邵道萍

和諧社會(huì)視野下的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法

邵道萍

日益頻發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件已成為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一大障礙。分析《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布后我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法存在的缺陷與不足，提出了社會(huì)主義和諧社會(huì)視野下突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的完善對(duì)策。

和諧社會(huì)；突發(fā)環(huán)境事件；立法完善

2006年通過實(shí)施的 《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的表述是：突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和對(duì)全國(guó)或者某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會(huì)影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。可見，突發(fā)環(huán)境事件的特點(diǎn)是：（1）突發(fā)性。即事件的發(fā)生是突然的或難以預(yù)料的；（2）緊迫性。即事件發(fā)展迅速，可能導(dǎo)致局勢(shì)惡化、社會(huì)混亂，要求迅速采取有效措施應(yīng)對(duì)；（3）累積性。即事件的發(fā)生是長(zhǎng)期累積作用的結(jié)果，主要是由排污主體的多次排污累積造成的；（4）危險(xiǎn)性。即已經(jīng)或可能給人民生命財(cái)產(chǎn)或者國(guó)家、社會(huì)帶來嚴(yán)重?fù)p害。

本文基于對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)科學(xué)內(nèi)涵的理解，分析突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法存在的缺陷與不足，提出和諧社會(huì)視野下突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的完善對(duì)策。

一、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的重要意義

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是黨的十六屆四中全會(huì)提出的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，是黨和政府的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是廣大人民群眾義不容辭的歷史責(zé)任。2005年年初，胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上發(fā)表了重要講話。他在講話中全面闡述了和諧社會(huì)的科學(xué)內(nèi)涵及其基本特征，那就是“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。”這六個(gè)要素中包含了人與自然和諧相處的內(nèi)涵。和諧是一個(gè)極其深刻并有永恒生命力的理念。我國(guó)古代就有“天人合一”的哲學(xué)思想?，F(xiàn)在講自然與人的和諧比古代更有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)槲覀兠媾R著日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題的困擾。強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧，并把人與自然的和諧作為社會(huì)和諧的基本內(nèi)容，就是要求人類善待自然、尊重自然、保護(hù)自然、合理利用自然，建立人與自然相互依存的良性循環(huán)關(guān)系，把和諧社會(huì)建立在穩(wěn)定和平衡的生態(tài)環(huán)境之中［1］。

近年來，各種突發(fā)環(huán)境事件在我國(guó)頻繁出現(xiàn)，給和諧社會(huì)建設(shè)帶來前所未有的挑戰(zhàn)。中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)秘書長(zhǎng)章少民在接受記者采訪時(shí)透露，環(huán)境污染問題緊緊跟在“物價(jià)問題”和“食品安全”之后。“環(huán)境問題已經(jīng)上升到影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度和層面?！保?］來自環(huán)境保護(hù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證實(shí)了這一調(diào)查結(jié)論。據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，2008年1至9月，環(huán)境保護(hù)部處置的突發(fā)環(huán)境事件111起，比2007年同期增長(zhǎng)22%，這說明我國(guó)的突發(fā)環(huán)境事件仍呈高發(fā)態(tài)勢(shì)［2］。

筆者認(rèn)為，生存與發(fā)展是衡量和諧與否的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。按照和諧理念，人類發(fā)展離不開人與自然的和諧，人類必須以一種不危及地球生態(tài)系統(tǒng)完整的方式、不危及其他人群的方式，以及不危及后代需求得到滿足的方式發(fā)展，并且發(fā)展中不以任何一方的犧牲為代價(jià)。為此，必須建立健全人與自然和諧相處的機(jī)制。而維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)自然環(huán)境、合理開發(fā)資源，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，依靠法律來推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建、引導(dǎo)社會(huì)和諧發(fā)展和保障和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

建立和健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法，能有效預(yù)防和調(diào)控突發(fā)環(huán)境事件，既保障人類賴以生存與發(fā)展的環(huán)境，也保護(hù)人類自身的生存與發(fā)展，其本身就是構(gòu)筑人與自然的和諧關(guān)系。實(shí)踐證明，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法有利于最大限度地避免或減少危及生態(tài)環(huán)境的事件發(fā)生，有利于保障人民生產(chǎn)生活的安全，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保證。

二、我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法評(píng)析

（一）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法現(xiàn)狀

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法主要調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)與公民、單位之間的外部應(yīng)急行政法律關(guān)系和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部應(yīng)急行政法律關(guān)系，其規(guī)定主要表現(xiàn)在憲法、環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境行政法規(guī)、部門規(guī)章、自治條例、單行條例、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中。

