弓順芳

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室,河南鄭州 450042)

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境及對(duì)策探討

弓順芳

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室,河南鄭州 450042)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織,是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是客觀形勢(shì)發(fā)展的需要。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能轉(zhuǎn)變還存在眾多困境,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變,需要轉(zhuǎn)變思想觀念、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、打造服務(wù)政府、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)等等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;職能轉(zhuǎn)變;困境;對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織,是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶,是新農(nóng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者,擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定一方社會(huì)、發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)、服務(wù)一方群眾的職能。隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入,特別是稅費(fèi)改革的不斷深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也面臨著很大的挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著財(cái)政困境。農(nóng)業(yè)稅取消前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入一般是三部分:一是財(cái)政部門收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分,主要以農(nóng)業(yè)稅為主體;二是地稅收人,包括地方工商稅收、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅;三是國(guó)稅收入 (增值稅)。其中農(nóng)業(yè)稅一般占財(cái)政收入的 30%以上,有的甚至可以達(dá)到 70%—80%,地稅和國(guó)稅的收入所占比重是很低的。農(nóng)業(yè)稅取消后,除了為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的工商稅收外,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源很少,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白。所以,取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減,給基層政府帶來了財(cái)政困難。在收入缺口增大的同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計(jì)劃生育等支出基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算中開支,更增加了財(cái)政困難。稅費(fèi)改革前,建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)已是寅吃卯糧,負(fù)債嚴(yán)重,但尚能夠通過“三提五統(tǒng)”、向農(nóng)民籌款等形式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集資金。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌集資金的口子被政策堵死,基層政權(quán)處于高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài),因而很難實(shí)現(xiàn)由全面管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著環(huán)境障礙。長(zhǎng)期以來,我國(guó)各級(jí)政府是在壓力型行政生態(tài)環(huán)境中行使自己的職能,在這種環(huán)境下各級(jí)政治組織 (以黨委和政府為核心)為了求得政績(jī),制定了各種目標(biāo)和任務(wù)下派給下級(jí)組織,責(zé)令其在規(guī)定地時(shí)間內(nèi)完成,并視其完成情況作為考核評(píng)價(jià)的主要依據(jù),對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和政治方面的獎(jiǎng)懲,有些任務(wù)和指標(biāo)甚至采取“一票否決制”。例如,目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作的考核普遍實(shí)行“三個(gè)一票否決制”,即計(jì)劃生育一票否決制、信訪社會(huì)治安一票否決制、招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)一票否決制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷、工資福利與完成這些指標(biāo)的情況密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織,上級(jí)政府和一些主管部門都可以對(duì)其發(fā)號(hào)施令,突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多,自身的工作安排經(jīng)常被打亂,尤其是當(dāng)上級(jí)的考核指標(biāo)過多過濫時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級(jí)交辦的任務(wù)、應(yīng)付各種檢查評(píng)比上,而沒有足夠的時(shí)間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著干部隊(duì)伍素質(zhì)低等方面的障礙。改革開放以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了較大的提高,但與新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求相比還有比較大的差距。主要表現(xiàn)在以下方面:一是干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)型的干部多,經(jīng)濟(jì)型的干部少;行政管理型的干部多,技術(shù)服務(wù)型的干部少。據(jù)統(tǒng)計(jì),在我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中,行政管理型的干部占干部總數(shù)的近 80%,技術(shù)服務(wù)型干部數(shù)量非常少。二是干部隊(duì)伍管理不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織,往往成為上級(jí)機(jī)關(guān)的“減壓器”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)多從上級(jí)機(jī)關(guān)下派,大多基層工作經(jīng)驗(yàn)不足,而且往往是到下面“鍍金”,真正安心基層工作的較少;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的同志,雖然經(jīng)驗(yàn)豐富,業(yè)務(wù)熟悉,卻感到政治上沒有出路,工作積極性難以充分發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)亟待提高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有接受過正規(guī)的大中專教育,法律、經(jīng)濟(jì)、管理、農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識(shí)缺乏,文化素質(zhì)低、科技水平低和致富能力低的狀況仍很嚴(yán)重。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在著管理障礙。現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這主要表現(xiàn)在:一是縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系不協(xié)調(diào)。近些年來的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整,都是加強(qiáng)縣直部門權(quán)力,削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力,如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國(guó)土部門管理體制的調(diào)整,這些職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)代表各自行使部門職能,人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)屬于上級(jí)部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)它們的管理權(quán)名存實(shí)亡,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任無限大,權(quán)力無限小”的怪現(xiàn)象。近年來,雖然對(duì)一些機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了整合,但很大程度上是行政意志,而不是市場(chǎng)意志。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、辦事拖拉等現(xiàn)象。在這種體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理能力很弱,實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變困難重重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

