□ 龍海波

官僚體制的基本要素解構(gòu)*
——評《經(jīng)濟與社會》中的“官僚體制統(tǒng)治”

□ 龍海波

“官僚體制統(tǒng)治”是韋伯官僚制理論的核心,它產(chǎn)生于特定的歷史土壤之中,主要包括行政官員、行政職務(wù)和行政機構(gòu)三個方面。通過對官僚體制基本要素的解構(gòu),可勾勒出官僚制架構(gòu)的內(nèi)核:行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂;行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì);行政機構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運作模式。

官僚制 行政官員 行政職務(wù) 行政機構(gòu)

在古典公共行政領(lǐng)域,官僚制歷來被視為組織理論的經(jīng)典之作。關(guān)于官僚制的學(xué)術(shù)爭鳴,可謂派別林立、觀點紛繁。然而,對于官僚制理論貢獻最大的當屬德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯,他在《經(jīng)濟與社會》的經(jīng)典論著中充分闡述了官僚制的組織模式、體制架構(gòu),被視為“組織理論之父”。隨著歷史的變遷和經(jīng)濟社會的發(fā)展,縱然官僚制受到前所未有的沖擊與挑戰(zhàn),但它的核心價值理念仍然傳承至今,成為被廣泛地用于政治治理的機制之一。站在新公共管理改革的起點上,重新審視官僚制架構(gòu)的要素特征,對于揭示現(xiàn)代民主政體的穩(wěn)定性與發(fā)展性具有重要的參考價值。

一、官僚制發(fā)展的歷史土壤

在政治學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科的發(fā)展中,官僚制的概念始終與馬克斯·韋伯的名字聯(lián)系在一起。官僚制曾在產(chǎn)業(yè)革命時期被用來組織和指導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,之后馬克斯·韋伯對其進行了總結(jié)并提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論,從而奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。[1]從公共行政的發(fā)展史看,如果說政治與行政二分法原則為現(xiàn)代公共行政以及科學(xué)研究確立了邏輯前提,那么官僚制則抽象出公共行政的工具理性,并對公共行政體系進行了明確的合理性設(shè)計。正是由于這一理性工具的運用,使得官僚制具有處理強大規(guī)模工業(yè)社會復(fù)雜的行政管理能力,也使得行政組織的架構(gòu)和組織合法性具有持久的生命力,為公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化道路奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(一)官僚制發(fā)展的歷史應(yīng)然性

官僚制的核心是對于組織形式的研究,組織形式與組織運作方式是社會歷史長期發(fā)展過程中所不可回避的問題,而其關(guān)鍵就在于組織存在的合法性和組織權(quán)威的確立。組織合法性的確立需要組織權(quán)威作為根本保證,而組織權(quán)威則為組織合法性奠定了權(quán)力基礎(chǔ)。人類社會的發(fā)展歷史經(jīng)歷由原始社會、奴隸社會、封建社會向資本主義、社會主義的基本社會形態(tài),在不同的社會形態(tài)發(fā)展中,國家政治權(quán)威以及管理組織權(quán)威的獲取也經(jīng)歷了個人魅力、慣例傳承、制度規(guī)則的演變,相對應(yīng)的組織形態(tài)分別是“神秘化的組織”、“傳統(tǒng)的組織”、“合理—合法化組織”。歷史的經(jīng)驗表明,一種能夠給現(xiàn)代化提供有效支持的政治體系及組織形態(tài),首先必須是一種穩(wěn)定的和有秩序的政治體系及組織形態(tài)。以魅力型為代表的原始組織形態(tài)不具有組織穩(wěn)定性,往往以個人的盲目崇拜和狂熱迷信為基礎(chǔ),它隨著個人領(lǐng)袖魅力的消失而破壞了組織的穩(wěn)定性,使得組織經(jīng)常因領(lǐng)導(dǎo)者的更替處于混亂之中;而以世襲制和封建制為代表的傳統(tǒng)權(quán)威組織形態(tài)則缺乏良好的秩序規(guī)則。因此,在現(xiàn)代化進程的發(fā)展階段,只有“合理—合法化組織”才是資本主義社會唯一的組織模式,組織合法性來源于制度規(guī)則的設(shè)計,官僚制強調(diào)了契約任命才是現(xiàn)代官僚體制的本質(zhì),勾勒出工業(yè)化乃至后工業(yè)化時代社會組織變革的真實軌跡。如果說韋伯的官僚制遵循的是社會公正,那么后來由泰勒發(fā)展起來的科學(xué)管理理論則致力于組織的效率與經(jīng)濟,這些都是封閉組織模型的學(xué)派代表,穩(wěn)定化、專業(yè)化、社會責(zé)任等要素則體現(xiàn)了相應(yīng)歷史時期的社會特點和基本價值。

