政務(wù)是適應(yīng)信息化時(shí)代的必然要求，而電子政務(wù)則帶來了一場政府革命。

注釋：

①吳江等：《管理創(chuàng)新——電子政務(wù)與政府創(chuàng)新的互動關(guān)系》，《電子政務(wù)》，2004 年第 2 期。

②王守炳：《信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展對政府管理體制的影響和沖擊》，《重慶行政》，2001 年第 2 期。

責(zé)任編輯：劉建文

D63

A

1671-2994（2010）04-0163-03

2010-06-27

石國亮（1972- ），男，安徽蕪湖人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院副教授、法學(xué)博士、哲學(xué)博士后。研究方向：政黨政治、公共行政和非營利組織。

*本文系教育部“211工程”三期子項(xiàng)目《中國特色的公共管理與公共政策學(xué)科平臺建設(shè)》的階段性研究成果。