公民維權(quán)與糾紛解決機制研究

金玲

公民維權(quán)與糾紛解決機制研究

金玲

中國正面臨著激烈的社會沖突，這是不應(yīng)回避的問題。如果不能正視社會各群體的利益訴求，特別是不能正確認識和處理社會弱勢群體的維權(quán)活動，壓抑、排斥他們的利益訴求，將引發(fā)激烈的群體性事件，甚至可能威脅到國家、社會的安全。因此建立有效的糾紛解決機制，解決我國社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的公平問題，是迫在眉睫的事情。本文認為，在公正的憲政秩序下，建立多元化的糾紛解決機制，重構(gòu)中國社會的核心價值，認真對待公民權(quán)利，為弱勢群體的利益訴求提供體制性的救濟途徑，順利疏導社會的各種利益沖突，有助于我國建立和諧的法治社會。

一、公民維權(quán)的興起

（一）當前公民維權(quán)行動的興起

我國現(xiàn)代法治秩序初步建立，公民權(quán)利得到憲法的保障。民眾的權(quán)利意識逐漸提高，來自民間的維權(quán)呼聲越來越多，引起公眾及政府的關(guān)注。尤其是近年來，互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代傳媒形式與傳統(tǒng)的傳媒一起，構(gòu)成了公民交往的公共領(lǐng)域，民間社會得以發(fā)育成長，使得公民的權(quán)益主張機會大大增加。

自2003年以來，公民的維權(quán)行動逐漸得到政府及公眾的重視，一些維權(quán)案件還促成了我國法律制度的完善。例如，在2003年的孫志剛案件發(fā)生后，法學界和律師界，組織了多次學術(shù)活動，對孫案及其背后的制度因素進行反思。學者們在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表聲明，提請人大啟動對該案及《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的特別程序；或致函最高人民檢察院，或上書全國人大常委會。當年6月，國務(wù)院常務(wù)會議決定廢止該辦法。

從孫案審理的前后，我們可以看到，互聯(lián)網(wǎng)、媒體，與知識精英、民眾，是目前公民維權(quán)行動的三種主要力量。新興的互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)媒體如報刊之間的競爭與互動，為公民個人維護權(quán)利、為知識分子表達意見，共同構(gòu)筑了一個公共空間。知識分子們能夠在互聯(lián)網(wǎng)上，表達他們對于各種社會事件的理性的聲音。

（二）公民維權(quán)的形式與類型

當前我國的公民維權(quán)可以分為三類：即人身權(quán)利、政治權(quán)利與經(jīng)濟社會文化權(quán)利。

前述孫案維護的是公民的人身權(quán)利。普通公民也開始通過個體的努力，將憲法上規(guī)定的政治權(quán)利，轉(zhuǎn)化成真實的權(quán)利。例如，湖北潛江市教育局辦事員姚立法，自1987年就開始以獨立候選人身份，參加潛江縣第一次人大代表選舉，經(jīng)過三次失敗，終于在1998年成功競選為潛江縣人大代表，姚立法是我國首次以獨立候選人身份競選成功的人大代表；其后，2003年5月份的深圳市各區(qū)人大代表選舉中，涌現(xiàn)出一批體制外的候選人。

在政治權(quán)利中，還有一種權(quán)利：社區(qū)自我治理的權(quán)利，隨著城市居住形態(tài)的變化而逐漸浮現(xiàn)出來。傳統(tǒng)的居民管理模式，以機關(guān)大院、街道集中居住為框架，進行自上而下的管理，已無法與城市的擴張速度相適應(yīng)。在大量的新商業(yè)住宅區(qū)中，出現(xiàn)了治理的空白。政府委托物業(yè)公司進行管理，但物業(yè)公司與業(yè)主委員會之間、政府認可的業(yè)主委員會與居民自行選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會之間，圍繞著小區(qū)的治理權(quán)，糾紛頻繁發(fā)生。

經(jīng)濟社會文化權(quán)利的主張,也顯現(xiàn)出來。如，“肝膽相照網(wǎng)”和“戰(zhàn)勝乙肝網(wǎng)”等民間網(wǎng)站，成為乙肝人群的維權(quán)基地，它們發(fā)出了致全國人大常委會的“違憲審查書”，要求對公務(wù)員錄用和體檢制度進行違憲審查，表達了不被歧視的權(quán)利訴求。