(二)官僚制發(fā)展的歷史必然性

當今社會較為成熟的組織形式,幾乎無一例外地采用或變相采用官僚制體制,就目前的情況來看,并沒有一種更為有效的組織形式來替代它。[2]然而,官僚制最早出現(xiàn)在德意志并逐步發(fā)展,也取決于當時的社會背景和韋伯的個人因素。首先,受到德意志日耳曼民族的文化信仰和斗爭性格的影響,特別是在外來國家的侵犯、踐踏中逐漸鍛造了德意志堅強的民族性格和鐵一般的組織紀律,為以后建立軍事組織和官僚機構(gòu)打下了堅實基礎(chǔ);其次,當時處于分裂局面的邦國、城市通過擴充實力,建立一系列的新興制度,客觀上促進德意志尤其是北德資本主義經(jīng)濟的發(fā)展,也為現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生以及行政管理體制創(chuàng)造了經(jīng)濟條件;第三,宗教改革中有關(guān)基督教新教精神也為組織合法性的來源提供了精神歸宿;最后,韋伯自身深厚的理論功底以及參加德意志軍事訓(xùn)練的社會經(jīng)歷,使其更加深刻地洞察了軍隊的組織形式及運作流程,為后來系統(tǒng)形成官僚制理論創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。因此,官僚制是在客觀歷史背景下由各種社會因素相互交映,在特定的國家中顯現(xiàn)出來的。

二、行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂

韋伯在官僚制理論中闡述了現(xiàn)代官僚體制的運作方式,行政官員是現(xiàn)代官僚體制運作的主體,行政官員作為地方政府的主體,也是理性的市場經(jīng)濟人,“現(xiàn)實生活中一個人不可能脫離他的個人利益而存在。毋庸置疑,政府官員個人也是現(xiàn)實經(jīng)濟關(guān)系制約下的、與社會中其他人沒有本質(zhì)區(qū)別的個人。”[3]在這樣的人性假設(shè)下,如何規(guī)范行政官員個人行為則成為官僚制設(shè)計的關(guān)鍵,也是官僚制架構(gòu)的核心靈魂。具體來說,主要體現(xiàn)在行政官員的任職條件和個人地位兩方面。

