陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校 法學(xué)部副教授，廣西，南寧 530022）

和諧視閾下我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處置陷入困境的癥結(jié)及路徑選擇

陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校 法學(xué)部副教授，廣西，南寧 530022）

在當(dāng)前穩(wěn)定壓倒一切的政治語(yǔ)境下，如何對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行妥善處置，成為當(dāng)前政府面臨的現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處置應(yīng)當(dāng)理性對(duì)待，不能糾結(jié)于“強(qiáng)拆”還是“轉(zhuǎn)正”這一非此即彼的傳統(tǒng)處置模式。在構(gòu)建和諧社會(huì)的視閾下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的不同情形采取區(qū)別對(duì)待的處置思路：其一，根據(jù)不同利益主體采取不同措施。對(duì)違法建造小產(chǎn)權(quán)房者應(yīng)依法追究其責(zé)任，對(duì)購(gòu)房者則應(yīng)在一定程度上給予賠償；其二，根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房占用不同的土地類型采取不同措施。對(duì)于非法占用耕地或基本農(nóng)田違法違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅(jiān)決予以取締；其三，對(duì)那些在宅基地或農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，盡量做到合法處置和合理利用。

小產(chǎn)權(quán)房；癥結(jié)；路徑選擇

一、問(wèn)題的提出

小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體用地、宅基地或農(nóng)地上建設(shè)起來(lái)向社會(huì)銷售，沒(méi)有依法取得政府房產(chǎn)管理部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋。2008年1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確指出，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。此前，“小產(chǎn)權(quán)房”經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，在城區(qū)房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀高的情況下，一些城郊的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)逐步成為一批中低收入家庭的流行選擇。這是第一次以國(guó)務(wù)院的名義明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”，在構(gòu)建和諧社會(huì)的政治語(yǔ)境下，如何妥善處置我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房日益成為政府和社會(huì)公眾共同關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)社會(huì)和諧及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都產(chǎn)生不容忽視的影響。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)竣工，特別是購(gòu)房者已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房，該如何處置，國(guó)家有關(guān)部委之前一直未有明朗的政策和表態(tài)。直到2008年底，關(guān)于處置小產(chǎn)權(quán)房的報(bào)告才由國(guó)土資源部上報(bào)到了國(guó)務(wù)院。報(bào)告明確了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處理的三個(gè)原則：一、新發(fā)生的小產(chǎn)權(quán)房一定要嚴(yán)肅查處；二、歷史形成的，要根據(jù)情況妥善處置；三、禁止開(kāi)發(fā)商通過(guò)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲取利潤(rùn)。該報(bào)告遞交國(guó)務(wù)院后，在社會(huì)民眾的熱切期待下，依然沒(méi)有出臺(tái)具體的處置意見(jiàn)。在2010年9月27日上午召開(kāi)的12336國(guó)土資源違法舉報(bào)工作座談（培訓(xùn)）會(huì)上，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤表示，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題清理領(lǐng)導(dǎo)小組正在組織調(diào)研，研究提出清理工作方案。有關(guān)部門對(duì)小產(chǎn)權(quán)房如何處置進(jìn)行的密集表態(tài)及處置方案遲遲難以出臺(tái)的現(xiàn)狀，表明處置小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不僅面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，而且已經(jīng)到了刻不容緩的地步。如果“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題長(zhǎng)期在這種不確定狀態(tài)下留存和蔓延，就像一個(gè)盛滿水的水杯，既不把水倒出來(lái)，也不讓它立住，任由其傾斜。這種狀況，對(duì)于政府和社會(huì)，都是相當(dāng)危險(xiǎn)的。因此，需要將小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

置放于中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)這一現(xiàn)實(shí)背景下，理性對(duì)待。

二、我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處置陷入困境的癥結(jié)

