張 璐 周定財(cái)

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

農(nóng)村基層民主建設(shè)視閾下農(nóng)民制度化政治參與研究

張 璐 周定財(cái)

（徐州師范大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

農(nóng)民制度化政治參與對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)具有重要意義，是推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，農(nóng)民制度化政治參與存在很多制約因素，如制度缺失、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、部分農(nóng)村基層干部行為失范以及農(nóng)民文化素質(zhì)偏低和參與能力不高等。要完善農(nóng)民的制度化政治參與，就必須完善農(nóng)民政治參與的相關(guān)制度，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，提高農(nóng)民的文化水平和政治素養(yǎng)。

農(nóng)村基層民主建設(shè)；農(nóng)民；制度化政治參與；制約因素；完善途徑

當(dāng)今中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，占全國(guó)人口絕大多數(shù)農(nóng)民的政治參與程度、方式和水平，正成為衡量中國(guó)政治民主發(fā)展的一項(xiàng)重要指標(biāo)。根據(jù)政治參與是否符合法律或制度規(guī)定的程序，農(nóng)民的政治參與分為制度化政治參與和非制度化政治參與。其中，農(nóng)民制度化政治參與是指農(nóng)民在法律和制度允許的范圍內(nèi)通過(guò)正當(dāng)合理的渠道進(jìn)行有序的政治參與。探討擴(kuò)大農(nóng)民制度化政治參與的有效途徑，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行有序的政治參與，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，推動(dòng)社會(huì)主義農(nóng)村基層民主建設(shè)的進(jìn)程。農(nóng)民制度化政治參與和農(nóng)村基層民主建設(shè)相輔相成，相生相息。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與能夠從真正意義上為農(nóng)村基層民主建設(shè)提供環(huán)境基礎(chǔ)、精神動(dòng)力和素質(zhì)保障，在落實(shí)農(nóng)村“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”有效治理模式的過(guò)程中推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的順利進(jìn)行；而農(nóng)村基層民主的順利推進(jìn)又為擴(kuò)大農(nóng)民制度化政治參與清除障礙，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)制度化政治參與提供新的機(jī)遇。

一、當(dāng)前制約農(nóng)民制度化政治參與的因素

從農(nóng)民制度化政治參與在推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)中的作用來(lái)看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與勢(shì)在必行，然而，在現(xiàn)實(shí)生活中卻有各種因素制約著農(nóng)民制度化政治參與的實(shí)現(xiàn)。

1、農(nóng)民有效政治參與的制度缺失是關(guān)鍵因素。完善健全的制度是承載有效政治參與的平臺(tái)，在制約農(nóng)民制度化政治參與的諸多因素中，相應(yīng)制度的缺失是問(wèn)題的關(guān)鍵。就目前而言，農(nóng)民政治參與的制度保障主要有人民代表大會(huì)制度、村民自治制度以及信訪(fǎng)制度等。這些制度原則上是力圖拓寬農(nóng)民政治參與的途徑，但是，由于制度自身的缺陷，使得它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的效果不盡如人意。就人民代表大會(huì)制度而言，農(nóng)村的人大代表在數(shù)量上明顯少于城市人大代表，這使得農(nóng)民倡導(dǎo)自身利益的呼聲不夠強(qiáng)烈。而且，在人選上，農(nóng)村人大代表多集中在村干部或農(nóng)民企業(yè)家身上，這就使得普通農(nóng)民的實(shí)際利益難以得到充分準(zhǔn)確的反映。就村民自治制度而言，作為村民自治最高決策機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議，在實(shí)際生活中卻很少發(fā)揮作用，村民委員會(huì)也在不同程度上出現(xiàn)了“職能異化”，事關(guān)農(nóng)民切身利益以及農(nóng)村整體利益的各項(xiàng)事務(wù)，仍然在很大程度上掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部的手中，農(nóng)民鮮有決策權(quán)和決定權(quán)。也就是說(shuō)，村民自治制度并沒(méi)有真正給農(nóng)民帶來(lái)民主與自治，該制度的落實(shí)不僅沒(méi)有保障和增進(jìn)農(nóng)民參與政治的民主權(quán)利，而且，在一定程度上損害了農(nóng)民對(duì)政治參與的信心和熱情。就信訪(fǎng)制度而言，同樣存在著制度的不完善以及重視程度不夠的問(wèn)題，農(nóng)民通過(guò)書(shū)信反映的問(wèn)題往往遲遲得不到妥善的解決，而在上訪(fǎng)申訴維權(quán)的過(guò)程中，多遭到拒絕，甚至受到了身體上的侵害和精神上的侮辱。總之，保障農(nóng)民有效政治參與的制度，不僅在運(yùn)行規(guī)則和實(shí)際落實(shí)方面存在著不同程度的問(wèn)題，而且，在種類(lèi)和層次方面都存在著明顯的不足。因此，除了完善和修正現(xiàn)有制度外，更重要的是要根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況和農(nóng)民的實(shí)際需求，提出更加合理有效的制度，保障最大多數(shù)農(nóng)民的政治參與權(quán)利。