(一)行政官員的任職條件:專業(yè)性和公正性的結(jié)合

官僚制理論關(guān)于行政官員任職條件從四個方面予以說明,其一是明確的制度規(guī)約,即存在著普遍通過規(guī)則安排來形成固定、有序的機關(guān)權(quán)限的原則,其中既包括法律和一般的行政規(guī)則,又明確了官員的工作分工、權(quán)力分割以及人員安排。制度設(shè)計對于一個組織的運作和發(fā)展具有重要作用,“合理性”、“合法性”的權(quán)威來源于組織的制度,良好的制度規(guī)約有效地節(jié)約了官僚組織運作成本,使官僚組織趨于理性化發(fā)展。其二是對行政官員公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域事務(wù)進行了合理的分離。韋伯認為,“現(xiàn)代的機關(guān)組織原則上把辦公室與私人住所分開,因為它從根本上把職務(wù)工作作為一個分離出來的領(lǐng)域同個人的生活范圍分開,把職位上的財物同官員的私有財產(chǎn)分開,這種狀況到處都是漫長發(fā)展的產(chǎn)物?！盵4](P280)公私分明的設(shè)計原則充分明確了公共行政的邊界權(quán)限,不僅是外在的工作環(huán)境、公共財產(chǎn),還包含了事務(wù)的基本屬性,這也為以后非政府組織的發(fā)展厘清了界限。其三是明確了需要存在一套專業(yè)的行政班子,主要用于文案處理,現(xiàn)代職務(wù)的執(zhí)行是建立在文件(案卷)和一個各種各樣的常設(shè)官員和文書班子基礎(chǔ)之上,[5](P280)行政文案是將組織的運作流程、組織權(quán)威的上傳下達通過特定的書面形式進行記錄、表達的,行政文案被看作是官僚制僵化的代名詞,官僚制如同一臺龐大的機器,行政人員特別是文書班子則是這臺機器中一個個按部就班的齒輪。然而,也正是這種特定的行政工作和文書班子卻真實地記錄了現(xiàn)代公共行政的發(fā)展歷程。其四是強調(diào)專業(yè)培訓(xùn)的重要性,特別注重行政官員的知識化和敬業(yè)精神,這也是行政官員任職所必須具備的條件之一,專業(yè)化培訓(xùn)能夠有效地分配社會公共產(chǎn)品,提升行政官員公共管理的水平,而敬業(yè)精神的培育也正是公共行政價值的體現(xiàn),充分體現(xiàn)了公共組織的服務(wù)意識,一個缺乏專業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)奉獻的行政官員是不能很好地履行自身職責(zé)的,甚至還會走向腐敗。由此可見,官僚制理論充分明確了行政官員的任職條件,強調(diào)了專業(yè)性和公正性的有機結(jié)合,也正是新公共管理所倡導(dǎo)的價值所在,統(tǒng)一的行政班子和專業(yè)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)奠定了行政官員的特色性、不可替代性;嚴格的制度規(guī)約和公私領(lǐng)域的有效邊界抑制了行政官員的“逐利”行為。

(二)行政官員的個人地位:形式主義與功利主義的結(jié)合

現(xiàn)代社會是一種各種價值交互、沖突的形態(tài),個人普遍崇尚功利、地位,可能為了公共權(quán)職而采取非正當手段,行政官員的個人地位歷來被認為是公共權(quán)力的代表。官僚制理論從兩個方面闡述了行政官員的個人地位,從內(nèi)在看,職務(wù)就是職業(yè),將行政官員的個人地位與職務(wù)的高低結(jié)合起來,充分強調(diào)了對國家價值的認同感,這也是意識形態(tài)上的一種認同。然而,一味將職務(wù)高低與個人地位掛鉤,可能會助長個人私欲的膨脹,導(dǎo)致個人價值與國家價值發(fā)生偏離,這也就是所說的內(nèi)在的形式主義。從外在看,行政官員的個人地位主要體現(xiàn)在社會評價、貨幣報酬、仕途晉升等方面。實際上,基于職業(yè)的公正特性和職位的權(quán)力屬性,行政官員的社會地位是比較崇高的,往往成為令社會廣泛群體向往的去處。行政職務(wù)的高低決定著行政官員的個人報酬,也正是由于職務(wù)的權(quán)力分配不同,導(dǎo)致在報酬分配上由“維持生存的穩(wěn)定收入”到“個人獲利源泉”。仕途晉升則主要是通過形式上的選舉和實質(zhì)上的任命,這也從另一方面印證了官僚制民主的弊端,晉升的考核標準和考核形式也隨著官僚制上級任命而存在著功利主義的色彩。由此可見,官僚制理論充分明確了行政官員的個人地位,它是形式主義與功利主義的有機結(jié)合,形式主義就會產(chǎn)生“民選官員”的困境,導(dǎo)致現(xiàn)有的行政官員考核標準浮于表面,而這也正是現(xiàn)代官僚組織體制下的官員提拔晉升存在的主要問題;功利主義可能扭曲原來行政組織所設(shè)定官員個人地位,使得行政官員的個人地位與職務(wù)地位相輔相成,也就很可能產(chǎn)生狹隘的官僚意識和官僚行為。

三、行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì)

