高 寧

淺析我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

高 寧

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的必然要求，是從根本上解決“三農(nóng)”問題和全面建設(shè)小康社會的制度保證。由于上世紀90年代推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已不能滿足現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老的需求，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已經(jīng)提上日程。分析新型養(yǎng)老保險制度建立的背景、特征并提出發(fā)展建議。

農(nóng)村；新型；養(yǎng)老保險

農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的核心問題之一就是農(nóng)村的養(yǎng)老問題。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計及運行存在著諸多困境。近年來，一些經(jīng)濟富裕的地區(qū)開始探索一種根本不同于原來實施方案的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，故稱其為“新農(nóng)?！?。

一、建立“新農(nóng)?！钡谋尘?/h2>

（一）國家政策的支持

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。2006年初《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出要加大公共財政對農(nóng)村社會保障的投入，并把建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容擺在了重要位置，提出了明確要求。在黨的十七大及2008年的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理再次明確提出 “要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”，“積極開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點”。國家“十一五”規(guī)劃和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委與勞動和社會保障部的《勞動和社會保障“十一五”規(guī)劃》都對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提出了明確要求。2008年中央1號文件提出“鼓勵各地開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點”，這為我們做好這項工作明確了基本方向和指導(dǎo)原則。

（二）國家經(jīng)濟發(fā)展為“新農(nóng)?！碧峁┙?jīng)濟基礎(chǔ)

2009年以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院應(yīng)對國際金融危機、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃，取得了明顯成效，經(jīng)濟企穩(wěn)回升勢頭逐步增強，總體形勢積極向好。國家統(tǒng)計局初步預(yù)算，前三季度GDP達217817億元，按可比價格計算，同比增長7.7%，比上半年加快0.6個百分點。分季度看，一季度增長6.1%，二季度增長7.9%，三季度增長8.9%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值22500億元，增長4.0%；第二產(chǎn)業(yè)增加值106477億元，增長7.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值 88840億元，增長 8.8%［1］。

（三）“舊農(nóng)保”實施困難，存在制度缺陷

1992年初，民政部出臺《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，資金籌集堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，基本上是一種完全個人儲蓄積累式的自我保險，與本來意義上的社會養(yǎng)老保險有偏差。一是保障面過小，缺乏社會保險應(yīng)有的社會性；二是保障水平低，滿足不了農(nóng)村老年人的基本生活；三是管理水平比較低，以縣為中心的農(nóng)村養(yǎng)老保險體制導(dǎo)致縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔當了管理者和投資者的雙重角色，存在著政事不分、管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟、易受當?shù)匦姓缮妗⑷菀装l(fā)生道德風(fēng)險等弊端；四是基金保值增值困難，導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老的參保率下降。2006年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5374萬人，全年共有355萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，全年共支付養(yǎng)老金30億元，人均月領(lǐng)取金額70元左右，相當部分的不足30元，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元［2］。

（四）現(xiàn)階段農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)趨小，家庭保障功能和土地保障功能弱化，人口老齡化加速以及上世紀90年代推行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進入衰退期等情況，要求加快建立“新農(nóng)保”

實行計劃生育以后，家庭供養(yǎng)老人的子女減少，子女壓力增大，農(nóng)村“四二一”家庭逐年增多；不少農(nóng)村家庭要贍養(yǎng)2～4個老人，撫養(yǎng)1～2個小孩。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負擔逐漸演變成突出的社會問題；農(nóng)村家庭傳統(tǒng)的靠土地為生的生活方式已經(jīng)發(fā)生較大的改變，土地不僅不能作為養(yǎng)老保障，也不能維持農(nóng)村家庭的生活；人口老齡化趨勢加快，使現(xiàn)行的養(yǎng)老保險的壓力越來越大。以65歲及其以上人口占總?cè)丝诘谋戎刂笜藶槔?982年為4.9%，1990年為5.6%，1995年為6.2%，2000年達6.96%［3］。而據(jù)人口學(xué)家的預(yù)測，2020 年將達 11.3%，2050 年達 21.2%［4］。

二、“新農(nóng)?！蹦Ｊ降奶卣鞣治?/h2>

一是“新農(nóng)保”實行“個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合”的籌資結(jié)構(gòu)，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的待遇方式。農(nóng)民對參加“老農(nóng)?！狈e極性不高。由于當時籌資是“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持”，而實際上，許多集體沒有補助的能力，政府扶持政策又長期不到位，最后就剩下農(nóng)民自己繳費給自己養(yǎng)老，而“新農(nóng)?！钡摹靶隆本托略谡闹С值轿簧稀?/p>

二是“新農(nóng)?！被鸸芾碇饕莻€人賬戶基金管理，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金部分不積累、不營運，只有預(yù)算、撥款和發(fā)放。個人賬戶基金全部納入財政統(tǒng)一專戶進行管理，并比照銀行同期利率給予一定的增值。目前還沒有出臺市場化運營的政策。與“老農(nóng)?！辈煌?，“新農(nóng)?！币?guī)范了基金管理。另外，“老農(nóng)保”過去執(zhí)行的是縣以下機構(gòu)自收自支，有的還要從基金中提取3%的管理服務(wù)費；而“新農(nóng)?！钡娜藛T經(jīng)費都要求納入財政預(yù)算，這也比“老農(nóng)保”規(guī)范得多。

