申占平

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

科學發(fā)展觀指導下的行政體制改革

申占平

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

科學發(fā)展觀反映了當代世界的發(fā)展理念，是對人類社會發(fā)展經(jīng)驗的深刻總結。發(fā)展理念的轉變是政府職能轉變的思想前提，必然會促進和深化我國政府管理體制的一系列變革。如何有效推進行政體制改革，這就要求我們深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟下的市場職能，不斷推進和深化政府運行機制改革，加快政府保障體制改革，等等。

科學發(fā)展;行政體制;改革

當前我們國家既要完成工業(yè)化和信息化的雙重任務，又要面臨促進經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)約資源、保護環(huán)境的雙重壓力，必須轉變發(fā)展觀念，改變經(jīng)濟發(fā)展的方式。發(fā)展理念的轉變是政府職能轉變的思想前提，發(fā)展觀的轉變必然要拓展到深化政府行政管理體制的改革，通過行政管理體制的變革來促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，而要實現(xiàn)這一轉變，必須要用以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀作為指導，來進行政府的行政體制改革。

一、行政體制改革必須以科學發(fā)展觀為指導

1．科學發(fā)展觀的核心是堅持以人為本。科學發(fā)展觀以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，大力發(fā)展物質生產力和精神生產力，不斷滿足人的全面發(fā)展的需要。人的全面發(fā)展包括以物質為主的生存需求和以文化為主的精神需求，而且隨著社會生產力的發(fā)展和生活水平的提高，后者的比重將不斷提升。而政府管理本身只是手段，不是目的。我們的目的就是要實現(xiàn)人的價值和人的發(fā)展，它不僅是富裕的生活，更重要的是實現(xiàn)人的價值和發(fā)展。所以，人的價值和人的發(fā)展是政府改革的目的，也可以說為人的發(fā)展提供條件是政府存在的唯一目的。堅持全心全意為人民服務是我們政府的不懈追求，群眾滿意不滿意是衡量政府工作的第一標準，滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要是我們各項工作的根本出發(fā)點和落腳點。堅持“人性化”服務理念，為社會提供公共產品和公共服務，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境是政府永恒的目標。在這一點上，政府管理本身與科學發(fā)展觀的要求是完全一致的。所以，政府的行政體制改革必須以科學發(fā)展觀為指導。

2．科學發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。它既要著眼于經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等各個方面的發(fā)展，又要使各方面發(fā)展相互銜接、相互促進、良性互動。實現(xiàn)一個國家的發(fā)展，要有三大系統(tǒng)來支撐。一是經(jīng)濟系統(tǒng)，它是社會生存的基礎，所以任何一屆政府必然關心經(jīng)濟發(fā)展，它要靠市場體制來提供。二是社會系統(tǒng)，它不是靠市場來提供公共產品或者準公共產品，比如，教育、醫(yī)療，文化等。三是政治系統(tǒng)，這里包括行政管理系統(tǒng)，它是決定權利問題。在這三個系統(tǒng)中行政管理體制是保證這三個系統(tǒng)有序、協(xié)調、有效運行的一種體制保證［1］。一個國家要平穩(wěn)的發(fā)展，和諧的發(fā)展，這三個系統(tǒng)之間必須和諧，行政管理體制必須適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。我們今天遇到的問題就是它的系統(tǒng)之間的不協(xié)調，從這個角度出發(fā)，我們就必須對政府管理體制進行改革，讓行政管理體制與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應、相協(xié)調，進而能夠更好地促進經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。所以，政府的行政體制改革必須以科學發(fā)展觀為指導。