行政職位(職務(wù))的發(fā)展是一種現(xiàn)代社會形態(tài),它是貨幣經(jīng)濟發(fā)展與行政管理發(fā)展相互促進的結(jié)果;同樣,行政職務(wù)也具有自身的獨特魅力,行政職務(wù)在設(shè)置過程中既規(guī)定了權(quán)力與職責(zé),也規(guī)定了人員分工,是一種固有權(quán)力與外在生態(tài)的博弈,它是權(quán)力膨脹與規(guī)則約束相互制衡的結(jié)果。

(一)行政職務(wù)的現(xiàn)代形態(tài):貨幣經(jīng)濟與行政管理的相互促進

貨幣報酬對于官僚體制的外部特征具有極大的重要性。任何行政職務(wù)都是建立在一定職務(wù)報酬基礎(chǔ)上的,從某種程度上說,這也是馬克思主義按勞分配原則的體現(xiàn),行政官員通過擔(dān)任某一特定職務(wù),行使行政職權(quán)對社會承擔(dān)相應(yīng)職責(zé),而行政官員的勞動付出是通過相應(yīng)職務(wù)大小進行報酬分配的,從古埃及、晚期的羅馬帝國一直到13世紀末,一直都是以實物報酬進行分配的,這也是現(xiàn)代社會衡量行政職務(wù)價值大小的雛形。隨著商品經(jīng)濟的逐步發(fā)展,行政官員對于行政職務(wù)的認識也發(fā)生了變化,官僚制的體制結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生了內(nèi)在的變革,貨幣的出現(xiàn)導(dǎo)致了行政官員追求財富的私欲膨脹,使得原來固定的行政職務(wù)的任命與行政權(quán)力的行使出現(xiàn)了非恒定性,這也就意味著“能輕而易舉地走上讓官員占有稅收源泉和利用稅源作為私人財產(chǎn)的第一步”,[6](PP287-288)商品交換的不成熟使得實物報酬的交換受到一定的約束,限制了貨幣的購買能力,而當貨幣作為一般等價物進行商品交換時,大大提升了貨幣購買能力,也就提高了行政職務(wù)的潛在價值,行政官員由通過行政職務(wù)獲取勞動報酬發(fā)展到后來的通過官職的買賣獲得巨大的經(jīng)濟利益,這其中貨幣經(jīng)濟的發(fā)展間接地起到了助推作用。檢視現(xiàn)代轉(zhuǎn)型社會,行政官員的腐敗無疑都是從濫用職權(quán)、職務(wù)買賣發(fā)展起來的,而行政職務(wù)作為現(xiàn)代社會組織的基本形態(tài),也必然有其兩面性,既有社會分工和明晰職責(zé)的一面,也有權(quán)力與報酬內(nèi)在誘導(dǎo)的一面。這種薪酬官僚體制的外在特質(zhì)是伴隨著貨幣經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展的。

同樣,行政管理任務(wù)量上的發(fā)展和質(zhì)的擴大也促使行政職務(wù)作為一般現(xiàn)代形態(tài)而長期存在。官僚制體制化的典型基礎(chǔ)就是大的國家和群眾性政黨,[7](P291)這也是基于文化統(tǒng)一性的維度,龐雜的國家事務(wù)管理和政黨之間競爭與合作管理共同演繹了現(xiàn)代官僚組織,它客觀上要求某一特定的、固定的社會形式來完成,而行政管理質(zhì)的擴大和內(nèi)在發(fā)展則成為官僚體制化的誘因,[8](P293)具體表現(xiàn)在:經(jīng)濟上,日益增長的消費上可支配的和可利用的財產(chǎn)作用;政治上,日益增長的社會統(tǒng)治秩序穩(wěn)固保護需求,也就是社會政策任務(wù)發(fā)揮作用的結(jié)果;技術(shù)上,現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展、新聞媒介的廣泛傳播擴大了行政管理的幅度。如果說貨幣經(jīng)濟的發(fā)展是塑造官僚行政職務(wù)的外生變量,那么行政管理的發(fā)展就是塑造官僚行政職務(wù)的內(nèi)生變量,二者相互促進,使之發(fā)展成為現(xiàn)代組織的基本形態(tài)。

