王 楚

(中共肇慶市委黨校,廣東肇慶526020)

村民自治是我國民主政治的重要組成部分,它對于農(nóng)村的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可低估的作用,如何建設(shè)具有中國特色的基層民主政治一直是黨和政府所關(guān)注的問題。我國有9億多農(nóng)民,聚村而居,以村為單位選舉產(chǎn)生本村的村民委員會,實行民主自治,處理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),其涉及到的廣度和深度,在我國歷史上是空前的,在我國社會主義民主建設(shè)的進(jìn)程中處于基礎(chǔ)和前提的地位,對我國的依法治國和民主建設(shè)具有十分深遠(yuǎn)的意義。

2005年3月,在肇慶市端州區(qū)進(jìn)行了新一屆村委會換屆選舉工作,在當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)下,選舉工作取得了成功。選舉前大力宣傳了《村民委員會組織法》和《廣東省實施〈村民委員會組織法〉辦法》,全體村民最后完全按照自己的意愿選出了村委會的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子,沒有因選舉引發(fā)一起群體性事件,也沒有村民們認(rèn)為選舉結(jié)果不公的事情發(fā)生。

一、端州區(qū)選舉的基本情況

端州區(qū)此次換屆選舉一共有22個村委會,共選舉村委會成員126人,其中主任62人,副主任33人,委員71人,選民3.06萬人。最后的選舉結(jié)果出來后,選民的參選率達(dá)到了98.7%。選舉工作總體平穩(wěn),圓滿完成了選舉工作,是在農(nóng)村全面推進(jìn)社會主義民主的一次成功實踐。在選出的村委會成員中,黨員90人,占71.4%;在文化程度上,大專以上文化程度有12人,占總數(shù)的9.5%,高中(中專)文化程度有61人,占48.4%;交叉任職比例提高,村委會成員同時擔(dān)任村支部書記的有18人,占支部書記總數(shù)的81.8%?？梢哉f,村干部結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化,人員素質(zhì)有了很大提高。

在選舉進(jìn)行前,根據(jù)《村民委員會組織法》和《廣東省實施〈村民委員會組織法〉辦法》、《廣東省村民委員會選舉辦法》以及細(xì)則等法律法規(guī),端州區(qū)按照精心組織、周密部署、規(guī)范操作、依法辦事的總體工作要求,制定下發(fā)了相關(guān)通知和選舉工作指導(dǎo)意見,成立了領(lǐng)導(dǎo)工作小組,并下設(shè)了選舉辦公室,同時抽調(diào)干部組成工作隊駐村進(jìn)行督促指導(dǎo),對選舉實施了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),為選舉的成功奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時還大力宣傳,普及選舉法律知識,為了宣傳選舉方面的法律法規(guī),首先,對區(qū)、鎮(zhèn)、村三級人員開展了骨干培訓(xùn),對相關(guān)人員進(jìn)行了法制教育以及選舉工作流程的培訓(xùn)。其次,著眼于教育,充分利用會議、板報、標(biāo)語等多種形式和手段,大張旗鼓地宣傳有關(guān)選舉的法律法規(guī),宣傳換屆選舉的目的、意義、原則、程序和方法,為換屆選舉的工作創(chuàng)造了良好的氛圍,使得依法選舉的觀念深入人心,不僅提高了各級干部的法制觀念,還提高了依法辦事的能力和水平,極大地增強(qiáng)了全體村民的民主意識和法制觀念。

二、農(nóng)村村民自治過程中存在的問題

從本次選舉看,農(nóng)村村民自治過程中還存在下列問題:

1.農(nóng)村宗族勢力的存在對黨的各項工作包括選舉工作造成了很大的影響。由于我國的國情,在廣大農(nóng)村地區(qū),普遍存在同姓而居住在一起的情況,尤其在一些村里,整個村都是一或者兩三個姓氏的村民居住在一起,相互之間都存在著親戚關(guān)系。有一個村,共有44個選民,分屬兩個姓氏,一邊22個選民,結(jié)果選了幾次,都是22對22,競爭非常激烈。有的村,如果有一個大姓占統(tǒng)治地位,就不允許外姓人進(jìn)入村委會,甚至有些村委會在選舉中還否決了當(dāng)?shù)攸h委和政府所提名的人選,選上了村民們自己所提名的人選。農(nóng)村宗族勢力的存在對黨的各項工作包括選舉工作造成了很大的影響,甚至在個別地區(qū)還超過了黨的影響。

2.部分村委會沒有女干部,影響了基層工作,尤其是計劃生育工作。由于我國農(nóng)村婦女的整體素質(zhì)不高,文化水平、法律意識不高,使得在選舉中最后有6個村委會沒有婦女干部,這對今后農(nóng)村的工作帶來了許多不利的影響,特別是農(nóng)村的計劃生育工作。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,村民委員會成員中,婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~。因此,對于上述問題,由于不能像以前那樣指派同志下去任職,需要相關(guān)的配套措施來保證農(nóng)村婦女干部的參選。