公民的維權(quán)行動可以選擇理性的形式來表達，例如選擇司法訴訟和國家設(shè)立的其他非訴訟公共維權(quán)形式。但目前，大部分公民沒有選擇國家設(shè)置的公共機制來維權(quán)，他們傾向于選擇個體或聯(lián)合在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表維權(quán)聲明及上訪、集會游行示威等形式，而抗議性自焚則是維權(quán)行動的極端形式。公民對維權(quán)形式的選擇傾向，是值得我們重視的。

（三）維權(quán)案件的興起對于依法治國的積極意義

法治與民主的實現(xiàn)，不僅是國家單方面從上往下推行的過程，它更需要公民的積極參與。在國家的法律秩序下，公民與官方展開權(quán)利與權(quán)力的博弈，使得國家推行的民主法治規(guī)則得以充分實現(xiàn)。在這一過程中，公民的權(quán)利被國家權(quán)力認真對待，而國家的民主法治制度逐漸贏得人們的信任。

一開始，法律規(guī)定的權(quán)利往往會受到置疑，后來，這些權(quán)利在現(xiàn)實中逐步確立、并成為真實生活的一部分，這一過程需要國家與公民之間的互動。西方的法治經(jīng)驗表明，“政治乃是一種審慎與明智的游戲，政治的技藝需要實踐的反復操練與演習才能體會，非如此不能理解與把握其中豐富的細節(jié)，積累政治智慧。”①

在這個意義上，我們看到，公民維權(quán)行動構(gòu)成了我國民主法治建設(shè)不可或缺的力量。公民通過維權(quán)行動，自下而上地參與了國家的立法和司法過程，通過與司法、政府部門的互動，使法律的執(zhí)行向著救濟受害者、更完善地保護人民權(quán)利的方向演進。在維權(quán)個案里，如果當事人權(quán)利主張得到國家的確認，其維權(quán)過程就會產(chǎn)生一種普遍性的意義：權(quán)利意識漸漸烙入民眾心中，而法治精神也能滲入到國家法律的執(zhí)行過程中。

正如哈耶克所說，秩序不是設(shè)計的結(jié)果，而是行動的結(jié)果。中國的法治秩序的建立，其真正的起點在于維權(quán)行動者的出現(xiàn)。通過個案維權(quán)，公民參與到國家法律的解釋與適用過程中，事實上，公民在這一過程中促進了國家創(chuàng)制新的法律規(guī)則。

二、非理性公民維權(quán)行為及原因

（一）公民維權(quán)中的非理性行為

我們注意到，現(xiàn)階段我國公民維權(quán)出現(xiàn)了一些非理性現(xiàn)象：村民因集體土地征用補償爭議而示威，甚至與地方政府發(fā)生暴力沖突；城市農(nóng)民工為黑心老板欠薪而跳樓自殺；城市居民為房屋拆遷糾紛而自焚等等。這些悲劇性事件的發(fā)生，我們不能像一些地方政府官員那樣，簡單地歸結(jié)為居民的“心理承受能力不夠”。如果如此激烈的矛盾不能及時得以疏導、解決，勢必會釀成更具危害性的后果。

或許，我們可以提醒人們理性地通過公共維權(quán)途徑，來維護自己的權(quán)利。但我們在呼喚維權(quán)行為理性回歸的同時，也不能忽略發(fā)生這類極端事件的真實、復雜的原因。顯而易見，在城市拆遷糾紛中，利益驅(qū)動增加了拆遷過程的強制性和隨意性，而這又不可避免地激發(fā)居民與開發(fā)商以及當?shù)卣g的重重矛盾。在目前的社會環(huán)境下，與實力雄厚的地方政府和開發(fā)商相比，被拆遷戶無疑是絕對的弱勢群體。更為重要的是，他們?nèi)狈S護自身合法權(quán)益的充分、有效的渠道和途徑。在悲劇性事件里，相對于當?shù)卣畞碚f，處于弱勢的一方當事人，他們對上訪、行政訴訟等公共維權(quán)途徑，喪失了信任，不得已以生命來進行最后的、絕望的抗爭。