(二)行政職務(wù)的自身魅力:權(quán)力膨脹與規(guī)則約束的相互制衡

行政職務(wù)是社會化大分工的產(chǎn)物,也是官僚制組織層級模式的必然選擇。一定的官職必然由擁有特定任職條件的行政官員擔(dān)任,而行政官員的個人地位在很大程度上都取決于官職的高低,官僚體制下的行政職務(wù)猶如隱形的紐帶,連接著行政官員與公共事務(wù),行政官員行使職權(quán)必須依附特定的官職,而公共事務(wù)的治理也是由特定的組織運作模式和職位授權(quán)進行的。任何組織形式都離不開行政職務(wù)的存在,行政職務(wù)在官僚制架構(gòu)下又更加彰顯其自身的魅力。因此,必須從“行政官員—行政職務(wù)”和“行政職務(wù)—公共事務(wù)”兩個維度去理解。

第一,“行政官員—行政職務(wù)”的維度。官員對于官職的眷戀由來已久,因為他們能夠清楚地意識到,行政職務(wù)是個人地位和個人價值的風(fēng)向標,官職越高,所擁有的權(quán)力越大,所承擔(dān)的責(zé)任也就更重,更能夠體現(xiàn)自身價值。所有這些推斷都是基于人性模式假設(shè)的,這也是大多數(shù)政治經(jīng)濟學(xué)家研究的基礎(chǔ)。在《官僚制政治》(Tullock,1965)一書中,戈登·圖洛克分析了理性自利的個人在非常大的公共官僚制中追求最大化策略而導(dǎo)致的結(jié)果。圖洛克的“經(jīng)濟人”是雄心勃勃的公共雇員,追求自己在官僚制中獲得提升的職業(yè)機會。[9](P67)同樣,現(xiàn)代公務(wù)員的職務(wù)消費也盡情地展示了行政職務(wù)的魅力,因為職務(wù)消費是根據(jù)國家公職人員的行政級別高低,享受不同層次、以實物分配形式為主的物質(zhì)待遇,如住房、汽車、各種通訊工具、勤務(wù)人員乃至公務(wù)宴請等。職務(wù)消費過度是公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力私人化、私人權(quán)力市場化的一種“亞腐敗”現(xiàn)象。[10]因此,官員的自利行為就導(dǎo)致在獲取行政職務(wù)的路徑上發(fā)生偏離,極度膨脹的權(quán)力意識與公平、正義的行政價值格格不入,往往就會出現(xiàn)行政職權(quán)的“越位”、“缺位”,權(quán)力的失范則是官僚制受到眾多批判的緣由之一,在官僚體制下,任何組織形式的職位設(shè)計無疑都體現(xiàn)著行政職務(wù)的自身魅力。

第二,“行政職務(wù)—公共事務(wù)”的維度。公共事務(wù)的治理其內(nèi)在必然存在著一套具有自身邏輯規(guī)則的制度體系,它明確了制度設(shè)計中的個人利益和制度利益,使得依托行政職務(wù)去處理公共事務(wù)具有了特定標準,合理規(guī)范了個人行為和職務(wù)行為。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中曾一針見血地指出:“制度利益和制度中的個人利益是有區(qū)別的”。[11]官僚制理論以嚴格的規(guī)則約束和制度設(shè)計而著稱,行政職務(wù)管理受到規(guī)則的約束,從根本上說是性質(zhì)使然。現(xiàn)代公共行政理論認為,依據(jù)法令安排一定事務(wù)的權(quán)威,即該權(quán)威是法律授權(quán)給某機構(gòu)的,并沒有授權(quán)給該機構(gòu)依據(jù)針對每一種情況發(fā)出的個別命令調(diào)整事務(wù)的權(quán)力,而只是授權(quán)其抽象地調(diào)整事務(wù)。官僚體制的兩大特色在于“不看人辦事”和“可預(yù)計的規(guī)則”,對于行政職務(wù)的授權(quán)而言則是嚴格依據(jù)特定規(guī)則執(zhí)行的,從這一點來看,行政職務(wù)之所以能夠走向現(xiàn)代公共行政之路,更多的則是制度設(shè)計下的效率性和執(zhí)行力,這也是行政職務(wù)的現(xiàn)代魅力所在。也正是由于權(quán)力膨脹與規(guī)則約束二者相互制衡,促使行政官員在制度設(shè)計下尋找理性的“自利”,激發(fā)了組織的效率,也一定程度上制約了權(quán)力的過度膨脹而導(dǎo)致的制度異化。

