龐 鋒

行政壟斷治理新論

龐 鋒

行政壟斷是指行政主體濫用行政權(quán)力排斥和限制市場競爭的行為，是我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中的一大障礙。對當前我國經(jīng)濟生活中行政壟斷的本質(zhì)、根源及其治理機制進行了分析，提出了治理行政壟斷的新思路。

行政壟斷；本質(zhì)；根源；治理機制

在西方市場經(jīng)濟國家中，競爭引起的壟斷主要表現(xiàn)為經(jīng)濟壟斷。我國由于特殊的國情，目前仍然處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡時期，尚未確立成熟的市場經(jīng)濟體制。因為我國政府主導型經(jīng)濟運行模式存在內(nèi)在缺陷，在供給不足的條件下，行政干預經(jīng)濟并異化為行政壟斷的現(xiàn)象普遍存在。行政壟斷作為我國體制轉(zhuǎn)型時期的特有產(chǎn)物，對我國反壟斷立法的實踐和理論提出了嚴峻的考驗。有學者認為，我國反壟斷法不僅應該規(guī)制經(jīng)濟壟斷，更應該規(guī)制行政壟斷［1］。但也有部分學者認為，遏止行政壟斷絕非是反壟斷法所能完成的［2］。中國反壟斷法從一開始就不應受到行為主體的限制，而應遵從市場及其競爭的客觀要求，對各種主體的限制競爭行為予以制止［3］。本文擬從分析行政壟斷本質(zhì)入手，探討對其進行法律規(guī)范的問題。

一、行政壟斷的界定

“概念乃是解決法律問題所必須和必不可少的工具，沒有嚴格限定的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題?！保?］因此，行政壟斷概念的確定是我們探討這一問題的基礎(chǔ)。在我國，行政壟斷這一概念的提出始于20世紀80年代末。我國經(jīng)濟學學者胡汝銀首先界定：行政壟斷是“通過行政手段和具有嚴格等級制的行政組織來維持的”壟斷［5］。我國法學界后來直接沿用了這一概念，形成了幾種有代表性的見解：一是認定行政壟斷為“憑借政府行政機關(guān)或其授權(quán)單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實現(xiàn)壟斷和限制競爭的一種狀態(tài)和行為?！保?］二是認定行政壟斷為“行政權(quán)力加市場力量而形成的特殊壟斷?！保?］筆者認為，行政壟斷可以界定為：政府機關(guān)及其所屬部門，為了追求狹隘的不法利益，利用自己被授權(quán)、被委托的地位，濫用行政權(quán)力，限制正當競爭，損害市場公平競爭秩序的行為，屬于違法行政。

從上述定義來看，行政壟斷具有如下特征：一是行政壟斷主體的地位具有特殊性，即是政府及其所屬部門。另外，由于行政法上還存在著授權(quán)或被委托的行政主體，它們也可能變相實施行政壟斷行為，因此也是行政壟斷主體。二是行政壟斷主觀上具有狹隘的經(jīng)濟利益性，表現(xiàn)為對特定的不法利益的追求，即主觀目的是特定經(jīng)營者的利益，或者地方利益和行業(yè)利益。三是行政壟斷客體及其所侵害的社會關(guān)系是市場的公平競爭秩序，其導致的直接后果就是對市場的直接競爭秩序和活動的限制和損害。

由上可見，行政壟斷本質(zhì)上是行政主體濫用行政權(quán)力限制和排斥公平競爭的行為，其以行政權(quán)力為要素參與經(jīng)濟活動，使資源配置的效率降低甚至陷于無效，因此是一種兼具經(jīng)濟違法與行政違法雙重屬性的違法行為。

二、行政壟斷形成的原因

行政壟斷在我國由來已久，其成因極其復雜：既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的原因；既有政治的原因，又有經(jīng)濟的原因；既有體制的原因，又有觀念的原因。筆者認為其形成原因主要涉及以下幾個方面：

