姜媛媛

（南京工業(yè)大學 公共管理學院碩士研究生，江蘇 南京 211816）

和諧社會視角下非政府組織發(fā)展對策探析

姜媛媛

（南京工業(yè)大學 公共管理學院碩士研究生，江蘇 南京 211816）

隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的建立與發(fā)展，整個社會越來越趨向多元化，非政府組織隨之產生，它們在許多社會領域已經發(fā)揮出政府和企業(yè)所沒有或難以充分發(fā)揮的作用，進一步推動了整個社會進步。但另一方面，我國非政府組織在發(fā)展中還存在很多不足之處，亟待政府、非政府組織和社會公眾共同努力以促進其發(fā)展。

非政府組織；和諧社會；對策建議

一、我國非政府組織發(fā)展概況

非政府組織（Non-governmental Organizations），簡稱NGO，是一個涉及社會學、管理學、政治學等多學科領域動態(tài)發(fā)展的概念。它還有著多種稱謂，如民間組織、非營利組織（NPO）、社會中介組織、志愿者組織、第三部門等。美國約翰·霍普金斯大學非營利組織研究中心所下的權威定義認為，只有符合民間性、組織性、非營利性、自治性和志愿性等五個特性的組織，才可被視為NPO或NGO。在世界銀行組織編寫的《非政府組織法的立法原則》一書中對非政府組織作了如下的闡釋：“‘非政府組織’指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門一部分的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，且其不以營利為目的。即使賺取任何利潤，也不可以將此利潤分配。工會、商會、政黨、利潤共享的合作社或教會均不屬于非政府組織?！?/p>

在我國，非政府組織的迅猛發(fā)展則是與經濟政治體制改革和與國際社會聯(lián)系日益密切的國情分不開的。改革開放以前，由于國家對社會的高度整合，我國非政府組織還處于萌芽狀態(tài)之中或者說根本不存在。中國的非政府組織主要是在改革開放之后，隨著政治經濟體制改革的逐步深入，我國非政府組織獲得了空前發(fā)展。特別是在20世紀90年代以來，我國民間組織在改革開放后出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。據國家民政部的有關資料統(tǒng)計，到2005年3月，在全國縣級以上民政部門登記注冊的民間組織共28萬家。而實際上，由于受到非政府組織在中國注冊門檻高的限制，在中國沒有登記注冊的民間非政府組織數(shù)量要比官方的統(tǒng)計數(shù)字多得多，據估計，這些組織的總體規(guī)模大約有250萬家左右。

非政府組織之所以近幾年在我國得到不斷發(fā)展，主要是因為：

第一，隨著我國對外開放進入新階段，我國正在迅速融入全球化的進程，全球化對非政府組織的發(fā)展提出了現(xiàn)實的要求。按照國際慣例，在全球化過程中越來越多的國際合作與交流將依賴于非政府組織的參與。無論是經濟合作與交流，還是人權、環(huán)境、發(fā)展等諸多領域，非政府組織都已顯示出了參與國際事務的協(xié)調與倡導等能力。如一些民間商會、行業(yè)協(xié)會在眾多反傾銷案中正在發(fā)揮越來越大的作用。

第二，由于受到所謂“第三波民主化”的影響，使我國普通民眾的民主意識、社會責任感和主人翁意識越來越強，他們逐漸產生了自發(fā)組織起來通過社會力量解決社會問題的愿望。如一些私人自愿性組織和慈善性機構參與反貧困的活動越來越多。

第三，市場經濟的快速發(fā)展使我國政府的職能逐步由過去的“全能政府”向“有限政府”過渡。非政府組織在促進我國社會發(fā)展進步以及和諧社會構建中已經發(fā)揮了巨大作用，為此應該積極支持它們發(fā)展壯大，但目前非政府組織的發(fā)展面臨著很多的制約因素，研究解決非政府組織發(fā)展問題已成為擺在我們面前的重要課題。

二、和諧社會構建下非政府組織的發(fā)展困境

當前，建設一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”，推進構建和諧社會的歷史進程，已經成為中國現(xiàn)代化起飛階段迫在眉睫的重要課題。為此，需要物質文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明的協(xié)同推進，需要社會管理觀念的更新和社會管理體制的革新。而重視非政府組織，拓寬其生存發(fā)展的現(xiàn)實空間就成為題中應有之義。然而，中國的非政府組織與構建和諧社會還存在不相適應的地方，還面臨諸多發(fā)展困境。