當(dāng)前，眾多的媒體報(bào)道已將小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)尤其是北京、深圳等地區(qū)的嚴(yán)峻狀況完整呈現(xiàn)。無(wú)論是建設(shè)數(shù)量還是市場(chǎng)需求，小產(chǎn)權(quán)房都相當(dāng)龐大，具備了相當(dāng)深刻的社會(huì)影響力，成為政府不得不嚴(yán)肅面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)土資源部最新的表態(tài)反而證明，即便是在國(guó)家最高土地行政管理部門，對(duì)于如何處置小產(chǎn)權(quán)房也存有分歧。如果在強(qiáng)調(diào)既定政策權(quán)威性的前提下，繼續(xù)宣告小產(chǎn)權(quán)房的非法身份，無(wú)疑凸顯了政府在小產(chǎn)權(quán)房處置問(wèn)題上的消極退守，無(wú)助于彌補(bǔ)小產(chǎn)權(quán)房在政策及現(xiàn)實(shí)處境下的分裂局面。

（一）小產(chǎn)權(quán)房成因的復(fù)雜性是其陷入處置困境的癥結(jié)之一

我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房成因的復(fù)雜性，主要表現(xiàn)為小產(chǎn)權(quán)房的形成與發(fā)展蔓延非一日之功，迄今超過(guò)十年。這十年期間，正是政府對(duì)土地資源最勤力經(jīng)營(yíng)的十年，也是農(nóng)民的土地所有權(quán)最被漠視的十年，更是城市房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)社會(huì)普通民眾購(gòu)房壓力最為深重的十年。政府成為商品房用地的唯一提供者，開(kāi)發(fā)商形成住房的唯一來(lái)源。在土地流轉(zhuǎn)的不同環(huán)節(jié)，城郊農(nóng)民感同身受的是集體建設(shè)用地被政府征用后的剝離感。目前，國(guó)土資源部門一個(gè)正在醞釀的處置小產(chǎn)權(quán)房的辦法是：對(duì)歷史原因形成的小產(chǎn)權(quán)房，將予以合法化。而“歷史原因形成”的一個(gè)內(nèi)容是指在現(xiàn)行《土地管理法》頒布實(shí)施以前建成的。問(wèn)題是，如果以《土地管理法》頒布實(shí)施的時(shí)間作為劃分小產(chǎn)權(quán)房合法與否的界線，則違背了法律不溯及既往的原則，因?yàn)樵缭?993年11月國(guó)務(wù)院施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中18條曾規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或居民委員會(huì)同意后，依照相關(guān)審批程序辦理?！睂?duì)依據(jù)該行政法規(guī)形成的小產(chǎn)權(quán)房，其合法性的確定顯然不能以現(xiàn)行《土地管理法》的頒布實(shí)施時(shí)間為據(jù)。因此，小產(chǎn)權(quán)房的復(fù)雜成因，使處置前如何有效劃分其合法與否陷入難以確定的困境。

（二）小產(chǎn)權(quán)房處置中數(shù)量的廣泛性及利益的難以協(xié)調(diào)性是其陷入處置困境的癥結(jié)之二

小產(chǎn)權(quán)房處置中數(shù)量的廣泛性及利益的難以協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)為：一方面，由于小產(chǎn)權(quán)房所占數(shù)量之大，其牽涉的主體利益必然是方方面面的，在具體處置中利益協(xié)調(diào)的難度之大可想而知。盡管目前小產(chǎn)權(quán)房由于沒(méi)有規(guī)范的銷售渠道，很難為有關(guān)部門進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的廣泛性超出人們的想象，已經(jīng)達(dá)到驚人的地步。據(jù)鏈家地產(chǎn)的調(diào)查，小產(chǎn)權(quán)房的比例在北京已占到20%；在天津，小產(chǎn)權(quán)房銷售量占到整個(gè)市場(chǎng)的20%；而在深圳，過(guò)半人住在小產(chǎn)權(quán)房里。如此數(shù)量的小產(chǎn)權(quán)房，在處置中牽涉面太廣，為處置中必須慎重考慮的一大難題。另一方面，對(duì)于城郊農(nóng)民和普通的購(gòu)房者而言，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是一場(chǎng)土地和房屋供應(yīng)的革命。它打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，從而使地價(jià)和房?jī)r(jià)大幅度回落。它也是農(nóng)民“自我城市化”的一場(chǎng)革命。以往政府以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)行收購(gòu)?fù)恋兀缓笠詭资踔翈装俦兜母邇r(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商。如今，農(nóng)民通過(guò)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房獲得數(shù)倍、數(shù)十倍甚至上百倍于征地的土地增值收益；通過(guò)出售、出租這些房屋，不僅獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，也使那些無(wú)力在城區(qū)實(shí)現(xiàn)購(gòu)房夢(mèng)想的中低收入者有一個(gè)安身之處。從小產(chǎn)權(quán)房涉及民生的視角，充分反映了當(dāng)前在處置中因利益難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題已經(jīng)成為其陷入困境的主要癥結(jié)之一。