首先，官本位思想的遺害是行政壟斷形成之歷史根源。在中國兩千多年的封建社會中，形成了源遠流長的人治傳統(tǒng)，行政本位、官本位思想根深蒂固。這是一種歷史的積淀，短期內(nèi)難以消除。在封建社會里，整個社會治理都是以行政機關(guān)為中心展開，有權(quán)就有一切，形成權(quán)大于法的現(xiàn)象，導致行政中心主義。源于行政中心主義的官本位思想又不斷強化著官本位制度，這種“官本位制度是行政壟斷存在的支柱”［8］。當前，我國雖然在形式上確立了民本位的治國理念，但歷代沿襲而來的官本位思想深刻影響國家行政機關(guān)的施政，這是形成行政壟斷的歷史原因。

其次，政治體制缺陷是行政壟斷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。建國后實行了30多年的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，在這種體制下國家完全用行政手段管理經(jīng)濟，企業(yè)行為完全由政府決定。1979年雖然開始向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，但在我國的改革進程中，經(jīng)濟體制改革推進較快，而政治體制改革明顯滯后，所以行政壟斷是較為先進的經(jīng)濟體制與相對滯后的政治體制相互交織而成的畸形產(chǎn)物。另外，政府職權(quán)的界定也不明確，部門之間的權(quán)力邊界模糊，從而也給行政權(quán)的濫用和超越留下了可乘之機。同時，還有一個重要的體制性因素是我國政府主導型的市場經(jīng)濟構(gòu)建模式不能脫離政府權(quán)力的作用，這導致市場主體與政府角色之間存在利益沖突。這種由政府體制改革導致的利益沖突是行政壟斷的根源之一，為行政壟斷的形成提供了制度環(huán)境。

再次，利益協(xié)調(diào)機制不健全。行政壟斷的背后是利益關(guān)系。由于目前客觀上存在著社會分配不公的問題，特別是政府機構(gòu)和事業(yè)單位的人均收入水平較高，這就難免促使一些行業(yè)部門為了部門利益而利用其資源優(yōu)勢甚至權(quán)力人為地設(shè)置壁壘，謀取局部利益?！靶姓艛嘣谖覈?jīng)濟生活中之所以屢禁不止就在于行政性分利集團作為一個具有相對獨立的利益主體，其行事原則自然難逃自身利益最大化這一規(guī)律?！保?］一方面因為利益約束機制不健全，使得行政壟斷更難以控制。某省教育廳規(guī)定，中學教師評定職稱必須進行計算機考試，并以計算機水平提高是繼續(xù)教育為由將這一考試主導權(quán)控制在自己手中；而人事廳則以計算機水平的提高是在職崗位培訓為由，要求掌握這一考試。教育廳與人事廳關(guān)于中學教師計算機考試主導權(quán)之爭，實質(zhì)是雙方都想通過行政壟斷來謀取自己狹隘的不法利益。另一方面，因為我國地域廣大，存在著區(qū)域之間的經(jīng)濟利益沖突，從而表現(xiàn)為行政壟斷中的地區(qū)壟斷，亦即地方保護主義。當本地區(qū)的企業(yè)缺乏競爭力，經(jīng)濟效益下降，政府和部門往往不是運用市場手段解決問題，而是通過行政命令，排斥、限制、阻礙外地或者部門外企業(yè)進入。這種地方或部門利益強化帶來的追求本地區(qū)本部門利益的欲望，是產(chǎn)生行政壟斷特別是地方保護主義的重要動力。