3.在選舉中出現(xiàn)了賄選等不良現(xiàn)象。選舉工作是我國對廣大農(nóng)村進(jìn)行管理的一部分。不可否認(rèn),在村委會這樣的基層民主選舉中,也出現(xiàn)了賄選的情況,尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村比較突出。由于入選村委會主任甚至村干部會帶來很大的經(jīng)濟(jì)利益,不僅對其個人和家庭,而且對其宗族都會帶來很大的利益影響,所以選舉是非常激烈的。由于堅持一人一票原則,前面所統(tǒng)計的98.7%的參選率是真實可信的。這一方面是選舉的工作組織到位,村民的法制意識得到了極大提高;另一方面由于選舉和村民的切身利益密切相關(guān),所以上至老人,下至很多外出打工的青年都趕回來參加選舉。

4.法律法規(guī)不能完全適應(yīng)選舉需要,一些問題的解決缺乏法律依據(jù)。第一,村民資格界定問題。依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,候選人資格是以戶籍為準(zhǔn)的本村村民。但近年來,農(nóng)村中出現(xiàn)了許多農(nóng)轉(zhuǎn)非、“戶在人不在”或“人在戶不在”的人戶分離等新情況,“村民”這個概念實際上已突破傳統(tǒng)意義上的以戶籍和地域為界限的規(guī)定。而選民登記時只強(qiáng)調(diào)屬地條件,規(guī)定了戶口必須在本村的村民方可登記參加選舉,在候選人的確定上,也只限于本村村民,但在實際操作中遇到一些問題,一是女方嫁到男方,有的多年戶口仍在娘家,未過戶口。二是農(nóng)轉(zhuǎn)非、土地征用工。三是購買了城鎮(zhèn)戶口的,戶口已遷出多年,但工作未安置,人一直生活、工作在農(nóng)村。對于這些人員是否具有候選人的資格,常常引起爭議,造成選民的不滿。第二,在村委會換屆選舉中,總有一些村因情況復(fù)雜,選民意見難以統(tǒng)一等原因,導(dǎo)致第一次選舉難以成功而需要另行選舉的情況。如何組織繼續(xù)選舉,有關(guān)法律沒有具體規(guī)定,在實際工作中,只能仍延用第一次選舉的程序。然而,在實踐中,會出現(xiàn)個別村小組多次選舉不成功的情況,出現(xiàn)了一些技術(shù)性和程序性問題,沒有一個權(quán)威性的法規(guī)或政策可以解釋,如果只是根據(jù)慣例去操作,就會損害民主的嚴(yán)肅性。

三、完善農(nóng)村村民自治的對策與建議

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揚(yáng)民主,嚴(yán)格依法辦事。在我國農(nóng)村實行村委會選舉表明了我國基層民主建設(shè)進(jìn)入了一個新的歷史發(fā)展階段,它發(fā)展的如何直接影響著農(nóng)民的民主素質(zhì),影響著國家政權(quán)要求的民主化與人民實現(xiàn)民主政治能否雙向互動。第一,要把好村委會成員的直接提名關(guān),實行提名條件限制。本次選舉中,對于村委會成員的直接提名都采用了海選方式,即任何村們都可以提名候選人,也可以自薦。使有的村提出的候選人多達(dá)上百人,最多的一個下瑤村,所提候選人多達(dá)300多人。候選人過多過濫,并不是民主的表現(xiàn),反而增加了選舉的難度,增加了選舉成本。因此,對村委會候選人的提名條件應(yīng)該有所限制,比如十個以上選民提名方為有效、具有一定的學(xué)歷條件或一定的能力才能作為候選人,取消那些以抵制國家法律法規(guī)政策為承諾的人候選資格等,以防止一些選民提名過濫,引導(dǎo)村民有目的地提出好的候選人,使選出的村委會班子是真正能夠帶領(lǐng)村民致富的帶頭人。第二,要積極探索公開競選機(jī)制。村委會選舉是選民參與自治的最基本權(quán)利,但由于受多年的村委會成員委任制、上級指定制的影響,一些村民對村委會選舉既不了解、也沒興趣,因而隨意提名、任人唯親的情況屢見不鮮,既不珍惜自己的民主權(quán)利,也影響了村委會選舉工作的開展。選舉村民委員會,最根本的原則應(yīng)該體現(xiàn)在公平、公正與公開。因此要積極探索公開競選機(jī)制,在充分保證村民的民主權(quán)利的同時,在法律允許范圍內(nèi)因地制宜地創(chuàng)新選舉模式。在山多人稀的地方,以方便選民就近投票為原則,在設(shè)立中心會場的前提下,可設(shè)立若干個投票站,既避免流動票箱帶來的弊端,又可以降低選舉成本。第三,要糾正和查處選舉中的違紀(jì)違法行為。加強(qiáng)對選舉過程的監(jiān)督,對在選舉中不依法辦事的單位或個人,當(dāng)?shù)攸h委、政府要及時責(zé)令改正,并對有關(guān)責(zé)任人給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。要堅決制止賄賂、利誘、威脅等違法競選行為出現(xiàn),嚴(yán)防宗族、幫派、邪惡勢力影響依法選舉,對假借選舉從事非法活動的人和事,要堅決予以打擊。