（三）小產(chǎn)權(quán)房管理的無(wú)序性是其陷入處置困境的癥結(jié)之三

當(dāng)前，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的管理涉及國(guó)土資源部門、建設(shè)部門、還有農(nóng)業(yè)部門和國(guó)家相關(guān)立法、執(zhí)法部門，但實(shí)踐中沒(méi)有一個(gè)真正直接管理的部門。依據(jù)程序，建設(shè)用地需符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，我國(guó)為實(shí)行嚴(yán)格的土地管理，有著一套包括國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個(gè)層次層層分解的土地利用總體規(guī)劃體系，并伴以嚴(yán)格的土地用途管制。國(guó)家規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作，縣級(jí)建設(shè)部門負(fù)責(zé)審核。但長(zhǎng)期以來(lái)村莊建設(shè)基本上是沒(méi)有規(guī)劃，建設(shè)主管部門的精力基本花在了城市規(guī)劃和城市建筑質(zhì)量的監(jiān)督上。在實(shí)際權(quán)力運(yùn)作中，建設(shè)部門無(wú)權(quán)管理非城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的建設(shè)行為，但建設(shè)部門也往往以此為理由，放棄了由《房地產(chǎn)管理法》所賦予對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)銷售行為的管理責(zé)任。事實(shí)上，以村為單位的小產(chǎn)權(quán)房的銷售主體，執(zhí)法部門也很難管理，村級(jí)單位具有天然的主體合法性。干涉它，就是干涉它的主體合法性。另外，由于沒(méi)有專門制裁購(gòu)買違規(guī)房的法律，所以對(duì)買賣雙方來(lái)說(shuō)都難以進(jìn)行處罰。

（四）小產(chǎn)權(quán)房處置的敏感性是其陷入處置困境的癥結(jié)之四

小產(chǎn)權(quán)房處置的敏感性，主要體現(xiàn)在對(duì)已成現(xiàn)實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)行拆除？還是讓其轉(zhuǎn)正？無(wú)論怎么選擇，都面臨著因問(wèn)題的敏感性而加大處置難度。因?yàn)樵斐尚‘a(chǎn)權(quán)房這種尷尬局面的是法律的原因，是制度悖論或稱為二律背反?！稇椃ā返谑畻l明確規(guī)定土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，并沒(méi)有限定為只有國(guó)有土地使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓，從法理上也沒(méi)有絕對(duì)不能由產(chǎn)權(quán)人自主處置的物權(quán)?！稇椃ā泛汀段餀?quán)法》中有一個(gè)重要的原則就是平等保護(hù)國(guó)家、集體、個(gè)人的物權(quán)，但無(wú)論級(jí)差地租的構(gòu)成有多么復(fù)雜、土地有多少特殊性，現(xiàn)在集體土地一律由國(guó)家“低價(jià)”征用到高價(jià)賣出數(shù)倍、數(shù)十倍，甚至更高的巨大利益懸殊，已毫無(wú)平等可言。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)行拆除，不僅意味著社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，更會(huì)導(dǎo)致諸多社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)于數(shù)量龐大的購(gòu)房者而言，一旦他們所購(gòu)的小產(chǎn)權(quán)房被拆除，他們?cè)馐艿膿p失由誰(shuí)給予補(bǔ)償，失去住所后的基本安置問(wèn)題如何解決？同時(shí)，如果對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化，也將帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)難題：一是合法化基于一定罰款和補(bǔ)繳稅費(fèi)基礎(chǔ)上，那村委會(huì)、村民、已購(gòu)房者與政府的利益如何進(jìn)行事后的調(diào)整？二是如何對(duì)那些因守法而不購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房者做合理解釋？將小產(chǎn)權(quán)房合法化，等同于認(rèn)同違法，這是對(duì)守法人的嘲弄。更何況已經(jīng)有一些地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目被拆掉，如果承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法化，那他們的損失又該怎樣予以彌補(bǔ)？這些問(wèn)題與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定具有極大的關(guān)聯(lián)，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的政治語(yǔ)境下，任何不慎處置小產(chǎn)權(quán)房的行為所產(chǎn)生的效應(yīng)都是極為敏感的。