四、行政機構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運作模式

官僚制組織下的行政機構(gòu)是一個等級控制體系,它強調(diào)了行政機構(gòu)的明確分工和機構(gòu)之間的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)功能,既體現(xiàn)了組織的層級性,又體現(xiàn)了運轉(zhuǎn)的連續(xù)性,有效地保證了行政機構(gòu)之間的等級差異和高效運作。正如唐斯所言:“一個小的組織可能需要一個人協(xié)調(diào)所有組織成員的活動,隨著組織規(guī)模的擴大,協(xié)調(diào)工作就會使一個人不堪重負,就會安排另一個人來分擔(dān)他的協(xié)調(diào)工作,而他們之間又需要協(xié)調(diào),當組織規(guī)模持續(xù)擴大時,就會有更多的人來從事專門協(xié)調(diào)的工作,而這些從事協(xié)調(diào)的人之間或之上,又需要一個專門進行協(xié)調(diào)的層級,累加起來,就形成了官僚制組織的等級結(jié)構(gòu)?！盵12](P57)這就是對官僚制架構(gòu)運作形態(tài)的真實寫照。

(一)行政機構(gòu)的靜態(tài)特征:組織的層級性

機構(gòu)是官僚組織的基本屬性之一,行政機構(gòu)設(shè)置的不同、機構(gòu)要素組合的差異都決定了不同形態(tài)的運作模式,但是無論行政機構(gòu)如何設(shè)置,都體現(xiàn)著組織的層級特性。在人類社會發(fā)展的歷程中,都存在著相對比較成熟的機構(gòu)設(shè)置模式,主要包括直線集權(quán)制、直線參謀制、直線職能制、直線綜合制等機構(gòu)模式,韋伯的官僚制理論中所倡導(dǎo)的就是第一種直線集權(quán)制的行政機構(gòu),它充分突出上級的權(quán)威,金字塔形的結(jié)構(gòu)賦予了組織機構(gòu)從上到下的權(quán)力,是一種以行政首長完全行使行政權(quán)力作為組織動力和以指揮——服從關(guān)系為特征的結(jié)構(gòu)形態(tài)。組織的層級差異也決定了組織機構(gòu)中行政職務(wù)的級別差異,而行政官員的仕途晉升也是遵循等級鏈原則,實行在民主基礎(chǔ)上由上級組織機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)進行的任命。這相對于農(nóng)業(yè)社會中赤裸裸的嚴密的等級制度中暴露的不公正、不公平來說,已經(jīng)是社會歷史的一大進步。在工業(yè)社會的發(fā)展歷程中,之所以能夠限制農(nóng)業(yè)社會歷史循環(huán)演進的規(guī)律發(fā)揮作用,就在于廢除了等級制度,在社會整體的層面上限制和約束等級關(guān)系。這個時候,等級關(guān)系退守到了組織內(nèi)部,成為一種組織關(guān)系,組織存在的環(huán)境以及外部機制能夠不斷地對組織內(nèi)部的等級關(guān)系進行限制和約束,保證它被控制在有利于組織存在和發(fā)展需要的限度之內(nèi)。盡管如此,每日每時都還會有大量的組織因其內(nèi)部等級關(guān)系的失限而導(dǎo)致解體。對于現(xiàn)代組織而言,官僚制是一種能夠保留等級關(guān)系而又對等級關(guān)系作出適度控制的組織模式。這一點也是官僚制的科學(xué)性得到集中體現(xiàn)的方面。[13]

