河北理工大學(xué)文法學(xué)院 路 瑤

從食品安全角度看企業(yè)社會責(zé)任的政府監(jiān)管問題①

河北理工大學(xué)文法學(xué)院 路 瑤

企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任往往會與企業(yè)的營利性相沖突，為了避免企業(yè)單純注重短期經(jīng)濟效益而對社會帶來嚴(yán)重危害，有必要將一部分企業(yè)外部不經(jīng)濟性使用法律進(jìn)行內(nèi)部化，將一部分企業(yè)社會責(zé)任納入法律的視野。國家行政執(zhí)法機關(guān)有職責(zé)對法律層面上的企業(yè)社會責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，這種活動應(yīng)當(dāng)是一種主動的執(zhí)法監(jiān)管行為，而我國在政府對企業(yè)社會責(zé)任監(jiān)管問題上的立法亟待完善，執(zhí)法人員的法律意識、服務(wù)意識和安全意識有待于全面提高。

企業(yè)社會責(zé)任 行政監(jiān)管 行政不作為

企業(yè)社會責(zé)任對于社會而言無疑具有重要的正向價值，然而，企業(yè)要承擔(dān)的作為社會成員的社會責(zé)任，往往會和企業(yè)的營利性發(fā)生短期利益沖突，使企業(yè)不愿主動承擔(dān)。近年來，企業(yè)忽視社會責(zé)任，單純追逐利潤給社會帶來了嚴(yán)重的問題，已經(jīng)超越了經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的范疇，進(jìn)入了法學(xué)的研究視野。而近年來發(fā)生的大量食品安全問題更是將企業(yè)社會責(zé)任的法律規(guī)制問題及政府對企業(yè)責(zé)任的監(jiān)管問題推到了法律研究的前沿。

1 企業(yè)社會責(zé)任的法律定位

1.1 企業(yè)社會責(zé)任對企業(yè)和社會的價值分析

企業(yè)社會責(zé)任本來并不是一個法律術(shù)語。近年來，企業(yè)的營利性和企業(yè)作為社會成員所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任之間的矛盾沖突愈發(fā)突出，尤其是跨國公司的出現(xiàn)，使企業(yè)的規(guī)模和影響力進(jìn)一步擴大，不少企業(yè)和社會之間的關(guān)系越加緊張，甚至直接影響到了社會的良性運轉(zhuǎn)。企業(yè)單純追逐利潤而造成的短視行為，也反過來間接影響到了企業(yè)自身的長遠(yuǎn)利益與發(fā)展。于是在經(jīng)濟學(xué)及社會學(xué)范疇，“企業(yè)社會責(zé)任”首先被提了出來。

企業(yè)作為社會成員，承擔(dān)社會責(zé)任有助于其樹立良好的企業(yè)形象，并由此產(chǎn)生巨大的無形財富，比如帶來良好的商譽、消費者的信任等，從而增強企業(yè)的競爭力、影響力及市場占有率，并由此轉(zhuǎn)化為持續(xù)的經(jīng)濟價值的提升。所以，從市場經(jīng)濟的持續(xù)性、長期性上講，企業(yè)的社會責(zé)任當(dāng)然對企業(yè)是有利的。然而，從短期效應(yīng)上講，企業(yè)社會責(zé)任則與企業(yè)的營利性是會發(fā)生直接沖突的。企業(yè)的營利性要求企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中從外部社會中獲得的總的經(jīng)濟價值總要高于其對于外部社會所付出的價值總和。而社會責(zé)任承擔(dān)的主要形式則體現(xiàn)為企業(yè)對社會的一種單向付出。而在市場經(jīng)濟發(fā)育不充分、市場的法律規(guī)制不完善的情況下，企業(yè)則更重視生產(chǎn)經(jīng)營活動的短期效應(yīng)。因此，首先，企業(yè)一般不會主動承擔(dān)社會責(zé)任；其次，企業(yè)即使為了特定目的(廣告宣傳擴大影響、知名度)而承擔(dān)社會責(zé)任，也無法作為企業(yè)的常規(guī)化經(jīng)營策略；最后，企業(yè)即便在一定時間內(nèi)被迫承擔(dān)了社會責(zé)任(出于輿論壓力，競爭壓力)，但仍會采取一切方式進(jìn)行回避，與前一種類似這種社會責(zé)任的承擔(dān)是偶然的，伴隨著原因的消失而消失。而這種情況在以食品生產(chǎn)和加工企業(yè)為代表的短期效益明顯的行業(yè)中表現(xiàn)得更為突出。