1.在憲法層面上

《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)于突發(fā)環(huán)境污染事故的強(qiáng)制應(yīng)急措施沒有涉及，也沒有關(guān)于發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事故時(shí)政府的緊急行政權(quán)的明確法律授權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，2004年的憲法修正案第68條和89條隱含性地涉及到了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的規(guī)定［3］。如憲法第89條第16項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

2.在綜合性的應(yīng)急法律層次上

2007年8月30日，第十屆全國(guó)人大第29次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這是我國(guó)公共應(yīng)急法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑［4］。該法在第23條規(guī)定了環(huán)境隱患的排查和隱患消除制度；在第56條規(guī)定了應(yīng)急力量的組織，人員的營(yíng)救、疏散、撤離與安置，危險(xiǎn)源的控制，危險(xiǎn)區(qū)域的標(biāo)明，危險(xiǎn)場(chǎng)所的封鎖，危害擴(kuò)大的防止措施，信息報(bào)告，群眾的勸解與疏導(dǎo)等內(nèi)容［5］。

3.在環(huán)境保護(hù)基本法和單行法層面上

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31、32條對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理做出了專門的規(guī)定，為我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施提供了環(huán)境基本法上的依據(jù)。另外，《固體廢物污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《放射性污染防治法》等法律都對(duì)突發(fā)環(huán)境事件作出了應(yīng)急規(guī)定。

4.在行政法規(guī)和行政規(guī)章層次上

2005年發(fā)布的 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2006年制定的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》明確把生態(tài)環(huán)境破壞事件納入國(guó)家突發(fā)公共事件之中，并且細(xì)化了環(huán)境污染事件的分類、分級(jí)、應(yīng)急的工作原則、預(yù)防和預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)、應(yīng)急保障和后期處理等內(nèi)容。

5.在自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章層次上

自治條例、單行條例、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和行政規(guī)章中關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理的規(guī)定在數(shù)量上是相當(dāng)豐富的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2008年，自治條例、單行條例、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和行政規(guī)章涉及處理突發(fā)事件應(yīng)急的共177件，涉及專門處理突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的規(guī)定共12件。

（二）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法存在的問題

1.憲法依據(jù)不足

1982年《憲法》第26條第一款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！憋@然，憲法關(guān)注的是常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)和改善，對(duì)非常態(tài)下的突發(fā)環(huán)境事件根本沒有涉及。2004年憲法修正后第89條第16項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。但對(duì)于何謂“緊急狀態(tài)”，其是否包括突發(fā)環(huán)境事件仍未明確。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致相關(guān)法律、法規(guī)因缺乏憲法依據(jù)而無所適從，從而不利于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的完善。

2.突發(fā)環(huán)境應(yīng)急立法不健全

具有里程碑意義的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為應(yīng)急法治提供了一個(gè)基本框架，是應(yīng)急管理的基本法，但是該法的出臺(tái)并不意味著我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法治高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。從整部《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》來看，盡管該法把突發(fā)環(huán)境事件納入其調(diào)整范圍，但只有第23條原則性地規(guī)定了環(huán)境隱患的排查和消除制度。該法對(duì)有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處理?xiàng)l款的制定和修訂起到了一定的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，但針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件總體規(guī)定顯得粗范、可操作性不強(qiáng)。

3.法律責(zé)任規(guī)定上存在嚴(yán)重弊端

從法律責(zé)任上看，相關(guān)規(guī)定不明確，或者說缺乏規(guī)定。僅就《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63條規(guī)定的官員問責(zé)制而言，該條規(guī)定的問責(zé)方式是：“由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有所列八種情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！薄斑`反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睆膯栘?zé)制的角度出發(fā)，向責(zé)任官員問責(zé)是應(yīng)當(dāng)?shù)模l真正應(yīng)被問責(zé)，還有誰應(yīng)被問責(zé)應(yīng)是每一次突發(fā)事件成功應(yīng)對(duì)后都應(yīng)該值得深思的問題。該法關(guān)于官員問責(zé)制的規(guī)定還比較粗糙，程序化和法制化程度都不高。另外，其他的責(zé)任主體在突發(fā)環(huán)境事件中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也有待進(jìn)一步明確。

三、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的完善對(duì)策

美國(guó)著名政治家漢密爾頓說：“意外事件有時(shí)會(huì)在一切社會(huì)里產(chǎn)生，無論這些社會(huì)是怎樣組成的?！薄安恍业氖峭瑖?guó)家分不開，就像腫瘤和斑疹是同人體分不開的疾病一樣?！保?］正是因?yàn)楹椭C社會(huì)中突發(fā)危機(jī)的發(fā)生不可避免，所以建立和健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法也就成為和諧社會(huì)所必需。