三、妥善處置小產(chǎn)權(quán)房的理論前提：分析對(duì)不同類型小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)危害性

在構(gòu)建和諧社會(huì)這一背景下，對(duì)于農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)危害性，既要看到小產(chǎn)權(quán)房的蔓延對(duì)耕地侵蝕、房產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序混亂的危害，也要客觀地看待小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的復(fù)雜制度背景及現(xiàn)實(shí)需求，這樣才能不至于被小產(chǎn)權(quán)房目前的表象所蒙蔽，從而忽視因不當(dāng)處置所帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定后果。從小產(chǎn)權(quán)房所占用的土地類型的角度分析，小產(chǎn)權(quán)房具有的危害性是完全不同的：一種是在宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上所建的房，一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房。要妥善處置成因復(fù)雜的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必須先對(duì)建在上述兩種類型土地上的小產(chǎn)權(quán)房的社會(huì)危害性進(jìn)行理性分析。

（一）對(duì)在宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房危害性的分析

對(duì)在宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)，由于涉及城鄉(xiāng)二元土地利用制度等復(fù)雜因素，對(duì)其社會(huì)危害性應(yīng)基于國(guó)情進(jìn)行理性分析。首先在宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并未被立法明確禁止?！锻恋毓芾矸ā返?2條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定看，法律承認(rèn)農(nóng)村村民出賣、出租住房的事實(shí)。至于農(nóng)村村民出賣、出租住房的對(duì)象是否包括城鎮(zhèn)居民，法律未作明確的規(guī)定和限制。因此，基于保護(hù)耕地、防范發(fā)生土地兼并等考慮，在立法上禁止農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地單獨(dú)流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)商在集體建設(shè)用地上進(jìn)行的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)具有合理性，但農(nóng)民或村委會(huì)在這類土地上所建的小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)立法并未明確禁止。其次，相關(guān)政策對(duì)在宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)進(jìn)行禁止，與立法的精神并不一致，只能反映出中央政府對(duì)各地小產(chǎn)權(quán)房無(wú)限蔓延現(xiàn)象所隱含的不安。國(guó)務(wù)院下發(fā)的通知或會(huì)議紀(jì)要禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，這些通知或會(huì)議紀(jì)要根據(jù)《立法法》第61條規(guī)定和《行政法規(guī)制定程序條例》第8條的規(guī)定，既缺乏公布程序，又缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，并不適宜行政法規(guī)立法方式。因此，對(duì)依法規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的法律效力有限。最后，對(duì)于城鄉(xiāng)二元土地體制的突破其實(shí)早在1988年就已經(jīng)有了端倪（1988年修訂《土地管理法》時(shí)曾在第41條規(guī)定，允許城鎮(zhèn)非農(nóng)村戶口居民建住宅使用集體土地，不過(guò)1998年再次修訂時(shí)又將該條刪除了），只是各方面的配套措施不到位而暫緩了。但是循序漸進(jìn)的立法思路應(yīng)當(dāng)是很清晰的，特別對(duì)在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的小產(chǎn)權(quán)房，其社會(huì)危害性可以通過(guò)完善相關(guān)制度予以解決。