2、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的不平等是根本因素。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的“身份地位的不平等、經(jīng)濟(jì)收入的巨大差距和社會(huì)保障機(jī)制的不同等因素，都會(huì)引發(fā)農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)情緒與心態(tài)失衡，并迫使他們?yōu)樯娴纫蛩劁b而走險(xiǎn)，這是造成我國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與的最根本的深層次原因”②。著名政治學(xué)家王浦劬在論述政治社團(tuán)的利益表達(dá)方式時(shí)指出：“有權(quán)勢(shì)的社會(huì)團(tuán)體通常愿意并且有能力使用正常的利益表達(dá)方式實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，但有些政治社團(tuán)卻無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)，這些政治社團(tuán)雖然也愿意運(yùn)用正常的方式去實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，但往往力不從心，于是，它們便轉(zhuǎn)而采用非正常的具有一定強(qiáng)制性質(zhì)的利益表達(dá)方式?！雹蹚哪壳暗膶?shí)際情況看，農(nóng)民的非制度化政治參與，在很大程度上與農(nóng)民在當(dāng)今社會(huì)中較低的身份地位和較弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)，“人微”則“言輕”，很多時(shí)候農(nóng)民無(wú)法通過(guò)正常的渠道來(lái)表達(dá)自己的呼聲，或者通過(guò)正常渠道所表達(dá)的利益無(wú)法得到重視，因此，農(nóng)民在迫不得已的情況下，大多采取了諸如越級(jí)上訪(fǎng)、打擊報(bào)復(fù)、暴力圍攻等不合法的甚至是非法的政治參與方式。雖然“非制度化政治參與是一種非常態(tài)的政治參與，它占農(nóng)民政治參與的很小一部分，但它帶來(lái)的危害是多方面的?！雹苋绾我龑?dǎo)農(nóng)民政治參與由非制度化向制度化轉(zhuǎn)變，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在社會(huì)地位、收入水平等方面的改善，無(wú)疑成為最根本、最有效的途徑。

3、部分農(nóng)村基層干部素質(zhì)不高和行為失范是重要因素。有調(diào)查顯示，“在農(nóng)民政治參與的取向中，排在首位的是‘辦事公道’和‘人品好，不貪污’，這表明農(nóng)民有很強(qiáng)的公平要求和正義訴求；排在第二位是‘有文化、明道理’和‘敢為村民說(shuō)話(huà)’，表明農(nóng)民十分看重知識(shí)文化以及敢為平民利益鼓與呼的‘包公精神’；排的第三位的是經(jīng)濟(jì)能人……值得注意的是，在農(nóng)民的選舉取向中，黨員排在倒數(shù)第一，僅有不到20%的人選擇‘黨員’。”⑤在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村基層干部中黨員占很大的比例。而這項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)卻反映出農(nóng)民對(duì)黨員干部的認(rèn)可度并不是很高，這從側(cè)面提出了要求農(nóng)村基層干部提升素質(zhì)、能力水平和作風(fēng)等各方面的主張。有些農(nóng)村基層干部或是缺乏法律意識(shí)、或管理能力和水平不高，在實(shí)際工作中不能有效地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的合法利益；或是大搞形式主義、官僚主義，以權(quán)謀私，嚴(yán)重脫離農(nóng)民群眾；或是行為方式不當(dāng)，服務(wù)態(tài)度欠佳，工作方法欠妥，引起了農(nóng)民群眾的普遍反感，甚至導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層干部喪失信任感。這是引發(fā)農(nóng)民尋求非制度政治參與途徑實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的一個(gè)重要原因。