二、現(xiàn)行的行政管理體制存在的問題

1．政府職能轉變不到位。我國提出轉變政府職能是從20世紀80年代開始的，已經(jīng)進行了二十多年，但政府職能轉變一直沒有完全到位，明顯的滯后于經(jīng)濟和社會發(fā)展。這主要表現(xiàn)在:第一，對政府職能界定不清。政府職能到底是什么，什么該管，什么不該管，政府職能的層次和重點在哪里，等等，很多人還缺乏清醒的認識，也沒有作出非常清晰的界定。因而，在現(xiàn)實中就經(jīng)常出現(xiàn)政府職能越位、缺位、失位等現(xiàn)象。比如，三鹿奶粉事件，就是政府職能的缺位，說明政府在市場監(jiān)管職能上沒有很好地發(fā)揮作用;而一些地方政府讓老百姓今年種草，明年種樹，則是明顯的越位行為。第二，政府審批的事項依然過多。市場經(jīng)濟條件下，市場是社會資源的主要配置形式，就應該盡可能減少政府審批，但是一些地方政府在審批方面還在運用計劃經(jīng)濟時期的方式進行，管著一些管不了也管不好的事情，在一定程度上，干擾了市場秩序，影響了經(jīng)濟的正常運行。第三，政府的社會管理和公共服務職能薄弱。一是諸如教育問題、醫(yī)療問題以及住房問題等一系列民生問題的出現(xiàn)，就是我們社會管理和公共服務短缺的直接后果。二是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，老百姓公共服務的內涵也發(fā)生了變化。比如，衣食住行的標準也在變，光吃飽不行了，在內涵方面也發(fā)生了變化，老百姓對公共服務訴求也在變化，老百姓對政府的社會管理和公共服務提出了更高的要求，但是我們的一些制度設計和公共政策卻沒有及時跟進。

2．政府的組織結構不盡合理。我們在政府機構的設置、合理配置各級政府的職能等方面還存在一些問題。第一，機構仍然不夠精簡。眾所周知，大部制改革就是要將那些職能相近、相似的一些機構進行合并，建立職能有效統(tǒng)一的大部門體制，減少職能交叉，避免推諉扯皮等現(xiàn)象。但是，在一些地方卻沒有很好地實現(xiàn)機構的精簡。第二，政府的組織彈性不夠。我國進行了多次的行政管理體制的改革，但是如何能適應發(fā)展階段的變化，通過組織結構上的變化有效地落實、實現(xiàn)政府的職能，仍然值得探討。比如，我們的環(huán)境惡化的趨勢依然比較嚴重，很重要的一個原因，就是行政管理體制問題。如果把環(huán)保也像其他工作一樣按層級劃分下去，很可能是管不好的，因為污染不是按照行政區(qū)劃去污染的，它是跨區(qū)域的。

3．政府行為法制化程度不夠。第一，法律法規(guī)還不盡完善。要建設法治社會，必須做到有法可依。盡管近年來，我國加大了法制建設的力度，但仍有不完善的地方，還有一些法律法規(guī)的空白。比如，我們機構改革一直陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，在很大程度上，就是我們法制不完備所造成的。第二，政府的法制觀念和法制意識還有待于進一步的提高。應該講近些年政府的法制觀念和法制意識在不斷增強，也在積極的依法行政。但是還是出現(xiàn)了一些負面的東西。比如，近來出現(xiàn)在城市拆遷中的一些問題。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，城市房屋拆遷涉及拆遷人與被拆遷人之間的關系是民事關系，政府在其中的角色只是對拆遷的進程進行監(jiān)督管理。但是，有些地方政府卻沒能很好地扮演好自己的角色，未能依法行政，因而出現(xiàn)了一些暴力拆遷的現(xiàn)象。