（二）對(duì)在耕地或基本農(nóng)田上所建小產(chǎn)權(quán)房危害性的分析

占用耕地或基本農(nóng)田建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房不僅違反法律的規(guī)定，而且對(duì)我國(guó)的糧食安全造成極大的危害。首先，造成基本農(nóng)田的大量流失，危及到農(nóng)民的基本生存與保障。相當(dāng)多農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房占用的基本農(nóng)田多是以舊村改造或者新農(nóng)村建設(shè)的名義進(jìn)行的，一般由當(dāng)村集體統(tǒng)一提供基本農(nóng)田，開(kāi)發(fā)商出錢開(kāi)發(fā)，然后再按照一定的比例分配利益。造成的結(jié)果是，大量基本農(nóng)田在建設(shè)中被侵蝕，村民們?cè)趶男‘a(chǎn)權(quán)房銷售中得到一定利益的同時(shí)卻失去了最根本的土地。農(nóng)民失去土地后只能涌向城市，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市中，無(wú)一技之長(zhǎng)的農(nóng)民將難有立足之地，這對(duì)于占我國(guó)人口比例80%的廣大農(nóng)民而言，農(nóng)民賴以生存土地的消失，無(wú)疑會(huì)對(duì)農(nóng)民的基本保障乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定造成極大的危害。其次，占用耕地或基本農(nóng)田建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行法律的極大挑戰(zhàn)。依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，占用耕地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)的，需要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地總體利用規(guī)劃；必須取得縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)；占用耕地的，必須先對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理，增加有效耕地面積；如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)這些手續(xù)就在耕地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，就是違法的。而且，基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的，必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；占用土地超過(guò)70公頃的，也必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。如果占用基本農(nóng)田改變土地使用用途，還必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用，同時(shí)經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，否則按照現(xiàn)行法律規(guī)定就是一種違法行為。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房而言，顯然無(wú)法滿足上述法律規(guī)定的要求，這是對(duì)法律的公然挑戰(zhàn)。最后，侵占耕地或基本農(nóng)田建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的行為，將危及我國(guó)的糧食安全。在我國(guó)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線是確保糧食安全的基本前提，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)長(zhǎng)期的不可動(dòng)搖的基本國(guó)策。從維護(hù)我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略高度來(lái)說(shuō)，占用耕地或基本農(nóng)田建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的違法行為一旦無(wú)限蔓延，通過(guò)其負(fù)面示范效應(yīng)所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果將難以遏止，必將對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

四、和諧視閾下妥善處置小產(chǎn)權(quán)房的路徑選擇

如今，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房如何處置、應(yīng)通過(guò)何種方式處置的討論遠(yuǎn)未停息。妥善處置小產(chǎn)權(quán)房，主要是對(duì)既成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行處置，這既是問(wèn)題的關(guān)鍵，也是問(wèn)題的難點(diǎn)。對(duì)于既成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房如何進(jìn)行處置，如果僅僅糾結(jié)于應(yīng)該“強(qiáng)拆”還是“轉(zhuǎn)正”這一傳統(tǒng)的處置模式，不僅無(wú)法妥善解決問(wèn)題，而且還可能使問(wèn)題復(fù)雜化，危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，在處置過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單采取拆除的方式來(lái)處置，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同利益主體采取不同措施。一方面對(duì)違法建造小產(chǎn)權(quán)房者應(yīng)依法追究其責(zé)任，對(duì)購(gòu)房者則應(yīng)在一定程度上給予補(bǔ)償；另一方面，對(duì)占用不同類型用地的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

（一）根據(jù)不同利益主體采取不同處置措施

基于利益的考量，在處置小產(chǎn)權(quán)房的具體方式上，地方政府多是采取以拆除的方式來(lái)解決。地方政府之所以采取這種簡(jiǎn)單的拆除方式來(lái)解決，主要原因在于自20世紀(jì)90年代以來(lái)，土地出讓金和各種相關(guān)稅費(fèi)早已成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，小產(chǎn)權(quán)房的突然出現(xiàn)，使他們失去了獲取這些收益的可能，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除的目的就是為了確保集體土地增值收益不流入村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的手中。但對(duì)于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人而言，眼看著屬于自己的土地增值如此迅猛，在大產(chǎn)權(quán)房體系下的收益分配鏈中被忽視的村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即使市、縣政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房采取拆除的方式處置，他們?nèi)詴?huì)組織村民再搶建小產(chǎn)權(quán)房。在市、縣政府開(kāi)發(fā)集體土地之前搶先開(kāi)發(fā)，已經(jīng)成為讓集體土地增值收益向下分配的唯一選擇。顯然，在這個(gè)利益重構(gòu)的分配格局中，簡(jiǎn)單的不加區(qū)分對(duì)已成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)制拆除，不僅無(wú)助于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的最終解決，而且可能激化社會(huì)矛盾，危及社會(huì)穩(wěn)定。