最后，競爭法律制度滯后導致對其缺乏有效的法律規(guī)制。“我國對行政性壟斷的法律規(guī)范分散在有關(guān)法律、法規(guī)之中，主要有《反壟斷法》第5章、《反不正當競爭法》第7條和2001年國務院發(fā)布施行的《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》?！保?0］在反行政壟斷方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)存在很大的欠缺：一方面現(xiàn)行反壟斷法規(guī)數(shù)量少，體系不完整，而且確定性和可操作性不強，難以適應反行政壟斷的需要；另一方面，責任性規(guī)范缺乏或規(guī)定責任過輕，導致制裁不力，缺乏應有的威懾力。再者，反行政壟斷機構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏一個強有力的反壟斷主管機構(gòu)和一套有效的執(zhí)行程序，可操作性差。目前，我國反行政壟斷主要由工商行政管理部門承擔，而工商管理部門又是政府的一個職能部門，隸屬于政府機關(guān)，處于政府的控制之下，在這樣一種反行政壟斷運行機制之下其監(jiān)督效果可想而知。這種滯后的法律制度為行政壟斷存在提供了外部條件。

三、行政壟斷的治理機制

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型必然導致社會轉(zhuǎn)型，并可能進一步引發(fā)社會動蕩及人們行為的無序化，從而需要相應的制度變遷。然而，造成行政壟斷的原因是多方面的，包括政治制度、社會經(jīng)濟體制，乃至于當權(quán)者的思想意識等眾多層面。筆者認為，對于行政壟斷必須針對癥結(jié)所在，只有從多個方面入手，才能形成有效治理的機制。

第一，完善市場經(jīng)濟體系的法律制度，加快競爭立法，構(gòu)建反壟斷法與行政法并重的二元治理機制?！耙?guī)制行政壟斷，不能單靠某一部法律，而必須運用多種法律手段綜合治理，反壟斷法、行政法、財稅法等都可以規(guī)制。這些法律制度在規(guī)制行政壟斷中的地位與作用是各不相同的?！保?1］從現(xiàn)象而言，目前面臨的問題是行政壟斷對競爭的限制損害了市場競爭秩序，侵犯其他經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)和消費者的選擇權(quán)，這就為反壟斷法發(fā)揮作用提供了空間。如果通過修改反壟斷法明確界定行政壟斷的標準，并規(guī)定嚴厲的制裁措施，使其違法性暴露于公眾，執(zhí)法機關(guān)也因此有受理和適用法律的準繩，則行政壟斷必然受到有力打擊。從另一個層面來看，行政壟斷的表象是市場行為，但本質(zhì)卻是行政行為，而其基本特征則是行政權(quán)力被濫用。行政法是“調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱［12］。其宗旨就在于規(guī)定行政權(quán)的運行機制，明確政府及其職能部門的權(quán)力界限。因此，需要運用行政法對行政權(quán)的正確行使進行規(guī)制。

除此以外，法治社會的司法終決理念還要求我們盡快完善行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，賦予地方性的抽象行政行為可訴性，為受到行政壟斷侵害的誠實經(jīng)營者提供更加廣泛的救助途徑。所以，治理行政壟斷只有建立以反壟斷法和行政法為核心的二元治理機制，才能真正以法律手段遏制行政壟斷。

第二，分權(quán)制衡，設(shè)立獨立與權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，縮小政府不合法干預經(jīng)濟的空間。“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?3］由于我國競爭立法采用分別立法的方式，所以在制定反壟斷法的過程中，應設(shè)立一個獨立的高度權(quán)威的執(zhí)法機構(gòu)，與反不正當競爭執(zhí)法機構(gòu)和人民法院形成一個相互配套而又具有高效率的執(zhí)法體系。據(jù)此，不宜在現(xiàn)有機構(gòu)中指定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，而應該單獨創(chuàng)設(shè)專門的執(zhí)法機構(gòu)，這種機構(gòu)的職能可以類似于美國的聯(lián)邦交易委員會或者德國的反卡特爾局，在編制上隸屬于國務院，在地方建制上可以采用中央垂直領(lǐng)導體制。如此方可保證反行政壟斷執(zhí)法機關(guān)在各級行政力量的交錯中，有自身的獨立性和執(zhí)法上的公正性。需要明確指出的是，對有關(guān)行業(yè)的壟斷行為不應由行業(yè)主管機關(guān)直接認定和處罰，而是由反壟斷執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一認定和處罰，只是在其認定這些行為時可以適當考慮行業(yè)主管部門的意見。這樣有利于保證反壟斷法的有效和統(tǒng)一實施。其法理依據(jù)是競爭法在性質(zhì)上屬于市場經(jīng)濟基本法，是具有普遍意義的法律，它不同于在有關(guān)具體部門和行業(yè)實施的特別性、專門性的法律法規(guī)，因此應該統(tǒng)一實施于各個行業(yè)和部門。