4．政府運行的科學化、民主化程度不夠高。政府的運行要符合科學流程和程序，要充分發(fā)揚民主。但有時我們的政府就難以做到這一點。第一，有些流程程序不符合科學化的要求。比如，理想的公共決策過程應該包括從問題界定、目標確立、方案設計、結果預測、方案的比較與擇優(yōu)到追蹤研究及評價等一系列功能環(huán)節(jié)。然而，在目前的一些公共決策實踐中，一些功能環(huán)節(jié)往往沒有受到應有的重視，有的甚至被忽視，科學的、合理的決策程序并未完全確立起來。沒有經(jīng)過長期調研及理論探討，沒有經(jīng)過專家的詳細論證，沒有經(jīng)過充分討論，在公眾參與度不夠的情況下，少數(shù)領導者就憑經(jīng)驗，甚至按主觀設想拍板的情形并未絕跡。第二，政府的透明度不高。政府是為人民服務的，其權利來自于人民，應該接受人民群眾的監(jiān)督，理應成為一個透明的政府。但是，有些人卻不能很好地理解并實施透明，該公開的不公開，甚至等到群眾要求公開時，依然是“猶抱琵琶半遮面”，嚴重地影響了政府在人民群眾的形象，影響了公眾對政府工作的監(jiān)督，挫傷了公眾參與公共事務的熱情。第三，科學的績效評估體系尚未建立。大家都知道，政績考核中有什么樣的指標體系，就能反映出我們的政績目標?？梢哉f，我們現(xiàn)在的績效評估體系有很大的缺陷，唯GDP論依然有很大的市場，這是不符合科學發(fā)展觀要求的。目前，現(xiàn)在各地都在積極地探索反映政績的考核指標，比如GDP、速度等，而且把環(huán)境指標加進去了，這是必要的，但光這些還是不夠，如果要想實現(xiàn)科學發(fā)展，應考慮得更全面一些。

三、有效推進行政體制改革的措施

1．深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟下的政府職能。我們要實現(xiàn)政府職能的轉變，發(fā)揮政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用，就必須深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟下的政府職能。第一，要真正全面理解政府四個方面的職能，即經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，這是政府的四大職能。對此，我們應該加強這方面的宣傳和學習，使政府及其工作人員能夠真正理解并全面把握其實質，使之逐漸內化為各級政府及其工作人員開展工作的自覺行為。第二，要準確清晰界定政府的各項職能。經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大職能只是對政府職能的概括性表述，但僅從這四個方面去簡單地理解是很難對市場經(jīng)濟條件下的政府職能作出全面的把握。所以我們應該在更大的范圍內結合我國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的現(xiàn)狀進行全面的把握，對政府職能作出清晰的界定，避免政府職能的越位、缺位和失位等。

2．繼續(xù)推進機構改革，合理配置政府職能。政府應繼續(xù)大力推進機構改革，合理配置各級政府的職能，理順各種關系，實現(xiàn)政府職能的轉變。第一，繼續(xù)推進大部制改革。要轉變政府職能，必須解決職能交叉、政出多門、權責不清等問題，繼續(xù)推行大部制改革，把相近或相似的職能都整合到一個部門?？傮w上看，今后寬職能、大部制是方向。第二，要合理配置各級政府的職能，理順各種關系。政府職能對經(jīng)濟發(fā)展的作用非常明顯。很多經(jīng)濟學家在研究中國經(jīng)濟發(fā)展時，不約而同地得到一個結論，中國這樣一種分權式的行政管理體制，有利于推動中國經(jīng)濟增長。但是，有一點我們必須知道，這種分權式的行政體制不利于保護公民的基本權利，包括社會保障權利、教育權利等。我們目前還要討論基礎教育的均等化，討論社會保障以及公共服務均等化等問題，原因就在于這樣一種分割的體制，不利于解決這些問題。因此需要重新考慮，真正理順各種關系，合理地配置各級政府的職能，明確哪些應該是中央政府行為，哪些應該是地方政府行為。