第一，非政府組織與政府組織的界限模糊，導致政社不分。構建和諧社會，需要實現(xiàn)政府和非政府組織關系的和諧。政府在加強宏觀管理的同時，要減少直接干預和微觀管理的職能，將行業(yè)性、社會性和公益性事務盡可能交給非政府組織。非政府組織作為“第三部門”，也應獨立于政府和營利組織而存在。但是，中國現(xiàn)有的非政府組織機關化、行政化的傾向嚴重，很多是從政府行政部門轉化而來，雖然名義上與行政部門脫鉤，但在體制和觀念上仍延續(xù)著原有的管理模式和思維定勢，帶有濃厚的“官辦”色彩。一些組織由于緊緊掛靠政府有關部門，實際上成了政府的辦事機構，在政府與企業(yè)、市場、社會之間的關系中，實際上是作為政府附屬機構在發(fā)揮作用。尤其是一些公民社會的活動仍然被政府及其派生機構動員、管轄或牽制。非政府組織本來應該是民間自發(fā)組織成立和管理的，但在計劃經濟體制下，社會的中介組織也被納入計劃范圍內了。在城市幾乎所有非政府組織都由街道和居委會管理，在農村則主要由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來負責成立、組織開展活動和管理。所以政府實際上成了非政府組織的主體。這樣，非政府組織無法大量成長起來，也在一定程度上限制了公民社會的發(fā)展。

第二，非政府組織能力不足、經費缺乏，嚴重制約自身的發(fā)展壯大。當前，非政府組織的管理能力、活動能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力嚴重不足，是制約其發(fā)展的重要因素。從組織形成上看，許多非政府組織是由政府部門成立的，缺乏獨立管理、運作、發(fā)展的能力；從管理方式上看，非政府組織受行政干預過多，缺乏拼搏干勁、進取精神和服務意識；從工作人員結構上，非政府組織存在結構老化的現(xiàn)象，缺乏專門人才，對政府機構改革和瞬息萬變的市場行情缺乏應變能力；從管理體制上看，非政府組織編制僵化，制度不健全，管理不科學，家長制嚴重等問題都使得非政府組織的發(fā)展步履維艱。

另外，經費問題是各國非政府組織普遍面臨的問題，但我國的非政府組織經費問題尤為突出。由于政府壓縮對非政府組織的財政撥款，或者受非政府組織缺乏向社會籌集資金的能力所限，很多非政府組織面臨巨大的經費缺口，無法開展正常活動，甚至處于“休眠狀態(tài)”。有些非政府組織為了生存，脫離自身的業(yè)務范圍，背離非營利性的基本特征，從事經營性活動甚至違法活動。

第三，有關非政府組織管理的立法滯后，影響其正常運轉和健康發(fā)展。雖然總的來說，我國非政府組織管理法律體系的建設已取得可喜的成就，但是現(xiàn)有法律法規(guī)還不能滿足非政府組織有序化發(fā)展的需要。到目前為止，中國還沒有完整的關于非政府組織的基本法律，涉及非政府組織的法規(guī)也不多，僅有1989年公布的《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規(guī)定》，1998年公布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》，1999年公布的《公益事業(yè)捐贈法》，和2004年頒布的《基金會管理條例》等。[1]從現(xiàn)實情況來看，這些法律法規(guī)遠遠不能滿足我國非政府組織發(fā)展的需要。目前中國對非政府組織的性質、地位、作用等缺乏明確的法律規(guī)定，對非政府組織的法制化管理程度與建立社會主義市場經濟的實際需要相距甚遠，沒有一部統(tǒng)一的、完整的有關非政府組織的法律，配套管理法規(guī)的制定也嚴重滯后，缺乏對各類非政府組織的管理法規(guī)。隨著非政府組織的急劇增加，很難適應新形勢的要求。因此，為了保證非政府組織在一個穩(wěn)固和靈活的組織框架內開展活動，我國必須進一步加強相關的法律法規(guī)建設。