（一）明確憲法中的緊急狀態(tài)條款

2004年憲法修正案將第62條、80條、89條中規(guī)定的“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”，正式確立了我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的憲法基礎(chǔ)，對(duì)完善我國(guó)緊急狀態(tài)法律體系具有重要意義。但是，現(xiàn)行憲法的規(guī)定還有待完善，它只對(duì)緊急狀態(tài)的決定與宣布主體作出規(guī)定，而緊急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布的程序、緊急狀態(tài)下國(guó)家公權(quán)力之間的關(guān)系，以及國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的限制與保護(hù)等深刻而廣泛的內(nèi)容都需要憲法做出規(guī)定或授權(quán)。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在憲法中規(guī)定明確的緊急狀態(tài)條款，進(jìn)一步明確緊急狀態(tài)的確定和宣布程序，以及緊急狀態(tài)下國(guó)家的公權(quán)力和公民的基本權(quán)利。

（二）制定《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》

2006年的《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急起到了一定的積極作用。但是，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的所有突發(fā)環(huán)境事件，僅有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案》是不夠的。除了要完善《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)立法外，還必需頒布一部全國(guó)性的 《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》。然而，建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)前急需綜合性的法律規(guī)范對(duì)突發(fā)環(huán)境事件予以預(yù)防和規(guī)制。筆者認(rèn)為，切實(shí)可行的辦法是盡快制定《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》，規(guī)定和建立完善的突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建，建立暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，明確法律責(zé)任。

（三）完善相關(guān)責(zé)任制度

由于突發(fā)環(huán)境事件總是不期而至，需要在短期內(nèi)進(jìn)行人力、物資、醫(yī)療衛(wèi)生、交通通信、治安維護(hù)、基本生活保障等多方面的配置與協(xié)調(diào)，一般都無暇將責(zé)任追究提上議事日程，而到公共事件平息之后再進(jìn)行責(zé)任追究，往往就喪失了搜集相關(guān)證據(jù)和進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的最佳時(shí)機(jī)。鑒于此，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，有關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，對(duì)政府職能部門處置突發(fā)環(huán)境事件的全過程進(jìn)行監(jiān)督。這樣有利于將責(zé)任追究作為應(yīng)急處置過程的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)，使其走上程序化、法制化的軌道。因此，在制定《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)，應(yīng)注意環(huán)境責(zé)任相關(guān)內(nèi)容的補(bǔ)充和完善，使環(huán)境責(zé)任追究制有法可依。并建立環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境違法行為成為可訴對(duì)象。筆者認(rèn)為，在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件中，政府、企業(yè)、公眾都只有各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，才能有效防范和化解突發(fā)環(huán)境事件。

（四）增強(qiáng)法律法規(guī)完善的“應(yīng)急”意識(shí)

突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急立法會(huì)涉及到很多問題，如信息公開問題、行政程序問題、行政補(bǔ)償問題、環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題等，這些問題絕不是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》所能勝任的，因此在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的同時(shí)也應(yīng)關(guān)注 《信息公開法》、《行政程序法》、《行政補(bǔ)償法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等的規(guī)范。在“松花江污染事件”之前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)通常是在“常態(tài)”思維定勢(shì)下制定的，很少關(guān)注非常態(tài)下的環(huán)境事件的應(yīng)急管理問題。筆者認(rèn)為，不具備“應(yīng)急”意識(shí)或不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境法制不是完整意義的環(huán)境法制。因此，在以后的環(huán)境立法中，不能缺少“居安思?！币庾R(shí)，不能缺少“防患于未然”的意識(shí)。

綜上所述，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急立法的完善將為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理提供新的途徑，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展、環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)一步完善起到推動(dòng)作用。期待我國(guó)未來能夠制定《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法》，這將更有利于國(guó)家及時(shí)預(yù)防和處理突發(fā)環(huán)境事件、最大限度地保障人民利益。

[1]張文顯.構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的法律機(jī)制[J].中國(guó)法學(xué)，2006（1）.

[2]2008公眾環(huán)保指數(shù)發(fā)布環(huán)境污染問題列 “三甲”[EB/OL][2009-1-20].http://finance.qianlong.com/30055/2009/01/16/2530@4835092.htm.

[3]常紀(jì)文.我國(guó)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法存在的問題及其對(duì)策（之一）[J].寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（4）.

[4]李禹德，張禹.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法的若干問題[J].行政法學(xué)研究，2007（4）.

[5]常紀(jì)文.抗震救災(zāi)與我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)[J].環(huán)球法律評(píng)論，2008（4）.

[6]馬懷德.應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：161.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0052-03

邵道萍（1976-），女，安徽蚌埠人，碩士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)（安徽蚌埠233041）法學(xué)院講師，從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法的教學(xué)與研究。

2010-01-07