我們也不難發(fā)現(xiàn)，這種忽視普通市民利益的城市拆遷過程中，有一些地方政府與開發(fā)商之間存在幕后交易，致使開發(fā)商借助地方政府的名義，將私人利益凌駕于公眾利益之上。面對這種情形，人們不禁要質(zhì)疑：無視公眾利益的城市拆遷，是否會演化為“民眾利益國家化，國家利益地方政府化，而地方政府利益公司化”，這樣一種事實上的國家權(quán)力異化過程？

（二）非理性維權(quán)行為產(chǎn)生的原因

1.違憲審查制度的缺失。在前述孫案和拆遷自焚事件中，我們發(fā)現(xiàn)，這些個案中涉及到的有關(guān)規(guī)則違反了國家的憲法性法律，出現(xiàn)了低位階政府立法侵犯公民憲法權(quán)利的問題。如果我們的法律制度中擁有完善的違憲審查制度，那么象孫志剛、拆遷自焚這樣的慘劇，就可能不會發(fā)生。因此，我國的法治建設(shè)首要應(yīng)該規(guī)范我們的憲政制度，樹立公民憲法權(quán)利之上的權(quán)威，實現(xiàn)社會正義。公民通過憲法權(quán)利來監(jiān)督和約束政府官員權(quán)力腐敗，這是促進政府依法治國的有效保障。

2.司法訴訟途徑無法取得公民的信任。目前我國的公共維權(quán)機制，基本上以司法訴訟為主要途徑。在任何國家、任何社會，司法訴訟只能成為維護個人權(quán)利的“最后一道防線”，因此，許多的利益糾紛是在訴訟之外解決的。我國的公共維權(quán)機制單一，過于倚重司法，其他非訴訟糾紛解決方式未得到充分發(fā)展。因此，我們在勸告公民選擇理性的維權(quán)形式時，實際上是意味著公民只有一種單一的選擇項——司法訴訟。由于司法的專業(yè)化與技術(shù)性因素，公民選擇司法訴訟時，要承擔過多的訴訟成本。更為重要的是，司法審判，在一定程度上也會受到地方政府的干涉，法院應(yīng)該是訴訟雙方利益的中間裁判者，但在公民與地方政府的糾紛中，一些法院只好站在地方政府的立場上，作出不利于公民的判決?；谶@些原因，一些公民對現(xiàn)行維權(quán)機制根本不信任，當然不會選擇司法訴訟作為維權(quán)途徑。

3.非訴訟糾紛機制的低效率。我國現(xiàn)行的糾紛解決機制的制度設(shè)計，在司法訴訟之外，存在著仲裁、人民調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式。其中最受重視的是仲裁制度，其程序靈活、仲裁結(jié)果具有法律效力，可以申請強制執(zhí)行。但是我國現(xiàn)行的仲裁法，在可仲裁案件的范圍以及人員、組織等方面的規(guī)定，存在著不足，導致仲裁制度的效率沒有很好得以發(fā)揮。人民調(diào)解制度是根源于傳統(tǒng)文化的一項非訴訟糾紛解決方式，由于我們沒有很好地實現(xiàn)這一傳統(tǒng)制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，人民調(diào)解制度基本上失去了原有的功能。

非理性維權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，凸顯了公共維權(quán)機制在某種程度上的缺失和低效，公民對依法行政和公正司法失去了信任?？梢栽O(shè)想，如果一個社會的公共維權(quán)途徑有效、順暢的話，公民就不會隨意付出生命的代價來維護自己的財產(chǎn)權(quán)利。因此，在現(xiàn)行的制度基礎(chǔ)上，探討如何實現(xiàn)我國高效、公平的糾紛解決機制是很有必要的。

三、和諧語境下的糾紛解決機制研究

現(xiàn)代化的法治社會，需要公民的積極投入，需要政府與公民之間的良好互動關(guān)系，才能得以順利進行。我國現(xiàn)階段公民維權(quán)行動的興起，對于國家的民主、法治建設(shè)，具有積極的意義。因此，借鑒西方法治國家的先進經(jīng)驗，建立一個行之有效的多元化糾紛解決機制成為當今建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵。