雖然企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任對企業(yè)的正向價值是間接發(fā)生的，但對社會卻是直接的。企業(yè)社會責(zé)任對企業(yè)而言帶有長期有利性和短期不利性的雙重性，對社會而言則總是正向價值的。而像食品生產(chǎn)加工這種和人民生活密切相關(guān)的行業(yè)，對社會造成的影響更為突出和迅速，社會對其社會責(zé)任承擔(dān)的規(guī)制需求更是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。那么，如何在保證或不妨礙企業(yè)實現(xiàn)其營利性的前提下，促使企業(yè)能夠與外部社會良性互動，更好地承擔(dān)作為社會成員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任，成了近年來的一個重要課題。

1.2 法律層面上的企業(yè)社會責(zé)任

現(xiàn)代社會需要法律對一部分企業(yè)社會責(zé)任進(jìn)行規(guī)制。從理想狀態(tài)上講，企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任，有賴于以下兩個條件：第一，市場經(jīng)濟的充分發(fā)育和良性運轉(zhuǎn)，使企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的長期有利效應(yīng)能夠更快地得以顯現(xiàn)，單一企業(yè)的經(jīng)濟效益和整個社會的利益訴求得以統(tǒng)一；第二，市場經(jīng)濟下的信息系統(tǒng)充分發(fā)育，信用系統(tǒng)完善，使消費者能夠迅速準(zhǔn)確獲知生產(chǎn)者和商品的信息，并能夠充分及時地向市場管理者、生產(chǎn)者和其他消費者反饋商品信息。營利性所帶來的短期效應(yīng)性、市場經(jīng)濟的不完善性、企業(yè)與消費者之間的信息不對稱性，以上二者均不能完全實現(xiàn)。所以，在現(xiàn)代社會，由企業(yè)營利性的負(fù)面影響所帶來的一系列亟待解決的、嚴(yán)重的社會問題，單純依賴于市場的自我發(fā)育和自我調(diào)節(jié)，是無法得到充分解決的。以維護(hù)社會公共利益、保護(hù)社會成員的安全和經(jīng)濟運行秩序為目的，一部分企業(yè)的社會責(zé)任就必須被納入法律規(guī)制范疇，成為法律上的強制義務(wù)，要求企業(yè)必須履行。

由此，企業(yè)社會責(zé)任可以被區(qū)分為經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)層面上的企業(yè)社會責(zé)任和法律層面上的企業(yè)社會責(zé)任。法律層面上的企業(yè)社會責(zé)任是指被納入法律規(guī)制范疇的，直接或間接由法律規(guī)定的，強制或鼓勵企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任。這種法律意義上的企業(yè)社會責(zé)任，通常和企業(yè)的生產(chǎn)營利行為有著直接的聯(lián)系，可以說是企業(yè)的營利行為直接導(dǎo)致企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，是企業(yè)外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的結(jié)果，比較典型的有企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。由法律強行性規(guī)范規(guī)定的企業(yè)社會責(zé)任，是對企業(yè)承擔(dān)此類社會責(zé)任的確定性指引，是強制企業(yè)必須履行的法律義務(wù)，比如食品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等。由法律的任意性規(guī)范規(guī)定的企業(yè)社會責(zé)任，是對企業(yè)承擔(dān)此類社會責(zé)任的有選擇性的指引，賦予企業(yè)一定的法律權(quán)利，從而鼓勵企業(yè)主動承擔(dān)對社會有特定意義的社會責(zé)任。

而經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)層面的企業(yè)社會責(zé)任則是指那些尚未被納入法律規(guī)制范疇的，普通社會成員認(rèn)為在經(jīng)濟和社會生活中企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。通常這種企業(yè)社會責(zé)任與企業(yè)的生產(chǎn)營利行為沒有直接和必然的聯(lián)系。作為一種道德義務(wù)，其內(nèi)涵和外延都比較模糊，承擔(dān)方式和方法沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，作為社會評價體系的一種，其后果也十分模糊，這類道義責(zé)任不能夠也不應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行直接調(diào)控，可以交由市場和社會自發(fā)進(jìn)行調(diào)整。

2 法律上的企業(yè)社會責(zé)任需要政府監(jiān)管

如前所述，即使在有法律強行性規(guī)范的前提下，企業(yè)也一般不會主動承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，而是采取各種手段來規(guī)避這種法律義務(wù)。法律上的企業(yè)社會責(zé)任必須依賴比市場運性本身更加強有力的外在規(guī)制力量。國家行政機關(guān)，作為國家執(zhí)行法律的機構(gòu)，有義務(wù)要求、強制、激勵、促進(jìn)企業(yè)完成法律規(guī)定范圍內(nèi)的社會責(zé)任。

如果僅僅認(rèn)為企業(yè)社會責(zé)任是道義責(zé)任，那么，國家行政機關(guān)只需要消極管理即可，即只需要在企業(yè)發(fā)生重大社會事故，直接導(dǎo)致嚴(yán)重后果的時候，才有責(zé)任去管理規(guī)范，即事后處罰。這種處罰僅僅針對問題企業(yè)，而行政機關(guān)自身，即使事故后果嚴(yán)重，也僅僅承擔(dān)一定的內(nèi)部行政處分，而不必承擔(dān)法律責(zé)任。

