陸 梅

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

陸 梅

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面健康發(fā)展，更關(guān)系到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。積極探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，建立和規(guī)范有效的農(nóng)村社會(huì)救助制度，逐步解決進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，是我國(guó)現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本構(gòu)想。

農(nóng)村;社會(huì)保障;制度;存在問(wèn)題;對(duì)策

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度的形成與發(fā)展

1．新中國(guó)成立初期。這個(gè)時(shí)期，百?gòu)U待興，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未步入正軌，對(duì)于社會(huì)保障體系的構(gòu)建問(wèn)題，政府尚無(wú)暇給予太多的關(guān)注，農(nóng)村社會(huì)保障工作應(yīng)急性強(qiáng)，社會(huì)化程度低，尚未形成制度，總體上仍以家庭保障為主，政府主要是救災(zāi)和扶貧。

2．農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時(shí)期。1956年，農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)得以確立，相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度也建立起來(lái)，主要包括“五保”制度和合作醫(yī)療制度，農(nóng)民的生、老、病、死依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量，基本上能夠得到保障。這時(shí)的農(nóng)村社會(huì)保障呈現(xiàn)出制度化的趨勢(shì)，但也僅僅是一種較低水平的保障。這個(gè)時(shí)期，政府在理論上承擔(dān)了向農(nóng)民提供福利保障的責(zé)任，但實(shí)際上由于人口多，生產(chǎn)落后，除了災(zāi)害救濟(jì)和對(duì)孤寡老人“五?！敝?，農(nóng)民仍然很少得到政府的保障。

3．“文革”時(shí)期。20世紀(jì)60年代中期到70年代后期。雖然動(dòng)亂，但卻是農(nóng)村社會(huì)保障搞得最好的時(shí)期。政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障給予了足夠的重視，特別是把農(nóng)村合作醫(yī)療工作當(dāng)做頭等大事來(lái)抓，到70年代末，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率已達(dá)到全國(guó)行政村的90%，在地方病、傳染病的防治上成效顯著，對(duì)農(nóng)民基礎(chǔ)醫(yī)療起到了保障作用。

4．改革開(kāi)放以后。20世紀(jì)70年代后期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體經(jīng)濟(jì)逐步解體，建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的農(nóng)村社會(huì)保障制度失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而趨于瓦解，合作醫(yī)療制度逐淅衰退，農(nóng)村社會(huì)保障又回到了非制度化的狀態(tài)，目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒(méi)有建立正規(guī)的社會(huì)保障體系，農(nóng)民仍以家庭自我保障為主。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了重大進(jìn)展，但社會(huì)保障的覆蓋面還太窄，到目前為止，享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1．6億人，納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1．2億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只能覆蓋8000萬(wàn)人左右，即絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工未能享受社會(huì)保險(xiǎn)，而廣大農(nóng)民則基本上被排斥在社會(huì)保障體系之外，占總?cè)丝?0%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障支出僅占全國(guó)社會(huì)保障總支出的11%。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越突出。

1．保障水平低、項(xiàng)目少、覆蓋面窄。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障主要是救災(zāi)救濟(jì)，對(duì)復(fù)退軍人及軍烈屬的優(yōu)撫安置以及在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展的合作醫(yī)療，并沒(méi)有真正實(shí)施現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度。目前，社會(huì)保障覆蓋面仍以傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的正式職工為主，農(nóng)民仍未納入保障的范圍，農(nóng)村的社會(huì)保障還剛開(kāi)始探索，大部分地區(qū)仍是空白，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，只有10%的農(nóng)民參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村合作醫(yī)療制度在20世紀(jì)70年代后期曾覆蓋了90%的農(nóng)村，但現(xiàn)在，全國(guó)合作醫(yī)療制度覆蓋人口在高收入地區(qū)也僅為22．2%，在中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅為1%至3%，農(nóng)民基本沒(méi)有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當(dāng)普遍。在城市大都已開(kāi)始實(shí)行最低生活保障制度，但在農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)還沒(méi)有建立這一制度，農(nóng)村低保也僅覆蓋367．1萬(wàn)村民、176．8萬(wàn)戶(hù)家庭，多數(shù)地區(qū)只是針對(duì)特困戶(hù)初步建立了救助制度，大部分群眾“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決。

2．社會(huì)化制度化程度低，籌資渠道單一，社會(huì)保險(xiǎn)基金沒(méi)有資金積累。目前農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障工作僅在小范圍內(nèi)實(shí)行，沒(méi)有在全國(guó)大面積推廣，社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍較小。在農(nóng)村實(shí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在制度設(shè)計(jì)缺陷，養(yǎng)老保險(xiǎn)采取以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的籌資模式和建立個(gè)人帳戶(hù)，儲(chǔ)蓄積累的保險(xiǎn)模式，名為三方籌資，實(shí)則是農(nóng)民一方出資，社會(huì)保險(xiǎn)有名無(wú)實(shí)，形同個(gè)人儲(chǔ)蓄。農(nóng)民現(xiàn)有的收入低下與個(gè)人交費(fèi)為主的籌資模式之間的矛盾使得養(yǎng)老保險(xiǎn)并不能有效地實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老功能。由于農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，立法尚未跟上，從而使農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏法律保障，資金使用風(fēng)險(xiǎn)大，效率低，基金保值增值壓力大，未來(lái)支付缺口大等嚴(yán)重問(wèn)題，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度存在極大的危機(jī)。