第三，構(gòu)建嚴格完備的行政壟斷法律責任體系，增強反壟斷法的威懾作用?！伴L期以來，行政壟斷之所以屢禁不止，重要原因之一便是法律責任不明確，不嚴厲。”［14］目前，我國反壟斷法的最大問題在于注重對行為不當性的認定而忽視對法律責任的規(guī)定，所以必須完善反壟斷法律責任體系，在未來的反壟斷法修訂中應建立嚴格的法律責任制度，包括民事責任，如停止侵害、賠償損失；行政責任，如宣布行政行為無效、給予行政處分、責令改正、罰款、沒收非法所得，直至刑事責任。對行政壟斷的規(guī)制，不僅要追究違法行為者的法律責任，同時還必須對受害者提供充分及時的合理救助，才能使受侵害的法律關(guān)系得到恢復，為此應該賦予行政壟斷的受害者提起民事訴訟的權(quán)利，從而使受害者獲得現(xiàn)實補償。這有助于以司法權(quán)制約行政權(quán)，更好地監(jiān)督和制約行政主體行使行政權(quán)力限制競爭。

第四，深化政治經(jīng)濟體制改革，加快政府轉(zhuǎn)變職能的立法步伐，培育正確的權(quán)力觀和市場理念。雖然行政壟斷的出現(xiàn)與市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律背道而馳，隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)育成熟勢必會被歷史淘汰。但在這個漸進過程中，治理行政壟斷除了法律這種正式規(guī)則外，還包括整個社會對行政權(quán)力和市場經(jīng)濟的價值觀等意識形態(tài)，其中，“道德控制和更加廣泛的社會物質(zhì)生活方面的控制是同時進行的”［15］，這些構(gòu)成了治理行政壟斷的非正式規(guī)則。一個社會所具有的正確權(quán)力觀能夠促進權(quán)力的正確行使，進而減少因權(quán)力濫用而支付的額外社會成本。政府對市場經(jīng)濟的正確認識能大大減少破壞市場交易的行為，如行政壟斷。但也應充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的指導作用，對生產(chǎn)力發(fā)展不同水平的地區(qū)和行業(yè)之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，緩解不平衡的狀態(tài)，并且明確中央和地方政府之間的利益關(guān)系，適當限制地方政府過度膨脹的經(jīng)濟權(quán)力。

綜上所述，行政壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映出我國現(xiàn)實背景下利益格局變動的復雜性。其解決從根本上說有賴于國家市場經(jīng)濟體制的發(fā)育成熟和政治體制改革的繼續(xù)深化。法治社會及成熟的市場經(jīng)濟對人的綜合素質(zhì)提出了較高的要求，特別是包括世界觀在內(nèi)的意識形態(tài)領(lǐng)域，要求人們具有適應新的時代環(huán)境的思想理念，與社會和諧相處，追求共同發(fā)展，因此必須從多方面著手消除行政壟斷產(chǎn)生的土壤，維護公平競爭。

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D523.1

A

1673-1999（2010）09-0021-03

龐鋒（1978-），男，湖南益陽人，碩士，湛江師范學院（廣東湛江524048）法政學院助教，研究方向為經(jīng)濟行政法學。

2010-01-05