4、農(nóng)民文化素質(zhì)偏低和政治參與能力不高是又一制約因素。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種因素的作用，我國(guó)農(nóng)民一直是一個(gè)文化素質(zhì)偏低的群體。由于農(nóng)民文化素質(zhì)普遍低下，作為文化素質(zhì)一個(gè)重要組成部分的政治素養(yǎng)也在很大程度上受到了影響，與政治素養(yǎng)相適應(yīng)的政治參與能力的發(fā)揮也因此受到了很大的限制。文化素質(zhì)及政治素養(yǎng)的普遍低下，使得農(nóng)民無(wú)法對(duì)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、制度形成全面的認(rèn)識(shí)與了解，掌握維護(hù)自身合法權(quán)益的各種渠道以及提出自己的政治主張，對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，更是“難于上青天”。與此同時(shí)，由于封建傳統(tǒng)政治心理的消極作用仍然存在，重禮俗而不重法制等傳統(tǒng)心理定勢(shì)的影響，使得農(nóng)民對(duì)于政治普遍表現(xiàn)出淡漠與不了解，再加上黨委政府在政治參與常識(shí)方面宣傳力度的不足，農(nóng)民在很大程度上沒(méi)有形成對(duì)政治參與的正確認(rèn)識(shí)。

二、農(nóng)村民主建設(shè)視閾下完善農(nóng)民制度化政治參與的途徑

1、完善農(nóng)民政治參與的相關(guān)制度?！爸挥薪∪r(nóng)民的政治參與機(jī)制，才能滿(mǎn)足農(nóng)民政治參與的愿望和利益表達(dá)要求?！雹抟虼?，建立和完善有助于農(nóng)民進(jìn)行有序政治參與的相關(guān)制度，擴(kuò)寬農(nóng)民意見(jiàn)表達(dá)的渠道以及政治參與的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與的關(guān)鍵舉措。從人民代表大會(huì)制度來(lái)看：第一，要適度擴(kuò)大農(nóng)民代表在總代表人數(shù)中所占的比例。這有助于擴(kuò)大農(nóng)民在各級(jí)人民代表大會(huì)中的地位和發(fā)言權(quán)，使農(nóng)民的呼聲得到應(yīng)有的關(guān)心和重視。第二，要優(yōu)化農(nóng)民代表的構(gòu)成成分，僅由村干部和農(nóng)民企業(yè)家擔(dān)任農(nóng)民代表并不能全面真實(shí)有效地反映農(nóng)民整體的利益和要求，要合理增加貧困農(nóng)民的人民代表數(shù)量，以此來(lái)增加農(nóng)民代表構(gòu)成的合理性和真實(shí)性。從村民自治制度來(lái)看：第一，要切實(shí)完善村民自治組織，如村民會(huì)議和村民委員會(huì)的職能，切實(shí)落實(shí)村務(wù)、政務(wù)公開(kāi)制度，保障農(nóng)民在農(nóng)村中的主人翁地位，引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有效監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)，提升農(nóng)民有序政治參與的能力。第二，要增強(qiáng)村民自治組織的獨(dú)立性。村民自治組織要正確定位自身在農(nóng)村基層民主建設(shè)過(guò)程中的地位和作用，保證自身在處理日常事務(wù)中的獨(dú)立性，合理避免村干部的不當(dāng)干預(yù)。從信訪(fǎng)制度來(lái)看：第一，要充分尊重農(nóng)民群眾，保障他們的合法政治權(quán)益，對(duì)諸如威脅上訪(fǎng)農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行人身攻擊和人格侮辱的行為嚴(yán)懲不貸。第二，要暢通農(nóng)民的意見(jiàn)表達(dá)渠道，提高對(duì)農(nóng)民所反映問(wèn)題的處理速度?？傊?，加強(qiáng)有利于農(nóng)民意見(jiàn)表達(dá)的相關(guān)制度的建設(shè)，可以增加農(nóng)民對(duì)政府及政策制度的信任度，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)制度化的政治參與途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。

2、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位。只有大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能從根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，才能消除身份地位低下以及話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失等諸問(wèn)題給農(nóng)民所造成的不便與困擾。農(nóng)民身份地位得到提高，農(nóng)民合法權(quán)益和利益訴求得到重視，農(nóng)民制度化政治參與才可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，一定程度上能促進(jìn)農(nóng)民政治參與意識(shí)的覺(jué)醒。隨著農(nóng)民政治參與能力的提升，農(nóng)民制度化政治參與定將得到有效推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，第一，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，適當(dāng)增加第一、第二產(chǎn)業(yè)的比重，多方面吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，多途徑提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。第二，加大農(nóng)業(yè)的科技含量和創(chuàng)新力度，從根本上提升農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。第三，深化稅收、財(cái)政等政策制度方面的改革，大力發(fā)展農(nóng)村教育，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加寬松、有利的條件。