但如果將特定的企業(yè)社會責(zé)任上升為一種企業(yè)的法律義務(wù)，則行政機關(guān)作為國家執(zhí)法機關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，積極執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，即在企業(yè)生產(chǎn)前及整個生產(chǎn)過程中，包括生產(chǎn)結(jié)果都要按照法律規(guī)范包括技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格監(jiān)控。如果發(fā)生事故，則不僅生產(chǎn)企業(yè)要承擔(dān)法律責(zé)任，行政機關(guān)也必須承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管不力的法律責(zé)任。

因此，根據(jù)我國法律規(guī)定，所有法律上的企業(yè)社會責(zé)任都應(yīng)當(dāng)是國家行政機關(guān)的職權(quán)監(jiān)管范圍，即國家行政機關(guān)有職責(zé)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，監(jiān)督企業(yè)在生產(chǎn)過程和生產(chǎn)結(jié)果上是否都嚴(yán)格履行了法律義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)積極保障激勵促進(jìn)企業(yè)享有法律權(quán)利。

3 食品安全事件暴露了政府監(jiān)管企業(yè)社會責(zé)任的不作為

根據(jù)行政法相關(guān)原理，對行政相對人不利的行為，由于行政相對人不會主動采取，則行政行為應(yīng)當(dāng)是積極行為。因此，國家行政機關(guān)的這種監(jiān)管義務(wù)是應(yīng)當(dāng)定位為積極義務(wù)，而非消極義務(wù)，必須以作為的形式完成。然而，就近幾年我國相關(guān)食品安全問題發(fā)生的情況而言，國家行政機關(guān)則大多在事前采取的是不作為的方式，對于已經(jīng)發(fā)生食品安全事件，也是發(fā)生了才處理，要求處理才處理。

3.1 行政機關(guān)對于食品安全問題不作為的原因

3.1.1 法律制度不健全

我國行政法律法規(guī)對于行政作為違法的處罰規(guī)定比較清晰，對于違法的不作為則基本上沒有具體的嚴(yán)厲的和違法作為相當(dāng)?shù)奶幜P規(guī)定。即是說在我國，行政執(zhí)法部門作為違法雖然在社會危害程度上不一定大于不作為違法，但在違法成本上卻要高于不作為違法。主動監(jiān)管不但耗時耗力，且一旦出現(xiàn)問題，處理了可能會受到來自其他部門地方保護(hù)的壓力和涉及部門利益協(xié)調(diào)、安定社會等種種問題，處理錯了還會受到嚴(yán)厲處罰。而采取不作為的方式放任問題發(fā)生，則不出問題，高枕無憂，就算出了大問題，不作為的處罰大多就是引咎辭職，過一段時間還能夠再到其他地區(qū)和部門任職。法律規(guī)定的不健全，法律后果規(guī)定的不均衡，導(dǎo)致行政不作為違法的法律風(fēng)險低，無形中促使政府監(jiān)管部門普遍采用不作為的方式應(yīng)對其法律監(jiān)管義務(wù)。

3.1.2 立法上對行政不作為沒有明確的界定

作為和不作為行為在判斷標(biāo)準(zhǔn)上很是模糊。比如市場監(jiān)管到何種程度何種頻率才算是作為，否則就是不作為，這樣就給政府不作為留下了很大的空間，在實際工作中也沒有標(biāo)準(zhǔn)去衡量確定政府是否有不作為的違法行為存在，致使行政監(jiān)管不作為有空可鉆。

3.1.3 監(jiān)管人員法律意識淡薄

行政監(jiān)管人員往往認(rèn)識不到到法律規(guī)定的效力，在有立法明確規(guī)定的問題上，也有法律義務(wù)而不為，對法律缺乏執(zhí)行力。比如“輻照門”事件中，法律規(guī)定必須注明，行政機關(guān)明知這一情況，而對方便面食品不注明長期視而不見。這是明顯的行政不作為違法，但事件發(fā)生后卻沒有相關(guān)行政機關(guān)的處理。再比如食品檢測，法律規(guī)定不能添加的添加劑，即便無害也不能使用，有毒有害的非食品添加劑蘇丹紅當(dāng)然就更屬嚴(yán)重違法，在檢測過程中，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在檢驗食品添加劑的同時，更注意非食品添加，尤其是有毒有害添加，但行政檢疫機關(guān)機關(guān)長期漠視，導(dǎo)致許多如“蘇丹紅”等本應(yīng)可以輕易避免的食品安全問題頻發(fā)。這樣的常識，行政機關(guān)卻經(jīng)常以不知道為理由推卸責(zé)任，是明顯的行政不作為違法。