3．不斷推進和深化政府運行機制改革。沒有任何一種特定的政府機構模式和運行機制是能夠永無止盡地提高效率、增加效益和增強反應能力，政府管理需要不斷改進和變革以符合環(huán)境的變化。第一，要實現(xiàn)從政府中心到公民中心的核心理念的變革。政府改革首先要重新檢討公共組織和公共管理者存在的問題，并以此推動政府運行機構及其管理的變革。政府改革應更加關注公共利益和公民訴求、擴大公民參與、保障公民權利、維護公民利益、增進公民福利，為公民提供更優(yōu)質的公共服務，實現(xiàn)從政府中心到公民中心的變革。在公民中心的政府管理模式下，政府的角色應轉變應該是以回應性、責任、合作為核心的服務型政府，而不是凌駕于公民之上的管制型政府，行政人員的角色應轉換成幫助公民表達利益并滿足其共享利益，而不是試圖控制社會。第二，要實現(xiàn)從內部運作到公開透明的決策機制的變革?？茖W、民主的決策機制是科學決策的基礎。要逐步實現(xiàn)從個人決策到組織決策，從非程序決策到程序決策，從政府內部運作到?jīng)Q策公開參與的轉變。在這方面，一要建立決策咨詢機制，在決策中要充分發(fā)揮專家學者的作用，確保決策的正確。二要充分發(fā)揚民主，讓廣大人民群眾參與決策，發(fā)表意見，并在決策中充分重視和吸納群眾的意見。三要建立決策信息機制，通過有機結合傳統(tǒng)與現(xiàn)代的信息傳播手段，建立直通公共事務各個層面的高效、快捷的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)政府內部之間以及政府與社會之間的信息互通、信息共享，促進決策信息的真實、全面、及時、有效，從而為高質量的行政決策奠定基礎。第三，要實現(xiàn)從過程導向到結果導向的績效評估機制的變革。傳統(tǒng)上，政府比較強調過程、投入，不重視結果，容易導致形式主義、資源浪費和官僚主義。結果導向的績效評估機制就是根據(jù)政府提供公共服務的結果而不是根據(jù)政府行政的過程來判斷政府公共服務的績效。結果導向的績效評估機制能夠有機地根據(jù)政府行為的結果來反饋和回應政府行為本身，并作出準確的評估。

4．加快政府保障體制的改革。政府的高效運作必須以一系列保障機制與措施為依托，主要包括人力資源、財政和法制的保障等。第一，要進一步深化人事制度改革，完善公務員制度。打造一支專業(yè)的、高素質的、具有公共精神的公務員隊伍是政府良好運行的基礎。在這方面，一要加強公務員的職業(yè)道德建設，強化公務員的責任意識。二要通過目標管理、績效考評、激勵機制、開發(fā)與培訓體系在內的改革創(chuàng)新，最大程度地激發(fā)公務員的潛能。第二，要推進財政體制改革，實現(xiàn)更具效益的財政管理。要縮小中國的地區(qū)差距和貧富差距，遏止地方政府行為的異化，扭轉中央與地方關系中的不正常狀況，必須改革現(xiàn)行財稅體制。一是將基礎教育、公共衛(wèi)生和其他基本公共服務的支出責任大幅度地向中央傾斜。二是應重新設計現(xiàn)行的分稅制，優(yōu)化稅種、稅基、稅率的結構，重新按各級政府的事權與責任劃分稅權，改變稅收收入在中央與地方、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的分配比例，并使之動態(tài)平衡。三是改革現(xiàn)行的轉移支付體制，確保中央的剩余收入能夠準確投向最需要的地方，使各地、各級政府都有充足的財力以提供最起碼的公共服務。第三，完善相關法律法規(guī)，推進和鞏固政府改革。從一定意義上講，政府體制和機構設置也是一個法律體系。政府機構不能“因人設崗”，行政的關鍵在于法治而避免“人治”。法制化不僅是政府運作的日常形態(tài)，也是推進和鞏固政府改革的必要手段。在我國相關法律法規(guī)尚不健全的今天，我們應該加快法制化進程，盡快完善法律法規(guī)，以期通過完善的法律法規(guī)來推進政府改革，鞏固政府改革的成果。

［1］董克用．科學發(fā)展觀指導下的公共治理［J］．行政管理改革，2010，(5)．

［責任編輯 王亞偉］

D630．1

A

1671－6701(2010)06－0040－03

2010－10－10

申占平(1965－)，男，河南溫縣人，研究生，中共鄭州市委黨校公共管理教研室主任，副教授。