3、增強(qiáng)農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)能力。提高農(nóng)村基層干部的領(lǐng)導(dǎo)能力和思想素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民制度化政治參與的有效途徑。正如上文所述，農(nóng)村基層干部的能力不足和思想素質(zhì)低下，會(huì)在很大程度上降低農(nóng)村基層干部在農(nóng)民心目中的形象，甚至導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)基層政府的不信任，并喪失對(duì)有序政治參與的信心與熱情，進(jìn)而才引發(fā)了非制度化的政治參與行為的出現(xiàn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的能力建設(shè)和思想素質(zhì)建設(shè)，是消除農(nóng)民非制度化政治參與現(xiàn)象，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)有序政治參與的又一關(guān)鍵所在。第一，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的思想教育，敦促他們樹(shù)立對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村工作重要性的正確認(rèn)識(shí)，端正工作態(tài)度，尊重廣大農(nóng)民群眾，對(duì)于玩忽職守的基層干部要依法給予制裁和處罰。第二，要加強(qiáng)農(nóng)村基層干部領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)。通過(guò)對(duì)基層干部進(jìn)行關(guān)于先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)與方法和法制教育，提升科學(xué)文化水平等途徑，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃水平，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行有序的政治參與。

4、提高農(nóng)民的文化水平和政治素養(yǎng)。農(nóng)民政治參與的深度、廣度與參與主體的文化素質(zhì)、受教育程度和基本素養(yǎng)密切相關(guān)。因此，要提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平，提升農(nóng)民的政治素養(yǎng)，培養(yǎng)和提高農(nóng)民政治參與的能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的制度化政治參與。第一，提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平。通過(guò)采取加大對(duì)農(nóng)村教育的投資力度，改善農(nóng)村的教育條件，提升農(nóng)村教師的整體水平，普及小學(xué)、初等教育等措施，基本消除農(nóng)村中的文盲或半文盲。第二，培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與知識(shí)。通過(guò)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行政治基本常識(shí)方面的宣傳和教育，幫助農(nóng)民對(duì)自身享有的合法政治權(quán)益及利益實(shí)現(xiàn)渠道形成正確的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)關(guān)心公共問(wèn)題，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)政治參與的了解，培養(yǎng)對(duì)政治參與和管理農(nóng)村事務(wù)的興趣，以此來(lái)提升農(nóng)民的政治素養(yǎng)；提高農(nóng)民主動(dòng)參政議政的意識(shí)以及社會(huì)交往、書(shū)面和口頭表達(dá)等方面的能力。第三，為農(nóng)民政治參與建設(shè)良好的文化氛圍。通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)民積極主動(dòng)地關(guān)心農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，適時(shí)反映村務(wù)工作中的問(wèn)題，敢于對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)指正等方式，為農(nóng)民有序的政治參與營(yíng)造良好的文化氛圍。讓農(nóng)民在切身體驗(yàn)與參與中，增強(qiáng)主人翁的意識(shí)，提高政策分析、價(jià)值判斷、理性思維等方面的政治參與能力。

注釋?zhuān)?/p>

①王家運(yùn).《當(dāng)前村民自治中農(nóng)民非制度化政治參與問(wèn)題探析》，《理論建設(shè)》，2009 年第 4 期。

②章榮君：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與走向制度化的對(duì)策思考》，《云南社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。

③王浦劬著：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第236頁(yè)。

④李銳：《現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)民非制度化政治參與行為的思考》，《理論導(dǎo)刊》，2004 年第 7 期。

⑤郭正林：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民政治參與的程度、動(dòng)機(jī)及社會(huì)效應(yīng)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2003 年第 3 期。

⑥王增杰：《影響農(nóng)村民主政治和諧發(fā)展的障礙性因素及對(duì)策思考》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第3期。

⑦魏增：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民政治參與的制約因素與對(duì)策研究》，《遼寧經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第5期。

責(zé)任編輯：劉建文

D621.5

A

1671-2994（2010）05-0175-03

2010-08-15

張 璐（1989- ），女，江蘇揚(yáng)州人，徐州師范大學(xué)管理學(xué)院學(xué)生。研究方向：行政管理。

周定財(cái)（1979- ），男，湖北襄樊人，徐州師范大學(xué)管理學(xué)院講師、碩士。研究方向：基層政府理論。

*本文系徐州師范大學(xué)社科基金項(xiàng)目《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)民有序政治參與研究》（批準(zhǔn)號(hào)：09XWY06）的階段性研究成果之一。