2.正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村及村“兩委”的關(guān)系。可以說,當(dāng)前社會的穩(wěn)定主要在農(nóng)村,在制定農(nóng)村政策時,要充分考慮農(nóng)民的利益,科學(xué)劃分農(nóng)民與政府的利益格局,理順管理體制,既要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越權(quán)”,又要防止政府對農(nóng)村社會的“失控”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在充分尊重村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上,認(rèn)真履行職責(zé),堅持“協(xié)調(diào)、效能、服務(wù)、法治”的原則,不斷強(qiáng)化法律意識與服務(wù)意識,嚴(yán)格依法行政、依法管理,轉(zhuǎn)變政府職能,增強(qiáng)服務(wù)功能。當(dāng)前少數(shù)村干部有一種錯誤的思想,以自治組織要服從民意為借口,不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村務(wù)工作的指導(dǎo),甚至唱對臺戲或抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。必須糾正這種錯誤的思想和做法,要求村委會在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作,同時也要糾正實踐中村委會包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村和村民相關(guān)事務(wù)的做法。村黨支部與村委會的關(guān)系是我國政治生活中黨政關(guān)系的自然延伸,處理好村黨支部與村委會關(guān)系對村民自治發(fā)展和農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建都尤為重要。有的地方作出了探索,將村黨支部與村委會“一肩挑”,既是書記又是主任,其效果還有待進(jìn)一步的觀察。要從堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和構(gòu)建社會主義新農(nóng)村有機(jī)統(tǒng)一的總體要求出發(fā),努力探索規(guī)范、協(xié)調(diào)村黨支部和村委會的關(guān)系。村委會要增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)觀念,自覺地接受和依靠村黨支部的領(lǐng)導(dǎo),同時要增強(qiáng)農(nóng)村黨的基層組織的執(zhí)政能力,提高村民自治組織的自治能力。作為農(nóng)村黨的基層組織的村黨支部要加大建設(shè)力度,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式,提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力,以適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求。

3.進(jìn)一步完善以村務(wù)公開、民主評議、民主理財為主要手段的民主監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善村務(wù)公開制度,切實把群眾最關(guān)心、與群眾利益息息相關(guān)的問題作為村務(wù)公開的重點,對公開事項、公開時間、審核辦法等作出具體規(guī)定。同時,規(guī)范村務(wù)公開的工作程序,包括定期公開事項的內(nèi)容、時間、地點、形式和意見受理等。進(jìn)一步健全并落實村務(wù)公開民主管理實施細(xì)則,以保障村民應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),使群眾監(jiān)督由對村務(wù)活動結(jié)果的監(jiān)督延伸至村務(wù)決策及其整個執(zhí)行過程的監(jiān)督。堅持村民民主評議干部制度,制定評議規(guī)則,定時定期進(jìn)行統(tǒng)一安排。明確規(guī)定評議主體、評議對象、評議內(nèi)容、評議方式、評議原則和評議要求等事項,使這一制度的實施既要有利于對村委會及其成員的有效監(jiān)督,又要有利于發(fā)揮村委會及其成員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性,提高村務(wù)管理效率。

4.加大宣傳力度,樹立正確的村民自治觀。農(nóng)村干部群眾是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的實施主體。要采取各種有效途徑,廣泛深入地向農(nóng)村干部群眾宣傳黨在農(nóng)村的方針政策和國家關(guān)于村民自治的法律法規(guī)。通過宣傳教育,讓農(nóng)村干部群眾增長村民自治的知識,使他們懂得如何尊重群眾的意愿,如何進(jìn)行村民自治基本制度的建設(shè),如何依法有效實施各項自治活動;懂得如何正確行使民主權(quán)利,遇到違法行為時又如何維護(hù)自己的民主權(quán)利,從而提高民主實踐的能力和水平。樹立健康的村民自治觀念,包括堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和充分發(fā)揚(yáng)民主有機(jī)統(tǒng)一的觀念,明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法辦事和發(fā)揚(yáng)民主三者之間的辯證關(guān)系,樹立權(quán)利和義務(wù)相一致的觀念。要糾正那些認(rèn)為農(nóng)村實行自治了,可以不受約束、為所欲為的錯誤思想。

[1] 崔之元.“混合憲法”與對中國政治的三層分析[J].戰(zhàn)略與管理,1998,(3).

[2] 榮敬本.縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,1997,(4).