三是“新農(nóng)?！笨膳c城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度銜接。新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度框架與城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度基本一致，區(qū)別主要在于繳費基數(shù)的不同，因此可通過調(diào)節(jié)繳費基數(shù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接。可以說，新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是通向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本平臺。

三、促進“新農(nóng)保”建設(shè)的發(fā)展思路

（一）“新農(nóng)?！敝卦谄栈蒉r(nóng)民

“新農(nóng)保”政策歸根結(jié)底是為了解決農(nóng)民在勞動能力退化之后缺乏生活資料來源的問題，其關(guān)注的重點在于老年農(nóng)民生活必須品的保障，這對于貧困、家庭結(jié)構(gòu)失衡、生活負擔過重的農(nóng)民最具吸引力。但現(xiàn)實是，現(xiàn)實生活的窘迫使他們渴望納入“新農(nóng)?！斌w系卻無力進入。地方政府應(yīng)借助整體社會保障體系的完善，在“新農(nóng)?！痹圏c階段進行卓有成效的制度創(chuàng)新。建議從四個方面防疏堵漏：一是要充分考慮農(nóng)民享受“新農(nóng)?！苯痤~的實際購買力，建立動態(tài)的“新農(nóng)?！睒藴视嬎泱w系；二是健全“新農(nóng)?！被鸬纳鐣O(jiān)督機制，確保農(nóng)?；鸬陌踩蝗顷P(guān)注投保期內(nèi)農(nóng)民境況變化，完善未達到最低參保時限要求的農(nóng)民參保金過戶與返還制度；四是探索最需要“新農(nóng)?！眳s無力參保問題的解決途徑，確保“新農(nóng)?！闭吆w最需要的群體。

（二）引進第三方管理，確保資金安全

“老農(nóng)保”制度是以自我儲蓄為模式，而“新農(nóng)保”是以“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予補貼政策扶持”的一種新型制度。在老制度下，政府缺位、集體經(jīng)濟也由于它的脆弱性使其形同虛設(shè)，最終導(dǎo)致老政策破產(chǎn)。而新制度由于引入了政府，同時又實行普惠制的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由國家財政全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金 （如果農(nóng)民不參保，連這個基礎(chǔ)的都拿不到）。這實際上就引入了一種很好的激勵機制，使農(nóng)民有動力參保。但在執(zhí)行過程中也會遇到一些困難：由于“新農(nóng)?！痹圏c遵循的是自愿參保原則，這導(dǎo)致年輕人傾向于選擇不參保，而老年人則傾向于參保，這就導(dǎo)致資金流不平衡，不能形成代際交替。所以有必要成立一個專門管理“新農(nóng)保”資金的機構(gòu)，由第三方機構(gòu)來掌控資金，以確保資金的安全。

（三）建立多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

黨的十七屆三中全會明確提出，貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)要求，加快健全農(nóng)村社會保障體系。維護廣大農(nóng)村老年居民的基本生活條件，使其老有所養(yǎng)，是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的必然要求。溫家寶總理在十一屆全國人大第二次會議作的政府工作報告中，指出2009年的工作目標是“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣(市)”。為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保障體系的順利推進，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須同我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)村實際情況相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)；要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進行分類設(shè)計和分步實施，建立與地區(qū)經(jīng)濟增長非均衡戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度。同時，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度要與其他養(yǎng)老保障措施相配套；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然不能完全脫離家庭養(yǎng)老、土地保障和其他保障措施的實際情況，要組成一個有機整體，共同達到保障老年生活的目的［5］。

應(yīng)該培育理性參保主體。家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會養(yǎng)老是當今農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的三個取向。實行“新農(nóng)保”，首先要培育理性的農(nóng)戶。農(nóng)戶作為農(nóng)村社會保障事業(yè)的重要主體，其保險意識和參與保險的能力在很大程度上決定著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的進程。其次，要培育理性的農(nóng)村集體組織。農(nóng)村集體組織發(fā)展要在繼續(xù)探索村企互動發(fā)展模式的同時，還要利用國家促進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策辦好農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，有良好經(jīng)濟基礎(chǔ)的村級經(jīng)濟組織可以推動農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。第三是要培育理性的政府。現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展離不開有效的政府宏觀調(diào)控。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟主體的政府，其發(fā)展目標是建設(shè)服務(wù)型政府。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中，政府的職責(zé)應(yīng)定位為提供公共品：中央政府全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助；地方政府對所有參保農(nóng)民給予繳費補貼；對農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準保險費；對選擇較高檔次標準繳費的農(nóng)民給予適當鼓勵。

[1]李曉超.前三季度國民經(jīng)濟企穩(wěn)回升勢頭逐步增強[D B/O L].h t t p://w w w.s t a t s.g o v.c n/t j f x/j d f x/t 2009102 2_4 0 2595251.h t m

[2]勞動和社會保障部.2006年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2007.

[3]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計摘要(2001)[Z].北京:中國統(tǒng)計出版社,2001:36.

[4]曾毅.中國人口發(fā)展態(tài)勢及對策探討[M].北京:北京大學(xué)出版社,1994:59.

[5]邵彥敏.新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展范式的轉(zhuǎn)變[J].東北師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008(4).

C913.7

A

1673-1999（2010）08-0035-02

高寧（1982-），女，安徽淮北人，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖241003）社會學(xué)院2008級碩士研究生。

2009-12-07