（一）建立良好的憲政環(huán)境

西方多元化糾紛解決方式，是在法治理念、法治環(huán)境相對發(fā)達的前提下建立起來的。我們在構(gòu)建多元化的糾紛解決機制時，不應(yīng)該忽略使得這一糾紛解決機制高效運轉(zhuǎn)的法治環(huán)境。因此，完善多元化糾紛解決機制，首先應(yīng)該建立起良好的憲政秩序。

在歐美國家的歷史文化傳統(tǒng)中，司法審判活動具有高度專業(yè)性、技術(shù)性，同時又有著嚴格的自律性，相對于社會來說，是一個封閉的程序空間。歐美國家之所以在訴訟之外，逐步設(shè)立非訴訟糾紛解決方式，有其社會發(fā)展的背景：隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟、文化生活的快速發(fā)展，國家原有的專業(yè)化、技術(shù)性強的糾紛解決方式，遠遠不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，尤其在英美等國“訴訟爆炸”已經(jīng)發(fā)展為較為嚴重的社會問題。②為緩解訴訟程序的封閉性和高度技術(shù)性帶來的機制僵化問題，以及耗時費力等成本效率方面的問題，各種非訴訟的糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution,簡稱ADR）才得到了重視?？梢哉f，西方國家ADR的廣泛采用，是公民主權(quán)、市場法則以及社會多元化、復雜化的必然結(jié)果。

我國的司法審判制度，沒有歐美國家如此深厚的歷史淵源及文化傳統(tǒng)。現(xiàn)行的司法審判實踐，尚存在專業(yè)化不強、審判獨立性不夠等嚴重問題，因此在建構(gòu)我國非訴訟糾紛解決機制時，如何進一步加強司法審判自身的制度建設(shè)，保持司法獨立、保持訴訟審判自成一體的、相對封閉的基本特征，始終應(yīng)當是我們建設(shè)ADR的前提。

在良好的憲政秩序下，才能建立健康的多元化糾紛解決機制。在我國的法律實踐中，憲法規(guī)定的某些抽象權(quán)利，由于缺乏相應(yīng)的操作性制度，而落于空談。西方的ADR經(jīng)驗顯示，無論公民選擇的是訴訟還是非訴訟程序來解決糾紛，這是公民的一項重要憲法權(quán)利——程序選擇權(quán)，為了這項權(quán)利在多元化糾紛機制里得以順利實現(xiàn)，營造一個良好的憲政秩序是必須的。借鑒西方經(jīng)驗，綜合我們的文化傳統(tǒng)，我國的ADR機制，首先應(yīng)建設(shè)一個良好的憲政環(huán)境：由完善的違憲審查制度，司法審判的獨立與公正等重要憲政制度構(gòu)成，以維護人權(quán)為目的的憲政秩序。

（二）建構(gòu)中國模式的非訴訟糾紛解決機制（A D R）

現(xiàn)代多元化糾紛解決機制的建立，意味著在傳統(tǒng)的訴訟解決糾紛的方式之外，設(shè)立非訴訟的糾紛解決方式ADR。ADR概念源于美國，這一概念指“替代性糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實質(zhì)意義譯為“審判外(訴訟外或判決外)糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”等。③

當代世界各國都存在形式不同的非訴訟糾紛解決機制，同時也顯現(xiàn)著各自的特點和不同的發(fā)展格局。④實際上，ADR制度和運作，完全取決于特定社會的糾紛解決需求及其整體機制的設(shè)計，并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式。

為了簡要介紹ADR的性質(zhì)、法律地位以及處理結(jié)果的效力，我們根據(jù)糾紛解決主體來進行劃分，區(qū)分為司法、行政性和民間性三種ADR模式。⑤

司法ADR，即法院附設(shè)ADR。這是一種以法院為主持機構(gòu)、與訴訟程序截然不同的程序，但與法院的訴訟程序又有一種制度上的聯(lián)系。當代司法ADR是擴大司法利用最重要的途徑。司法ADR與審判有本質(zhì)區(qū)別，通常是吸收社會人士或律師主持，即使是法官主持，也強調(diào)其不同于審判法官的身份。