第四，對非政府組織的監(jiān)督體制不夠完備，導致公益腐敗案件頻發(fā)，非政府組織面臨誠信危機。構建和諧社會，需要大力提高非政府組織的社會公信力和社會聲望，需要切實增強非政府組織對社會公眾的公共責任感。然而，有些非政府組織存在的貪污腐敗行為卻嚴重損害了其社會形象。究其原因，監(jiān)督管理機制不健全和監(jiān)督漏洞大是非政府組織面臨的突出問題。中國至今沒有一個獨立的第三方專門監(jiān)督非政府組織，媒體的監(jiān)督作用非常有限，公眾也缺乏制度化的渠道反映非政府組織存在的問題。由于監(jiān)督缺位，一些非政府組織違背非營利準則，私分財產，非法集資，侵吞善款，擾亂正常的金融秩序，甚至進行愚昧迷信活動，進行反政府、反人類、反科學的活動，影響社會的穩(wěn)定。以中國基金會為例，在2007年1月10日有媒體曝出，中國關心下一代健康體育基金會2005年度報表顯示，該基金會2005年只收到8208元捐款，但有企業(yè)稱自己一家就捐助了10萬元，基金會稱10萬元是企業(yè)與自己合作的管理費，而非捐贈，雙方為此各執(zhí)一詞?；饡鳛榉菭I利民間組織，其財務收支方面的不透明遭遇公眾的巨大質疑。[2]毋庸置疑，在監(jiān)督機制不健全的情況下，非政府組織也會因社會責任的缺失和利益的驅動而產生信用缺失，面臨誠信的考驗。

三、和諧社會背景下推進非政府組織發(fā)展的對策思考

非政府組織發(fā)展對我國和諧社會的構建具有重要的促進作用，是構建和諧社會的必要條件。當前，推進我國非政府組織發(fā)展，進而推動公民社會的發(fā)展，已被提上了議事日程。在綜合研究國內外非政府組織發(fā)展的經驗和教訓的基礎上，結合我國實際，就如何培植和發(fā)展我國非政府組織，提出以下建設性的對策。

（一）正確處理政府和非政府組織的關系

構建和諧社會政府應對非政府組織重新定位，將行業(yè)性、社會性和公益性事務盡可能交給非政府組織。首先，應讓非政府組織承擔政府職能轉變過程中轉移出去的微觀管理和服務職能，成為聯(lián)系政府與企業(yè)、政府與市場的紐帶，使政府擺脫具體事務的糾纏，提高政府宏觀管理能力；其次，應讓非政府組織發(fā)揮與基層聯(lián)系密切，成本低、效率高等優(yōu)勢，關注和解決社會福利、社區(qū)服務、環(huán)境保護等方面的社會問題，為政府分憂解難；第三，應讓非政府組織在廣辟就業(yè)渠道、完善社會保障制度方面大有作為，減輕政府與企業(yè)負擔，提高社會保障的社會化程度，等等。[3]總之，政府應注重培養(yǎng)非政府組織的獨立性，按照政事分開、政社分開的原則，使非政府組織在人、財、物關系上與行政機關脫鉤，并定位到產權清晰、權責明確、自我發(fā)展、自我約束上來，政府應實現(xiàn)由包辦到協(xié)辦的角色轉換，為非政府組織的合理定位和獨立運作創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。同時，政府應理順管理體制，實現(xiàn)從部門到社會的轉變，構建和塑造以社會性、公益性為主要特征的非政府組織運作機制。

（二）完善非政府組織的內部治理結構

非政府組織的有效治理依托于合理的組織結構和決策機制的設立。一個非政府組織如要治理得好，應在非政府組織內建立和維持適當?shù)闹卫斫Y構與決策程序。大多數(shù)非政府組織都是通過設立理事會的形式來行使組織內部的決策和領導職能的。理事會代表公眾利益監(jiān)管組織，制定一系列評估和監(jiān)控制度，保證組織的健康運轉。當前，有必要在非政府組織中引進企業(yè)的法人治理結構和競爭機制，注重組織內部的分權和制衡，提高組織的運作效率，強化組織自律，促進組織的誠信建設。例如：中國青少年基會的“五透明五不準”的自律守則值得借鑒，即務管理透明，不準設任何形式的“小金庫”；收益分配透明，不準以職務和工作之便獲取工資以外的收入；物資管理透明，不準以捐贈物資和政策性特許個人謀利；資產運作透明，不準謀求任何與機構相關的個人投資收益；資助管理透明，不準利用分配資助款的權力收受任何禮品。另外，還應對非政府組織的工作人員進行專業(yè)培訓，制定組織細則；加強非政府組織人員的職業(yè)道德教育，通過制定公開辦事制度、行業(yè)道德標準、職業(yè)道德標準、服務規(guī)范等加強對從業(yè)人員的管理和教育，嚴禁利用職權，搞各種不正之風。

（三）制定和完善法律法規(guī)