1.轉(zhuǎn)變思想觀念。要牢固樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念和現(xiàn)代民主政治理念。一是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)資源由市場(chǎng)配置,因而必須依靠運(yùn)用市場(chǎng)的力量發(fā)展經(jīng)濟(jì),提高市場(chǎng)開放程序,還權(quán)于市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須保證人民自由創(chuàng)業(yè)、自由選拔和自主決策。二是現(xiàn)代民主政治要求政治資源由人民配置,因而必須依靠并調(diào)動(dòng)群眾力量來管理社會(huì),按照“市場(chǎng)能解決的政府不干預(yù),民間能負(fù)擔(dān)的政府不包辦”的原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為自身“減負(fù)”中,不斷提高群眾的參與度,還權(quán)于民,這就是要實(shí)現(xiàn)從“人治型”到“法治型”轉(zhuǎn)變,按照《行政許可法》規(guī)范從政行為,堅(jiān)持依法行政,建立法治政府、誠(chéng)信政府,加快依法治理的進(jìn)程。

2.打造服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作思路要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,把工作重心真正轉(zhuǎn)移到為村級(jí)組織和農(nóng)民群眾服務(wù)上來,為各類市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來,把主要精力投入到抓產(chǎn)業(yè)、抓服務(wù)、保穩(wěn)定上來。要?jiǎng)?chuàng)新工作方式方法,更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、民主和教育的手段,有針對(duì)性地采用政策宣傳、說服教育、示范引導(dǎo)、服務(wù)扶持等方式推進(jìn)農(nóng)村工作。更多地通過培育產(chǎn)業(yè)大戶,成立行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會(huì)。積極探索各種服務(wù)方式,集中力量解決缺信息、缺技術(shù)、缺資金、缺勞力等單家獨(dú)戶無法解決的問題,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作由行政推動(dòng)型向服務(wù)指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變,由催種催收向產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)制。要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作運(yùn)行模式,由分片劃線、領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村向統(tǒng)一調(diào)配、目標(biāo)管理、專業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。實(shí)行班子成員包片抓產(chǎn)業(yè),依托站 (所)抓管理抓落實(shí)。按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化服務(wù)的要求,對(duì)干部實(shí)行包產(chǎn)業(yè)、包項(xiàng)目、包技術(shù)、包銷路等目標(biāo)管理責(zé)任制,全面推行競(jìng)爭(zhēng)上崗的管理機(jī)制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際,分門別類地將熟悉各種產(chǎn)業(yè)、精通相關(guān)技術(shù)的干部聚合在一起,成立相應(yīng)的專門服務(wù)隊(duì)伍,專門負(fù)責(zé)解決在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過程中遇到的各種問題。同時(shí)鼓勵(lì)干部從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),鼓勵(lì)干部到村、街道社區(qū)任職。

4.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì),是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的前提和基礎(chǔ)。要通過多渠道、多途徑大力培養(yǎng)學(xué)習(xí)型、知識(shí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)制度和體系。緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的實(shí)際需要,以技能培訓(xùn)為重點(diǎn),開展多層次、分類別的干部培訓(xùn),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)水平和經(jīng)營(yíng)管理能力。二是要堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向。建立干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系,營(yíng)造一個(gè)優(yōu)勝劣汰的用人機(jī)制。三是堅(jiān)持以人為本,切實(shí)理解、關(guān)心、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作、生活上多給 一些人文關(guān)懷,以解決他們的后顧之憂,保護(hù)和發(fā)揮好他們的積極性和創(chuàng)造性。

5.科學(xué)考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考評(píng)決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方向。因此,要建立科學(xué)的考核體系,形成正確的激勵(lì)導(dǎo)向。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,從現(xiàn)代公共服務(wù)型政府職能定位出發(fā),設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的內(nèi)容,在考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及當(dāng)年任務(wù)完成情況的基礎(chǔ)上,更要注重政績(jī)成本、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)質(zhì)量、資源消耗、環(huán)境成本等方面的考核。要注意政績(jī)考核的差異性問題,區(qū)別對(duì)待不同地區(qū)、不同崗位、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下干部的工作難易程度,不能搞“一刀切”。既要看干部的主觀努力,更要充分考慮基礎(chǔ)條件對(duì)政績(jī)的影響。要注重政績(jī)考核的透明度,把內(nèi)部考核與社會(huì)考核結(jié)合起來。

[1]王芳.陽(yáng)光下的政府:政府信息行為的路徑與激勵(lì)[M].天津:南開大學(xué)出版社,2006.

[2]胡德.政區(qū)等級(jí)、權(quán)力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系——中國(guó)政府權(quán)力的空間過程及其影響[J].中國(guó)行政管理,2007,(6).

[3]于水,曲福田.我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省蘇南蘇北地區(qū)的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊,2007,(10).

[責(zé)任編輯 王亞偉 ]

C933.1

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1671-6701(2010)05-0099-02

2010-06-20

弓順芳 (1980-),女,河南鄭州人,碩士,中共鄭州市委黨校公共管理教研室教師。