3.1.4 監(jiān)管人員行政服務(wù)意識淡薄

行政機關(guān)控制著社會公共資源，必須積極為社會公共利益服務(wù)，主動增進(jìn)社會福利，其服務(wù)行為應(yīng)當(dāng)是積極的，尤其是關(guān)系民生的食品安全監(jiān)管行為。我國行政機關(guān)長期以來官本位思想嚴(yán)重，行政的主動性行為大量被被動性執(zhí)行。除行政處罰行為以外的監(jiān)管行為被嚴(yán)重忽視。2009年質(zhì)檢機關(guān)轟轟烈烈的打擊毒奶粉行動，并非出于積極主動執(zhí)法，更多的則是出了問題，上面追查下來了，一旦風(fēng)聲過去，缺乏服務(wù)意識、積極監(jiān)管意識的質(zhì)檢機關(guān)就又回到被動執(zhí)法的狀態(tài)，出現(xiàn)今年三鹿有毒奶粉重回市場的問題就不足為怪了。

3.1.5 行政機關(guān)人員生命意識、安全意識淡薄

由于大部分食品安全問題危害不會立即致死，比如輻照食品、微量元素略高于國家標(biāo)準(zhǔn)的食品，在一些執(zhí)法人員看來，這類問題并不是嚴(yán)重的問題，不需要管理。

3.1.6 信息不暢通

消費者對食品安全問題的質(zhì)詢和對食品問題的反饋和舉報，沒有順暢、及時的反饋路徑，得不到應(yīng)有的重視，只有當(dāng)安全問題積累到一定的數(shù)量，社會危害結(jié)果已經(jīng)非常嚴(yán)重時，往往才能夠吸引監(jiān)管機關(guān)的注意力，導(dǎo)致食品有小問題但無人監(jiān)管，出了大問題再集中整治。

3.2 如何完善我國行政機關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管

行政機關(guān)應(yīng)積極履行社會服務(wù)職能，主動監(jiān)管市場主體行為和市場運行，并不是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府控制市場，而是克服市場弊端的國家宏觀調(diào)控手段，是市場經(jīng)濟本身需要的國家行政服務(wù)，其目的、手段、效果和計劃經(jīng)濟下的政府行為均有本質(zhì)區(qū)別。在市場經(jīng)濟條件下，國家宏觀市場規(guī)制急需完善行政機關(guān)對市場監(jiān)管的法律規(guī)制，使之更為有效地發(fā)揮作用。

3.2.1 完善立法

在行政立法過程中，一是要對行政不作為行為作出更加明確具體的界定；二是對行政不作為違法的處罰方式和處罰標(biāo)準(zhǔn)做出具體的行政法，甚至刑法方面的規(guī)定。

3.2.2 建立暢通的信息反饋機制來監(jiān)控行政機關(guān)的不作為

例如利用網(wǎng)絡(luò)平臺，使所有人均能夠直接將問題反饋到行政機關(guān)網(wǎng)頁，行政機關(guān)不得屏蔽刪除，所有問題必須在規(guī)定時間回復(fù)，并在規(guī)定時間內(nèi)將處理結(jié)果公開。

3.2.3 建立首案問責(zé)制

食品安全涉及部門繁多，甚至部門之間都難以將彼此的職權(quán)范圍理清。消費者到任何相關(guān)部門去報案或舉報，不論是否屬于部門職權(quán)范圍，符合一定條件的都必須受理，然后由受理部門移交給職權(quán)部門加以解決，受理部門和職權(quán)部門都必須向當(dāng)事人及時通告調(diào)查進(jìn)展。

4 結(jié)語

頻發(fā)的食品安全事件，暴露出來的不僅僅是食品安全生產(chǎn)自身的問題。食品安全是我國企業(yè)社會責(zé)任研究匱乏、監(jiān)管缺位的大背景下最薄弱的一環(huán)，如果不能夠及時吸取教訓(xùn)，規(guī)范制度建設(shè)，一旦市場經(jīng)濟運行失范，社會危害將不可想象。市場經(jīng)濟的良性運作離不開政府的嚴(yán)格監(jiān)管和積極服務(wù)，這是市場經(jīng)濟自身的需要，也是民主社會的政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)所在。

[1] 李立清,李燕凌.企業(yè)社會責(zé)任研究[M].人民出版社,2005.

[2] 于歡,黃啟新.社會責(zé)任:食品企業(yè)危機管理的核心[J].企業(yè)經(jīng)濟,2006,(5).

[3] 章壽榮.淺論食品企業(yè)的社會責(zé)任[J].江蘇商論,2005,(11).

F272

A

1005-5800(2010)12(c)-251-03

河北省社會科學(xué)基金項目《食品安全中企業(yè)社會責(zé)任法律問題研究》(HB09BFX008)階段性成果。