行政性ADR，即國家的行政機關(guān)(包括地方政府)或準行政機關(guān)所設(shè)或附設(shè)的非訴訟程序，包括行政申訴，行政調(diào)解、行政裁決，勞動爭議仲裁，以及申訴和信訪之類的機構(gòu)等。隨著糾紛解決方式的多樣化，這類機構(gòu)仍在不斷增加，行政機關(guān)和政府各部門也往往被賦予了解決糾紛的義務(wù)或職責。

民間性ADR，由民間團體或組織主持的ADR。其中既包括民間自發(fā)成立的糾紛解決組織，也包括由政府或司法機關(guān)組織或援助的民間糾紛解決機構(gòu)。當代仲裁、公證等機構(gòu)都屬于民間性ADR。此外，行業(yè)性ADR(包括營利性和非營利性)和由律師主持的專業(yè)咨詢或法律援助性質(zhì)的ADR近年來發(fā)展迅速。民間ADR在形式、運作方式、功能、價值取向、糾紛解決的能力和效果等方面最具多元化特征，其基本理念是糾紛解決的自主、自愿、選擇、自律、誠實信用和符合實際的解決等，這也是傳統(tǒng)ADR最基本的價值。

實際上，我國目前的一些民間ADR程序，例如人民調(diào)解和消費者協(xié)會的調(diào)解等，經(jīng)過一定的改造和轉(zhuǎn)型，也起到了擴大法律利用的社會作用。例如，以山東陵縣的“大調(diào)解”(司法調(diào)解中心)為代表的農(nóng)村人民調(diào)解和基層司法所的工作，就是基于民眾的法律需求和司法資源短缺的矛盾，力求為民眾提供一種免費的司法服務(wù)(148法律服務(wù)熱線)。⑥這表明人民調(diào)解已經(jīng)進入了一種現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，并可能在中國當前糾紛解決機制的重構(gòu)中扮演新的角色。

隨著自治和共同體理念的確立，民間ADR的地位和發(fā)展空間將進一步擴大。但是，我們應(yīng)該注意到，實現(xiàn)民間傳統(tǒng)ADR的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，在我國當下的法治環(huán)境，仍然面臨著許多問題：

首先，社會共同體的存在是民間性ADR運作的前提條件，如果沒有這樣的共同體，民間性ADR的生存、運作和效果就會弱化。這種共同體是由共同的生活方式、價值觀和社會結(jié)構(gòu)等多種因素組成，成員的認同感和凝聚力是其賴以生存的基礎(chǔ)。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國民間的“熟人社會”已經(jīng)變?yōu)椤澳吧松鐣?，傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的社會共同體已經(jīng)瓦解，而新型的共同體尚未形成。

其次，民間性ADR的維系取決于糾紛解決機構(gòu)自身組織及其成員的公正和效率，以及當事人對糾紛解決的滿意程度。當事人選擇非訴訟解決方式，往往會根據(jù)這些因素來決定。

最后，在現(xiàn)代法治社會，民間性ADR對糾紛的解決，不可能脫離法律的約束。因此，民間性ADR與司法之間存在著一定的博弈：司法依法定程序處理糾紛，受到當事人的信任，民間性ADR則以高度的靈活性和自主性贏得當事人的歡迎。一般來說，國家通過司法審查來克服ADR的弊端，避免使其成為恃強凌弱的工具和惡意規(guī)避法律的途徑。但是，過于嚴格的司法審查會限制民間性ADR的發(fā)展。

簡言之，以維護公民基本權(quán)利的憲政環(huán)境是我國ADR機制有效運行的前提，而獨立、公正的司法審判制度則為其提供有力的后盾。

注釋：

①范亞峰：《公民維權(quán)與選舉權(quán)利》，http://www. xschina.org/show.php?id=244，2007年2月25日。

②③⑤范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年，第6頁；第16頁；第202～203頁。

④⑥范愉：《淺談當代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢》，《比較法研究》2003年第4期。

（作者單位：深圳市委黨校）