三、現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本構(gòu)想

建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障，不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基本條件，而且是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本舉措。受歷史文化傳統(tǒng)的影響，農(nóng)村具有家庭供養(yǎng)、自我保障、家庭互助的傳統(tǒng)。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，國(guó)家在農(nóng)村應(yīng)實(shí)行與城鎮(zhèn)有別的社會(huì)保障辦法。按照“十一五”規(guī)劃，我們應(yīng)積極“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?；窘⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度，有條件的地方要建立農(nóng)村最低生活保障制度。完善農(nóng)村‘五保戶(hù)’供養(yǎng)、特困戶(hù)生活補(bǔ)助、災(zāi)民救助等社會(huì)救助體系”。

1．積極探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。首先要盡快研究制定進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后再逐步過(guò)渡到其他農(nóng)村人口?；I資渠道要多元化，農(nóng)民自己交一部分，集體補(bǔ)助一部分，政府扶持一部分，特別是政府要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的財(cái)政投入力度，打破城鄉(xiāng)分治的制度安排和政策框架，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立社會(huì)統(tǒng)籌基金，實(shí)行與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本相同的制度。要依靠各方面的力量，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用，發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)和福利事業(yè)，開(kāi)展經(jīng)常性社會(huì)捐助活動(dòng)，多渠道籌集和積累社會(huì)保障資金。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自身積極投入?yún)⒈?，提高政府和集體對(duì)農(nóng)民參保的補(bǔ)助比例，吸引農(nóng)民參保，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老，土地保障和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，探索建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2．加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。人人享有基本的衛(wèi)生保健是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而農(nóng)村看病難，醫(yī)療費(fèi)用高，醫(yī)療保障程度低是一個(gè)最突出也最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。使廣大農(nóng)民的基本生活和基本醫(yī)療得到保障，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。實(shí)踐證明，多種形式的農(nóng)村合作醫(yī)療是廣大農(nóng)民群眾通過(guò)互助共濟(jì)，共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的好辦法，也是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，各地應(yīng)積極發(fā)展與完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。中央當(dāng)時(shí)提出，到2008年要在全國(guó)農(nóng)村基本建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，中央和地方政府都要加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的財(cái)政投入，同時(shí)還要引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)自愿地參加合作醫(yī)療，教育農(nóng)民增強(qiáng)自我保健意識(shí)和互助共濟(jì)意識(shí)?，F(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

3．建立和規(guī)范有效的農(nóng)村社會(huì)救助制度。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，要優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題。要完善農(nóng)村“五保戶(hù)”和農(nóng)村特困群眾的供養(yǎng)、救助制度，在具備條件的地區(qū)積極探索建立符合農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)村生活實(shí)際的合理適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立起來(lái)的社會(huì)救助制度，是農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在。溫家寶總理在2007年的《政府工作報(bào)告》中已經(jīng)提出:要在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，而且中央財(cái)政將加大對(duì)困難地區(qū)補(bǔ)助。但目前農(nóng)村只有極少數(shù)地區(qū)建立了這項(xiàng)制度。政府應(yīng)在農(nóng)村加快推行這項(xiàng)制度，擴(kuò)大制度的覆蓋面，使農(nóng)民中的貧困弱勢(shì)群眾能獲得最基本的生活保障。

4．逐步解決進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，我國(guó)出現(xiàn)了大量的被征地農(nóng)民和農(nóng)民工，他們普遍屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，多數(shù)都未享受社會(huì)保障，有效解決這些群體的社會(huì)保障，對(duì)從根本上解決我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)城市化和工業(yè)化發(fā)展有著重要意義。要盡快把農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系之中來(lái)，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。目前，我國(guó)失地農(nóng)民有已4000—5000萬(wàn)人，每年還要新增200多萬(wàn)人，由于對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置不到位，特別是一些年齡較大的農(nóng)民，就業(yè)很難，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)無(wú)著落。這部分農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題解決得不好，就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾不斷加劇，當(dāng)前，上訪(fǎng)告狀的群體事件中相當(dāng)一部分主體就是失地農(nóng)民。因此妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題，保障失地農(nóng)民權(quán)益就顯得非常迫切。

［責(zé)任編輯 張敬燕］

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1671－6701(2010)06－0105－02

2010－10－20

陸 梅(1964－)，女，河南南陽(yáng)人，本科，中共鄭州市委黨校公共管理教研室講師。