(二)行政機構(gòu)的動態(tài)特征:運轉(zhuǎn)的連續(xù)性

官僚制理論的工具手段凸顯了組織運作的實效性,也就是從動態(tài)的角度考慮了行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的連續(xù)性。對韋伯來說,官僚制組織是在技術(shù)上高于所有其他形式的組織,機器在技術(shù)上對非機械的生產(chǎn)方式有比較優(yōu)勢。準確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴格的服從、摩擦少、物力和人力成本低,是嚴格的官僚制行政的屬性。[14](PP214-215)要保持行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的連續(xù)、高效,就必須加強行政機構(gòu)之間的配合與協(xié)調(diào),好比機器的齒輪,齒輪之間要有著很好的聯(lián)系,各個齒輪之間功能互補。行政機構(gòu)運轉(zhuǎn)的連續(xù)性取決于行政命令傳遞的及時、機構(gòu)之間的協(xié)同以及流程的專業(yè)化。直線集權(quán)制的行政機構(gòu)提高了政令暢通的效率,按照權(quán)責(zé)分工、因事設(shè)職原則進行機構(gòu)權(quán)力配置;信息技術(shù)的充分發(fā)展和功能分工的強化也促進了機構(gòu)之間的橫向交流與協(xié)作;精英分子的融入和專業(yè)知識需求的擴大優(yōu)化了組織機構(gòu)流程。因此,韋伯對以這種方式組建的官僚制及行政機構(gòu)給予了很好的評價,他寫道:“經(jīng)驗往往表明,從純技術(shù)的觀點來說,行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達到最高程度的效率。相比于任何其他形式的組織,它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀律嚴明的優(yōu)勢。”“充分發(fā)展的官僚制與其他組織相比,正如機器生產(chǎn)與非機械生產(chǎn)方式一樣。”[15](P214)

誠然,韋伯所構(gòu)建的官僚制組織是一種理想的組織目標模式,而不是現(xiàn)實的行政組織。韋伯認為,官僚制組織的“理性”來源于組織結(jié)構(gòu)的完善化,而這種理性因素又是一般社會“理性化”進程發(fā)生于組織管理(包括企業(yè)經(jīng)營管理及政治管理諸方面)上的結(jié)果。[16]現(xiàn)實中的行政組織都不具備理想官僚制理論中所描述的行政機構(gòu)設(shè)置與運作的精確與高效,而出色的運作模式則是官僚制架構(gòu)下行政機構(gòu)所追求的價值目標。

五、結(jié)論與展望

官僚制的發(fā)展歷史就是一部組織理論的發(fā)展史,官僚制在特殊的歷史背景下產(chǎn)生并得以發(fā)揚光大具有歷史的應(yīng)然性與必然性。通過解讀《經(jīng)濟與社會》中“官僚體制統(tǒng)治的本質(zhì)、前提與發(fā)展”有關(guān)章節(jié),我們可以發(fā)現(xiàn):在對組織合法性有了明確的界定后所建構(gòu)的官僚制架構(gòu)的基本要素是行政官員、行政職務(wù)與行政機構(gòu)。其中,行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂;行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì);行政機構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運作模式,三者相互作用、相互滲透,共同構(gòu)建了官僚制架構(gòu)的內(nèi)核?；诠倭胖萍軜?gòu)對于工具理性、價值中立以及民主政治的論述,更加升華了官僚制理論的精神內(nèi)涵。可以說,官僚制奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ),對整個20世紀乃至更久遠的未來產(chǎn)生了極為深刻的影響,尤其是對西方的政府組織與行政管理體制的影響更加深刻。20世紀的前30年是官僚制邏輯體系的源起和形成時期,官僚制模式也開創(chuàng)了行政管理發(fā)展史上的新時代,其顯著的組織特征曾經(jīng)作為管理主義的經(jīng)典規(guī)范在政府間普遍流傳和應(yīng)用。當人們在探求官僚制長期存在的主要原因時,尼古拉斯·亨利認為,主要原因在于它能夠為民主政體中的公眾解釋“非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問題”,“受雇的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業(yè)的專家,一直肩負著解釋復(fù)雜技術(shù)和社會問題的責(zé)任”。[17](PP24-25)韋伯提出的官僚制理論與后來形成的科學(xué)管理理論、過程管理理論相互促進、相輔相成,共同鞏固了行政學(xué)這一新學(xué)科的工具理性的發(fā)展方向。

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(責(zé)任編輯:黃俊堯)

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*作者:龍海波,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,主要從事地方政府信用與組織績效研究,郵編: 310027