制定和完善法律法規(guī)，使非政府組織發(fā)展具備良好的法律保障。政府要研究和修改有關非政府組織管理的法規(guī)和法律，保證非政府組織在法律框架內運作。針對中國沒有商會法、協(xié)會法，更無非政府組織法的現(xiàn)狀，在遵循現(xiàn)行憲法制度的前提下，借鑒國外經驗，根據非政府組織發(fā)展的實際，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系，例如關于社會中介組織，就可以制定和形成以《中華人民共和國社會中介組織法》為基本法的關于社會中介組織的配套的法律、法規(guī)體系，以法律的形式明確中介組織的性質、宗旨、地位、職能、組織形式、權利與義務，設置和運行的程序、管理和監(jiān)督體制等。其他各類非政府組織也應該分門別類地、逐步地、分輕重緩急地建立和完善其自身的法律法規(guī)體系。對已頒布的法律法規(guī)要作進一步修改，同時抓緊制定規(guī)范其組織行為的實體法。需要注意的是，在立法中不僅要規(guī)范對非政府組織的管理和監(jiān)督，還應更多地體現(xiàn)對非政府組織社會自治能力的培育，反映其代表的利益關系?？傊?，政府需要通過加強和完善立法，建立健全有中國特色的非政府組織的法律體系。

（四）建立健全面向社會公眾的問責機制

建立面向社會公眾的問責機制，形成有效的社會監(jiān)督體系。構建非政府組織的監(jiān)督問責機制可以有效地彌補非政府組織自主治理能力不足的缺陷，是促進非政府組織健康成長不可或缺的重要條件。建立面向社會公眾的問責機制，要求非政府組織每年向社會公布其組織的資源流向和使用效果的詳細年度報告，并在公布年度報告后的一定期間內，設立專門的質詢處和質詢電話，回答社會公眾就相關問題的質詢；同時，在年底要向捐贈者提交一份就其捐贈物資的詳細流向報告，從而實現(xiàn)非政府組織活動的公開化、透明化。在構建非政府組織問責機制的基礎上，可以借鑒國外經驗，形成多元化的監(jiān)督體系。例如，美國對非政府組織的監(jiān)督有五道防線，即政府的監(jiān)督、獨立的第三方評估、同行的互律、媒體與公眾的監(jiān)督和非政府組織的自律。五道防線分工明確，各司其職，各自針對非政府組織的某個重點環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)督，保證了監(jiān)督的實際效果。根據我國非政府組織發(fā)展狀況，建議及早建立一套符合我國實際的社會監(jiān)督問責制度體系，把社會公信力建設納入非政府組織總體發(fā)展規(guī)劃，保障非政府組織健康持續(xù)發(fā)展，促進社會和諧。這既是提高中國非政府組織社會公信力的必然選擇，也是增加非政府組織行為的透明度、糾正其行業(yè)不正之風、促進其健康發(fā)展的必由之路。

四、結語

構建社會主義和諧社會需要國家、社會和民眾的共同努力，非政府組織作為社會治理新格局中的重要一員，是構建社會主義和諧社會不可或缺的有機組成部分。隨著我國非政府組織自身不斷趨于規(guī)范和成熟，以及非政府組織之間、非政府組織與政府之間的良性互動機制的進一步形成，必將有力地促進我國的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，從而對我國社會主義和諧社會的構建產生重大促進作用。

[1]陳洪連.論非政府組織對和諧社會的建構功能及其發(fā)展策略[J].北京航空航天大學學報，2007，（3）.

[2]劉學俠.我國非政府組織的發(fā)展路徑[J].中國行政管理，2009，（4）.

[3]郎友興，陳剩勇.非政府部門的發(fā)展與地方治理[M].杭州：浙江大學出版社，2008.

[責任編輯：文 晴]

Studies on the Developing Strategies of Non-Governmental Organizations from the Angle of a Harmonious Society

JIANG Yuan-yuan

With the deepening of China’s reform and opening up and the establishment and development of socialist market economy,the whole society is increasingly tending to be diversified.Non-governmental organizations thereby come into being which have already played an important role in many social fields where governments and enterprises fail to perform,furthering pushing the entire society forward.However on the other hand,these non-governmental organizations in China still have problems that wait to be solved by the common efforts of the governments,the organizations and the public.This thesis makes an analysis of contemporary development status,quo and dilemma of these organizations and proposes practical countermeasures of promoting their development.

non-governmental organizations;harmonious society;countermeasures

book=125,ebook=60

C23

A

1673-8616（2010）05-0125-04

2010-05-10