由于小產(chǎn)權(quán)房存在有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)利益因素，小產(chǎn)權(quán)房的處置問(wèn)題必須妥善加以解決，因?yàn)槿绾瓮咨铺幹眠@關(guān)系到不同主體利益的得失及社會(huì)的穩(wěn)定。在具體處置過(guò)程中，政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房絕不能一拆了之，而應(yīng)根據(jù)不同利益主體采取不同措施。對(duì)違法建造小產(chǎn)權(quán)房者應(yīng)依法追究其責(zé)任。因?yàn)閺?999年到2010年，黨中央、國(guó)務(wù)院三令五申，明確規(guī)定，集體土地不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)，并要求各地堅(jiān)決制止、依法嚴(yán)肅查處。但是一些地方借新農(nóng)村建設(shè)之機(jī)，通過(guò)在集體土地上違法建造小產(chǎn)權(quán)房，不僅違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律，也是違反相關(guān)政策的?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，對(duì)于違法建造“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，法律和政策是十分明確的，依法追究其責(zé)任，可以有效杜絕小產(chǎn)權(quán)房違法建造現(xiàn)象的蔓延。對(duì)于購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主而言，在一定程度上給予補(bǔ)償具有其合理性。因?yàn)槊鎸?duì)日益高漲的房?jī)r(jià)，地方政府不僅不能給城市中低收入群體提供足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)用房、廉租房和限價(jià)房，而且還在背后助推城市房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格的不合理上漲，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的蔓延負(fù)有不可推卸的責(zé)任。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)在一定程度上滿足了城市中低收入者的購(gòu)房需求，同時(shí)也在一定程度上平抑了房?jī)r(jià)，小產(chǎn)權(quán)房的存在有一定的合理性。因此，在處置過(guò)程中就應(yīng)該采取以“疏導(dǎo)”為主的方式，在一定程度上對(duì)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主給予補(bǔ)償。

（二）根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房占用不同的土地類型采取不同處置措施

小產(chǎn)權(quán)房除占用農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地這部分性質(zhì)土地之外，還不同程度地存在占用耕地和基本農(nóng)田的現(xiàn)象。當(dāng)前國(guó)家對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的嚴(yán)厲政策沒(méi)有絲毫動(dòng)搖，為了維護(hù)我國(guó)的糧食安全，耕地和基本農(nóng)田不容侵犯；對(duì)于農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，在處置時(shí)兼顧各方利益的前提下，對(duì)不同情況的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

其一，對(duì)在宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后，確認(rèn)其存在或交易的合法性。小產(chǎn)權(quán)房交易合法與否的根源其實(shí)是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合法與否問(wèn)題。到目前為止，我國(guó)國(guó)家級(jí)的立法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度。但是，與國(guó)家立法的明令禁止形成鮮明對(duì)比的是，現(xiàn)實(shí)中把農(nóng)民集體所有土地用于建設(shè)用途并變相流轉(zhuǎn)的行為卻在我國(guó)各省區(qū)進(jìn)行得如火如荼。于是，在現(xiàn)實(shí)中催生的大量游走于立法邊緣的將集體所有土地非法用于建設(shè)并變相流轉(zhuǎn)的行為，將相關(guān)立法置于一個(gè)非常尷尬的境地。因此，在事實(shí)上和法律上承認(rèn)農(nóng)民和集體組織對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)享有流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的公平發(fā)展，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行立法實(shí)際上并不禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，只是禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前所要解決的問(wèn)題是，對(duì)在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上所建的小產(chǎn)權(quán)房權(quán)利變動(dòng)而一并發(fā)生的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出明確的法律規(guī)定，將其納入法律調(diào)整與規(guī)范的范疇。

其二，對(duì)在耕地或基本農(nóng)田上所建的小產(chǎn)權(quán)房，能夠拆除的予以拆除；不能拆除的，可由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)用房或廉租房。對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，我國(guó)制定了非常嚴(yán)格的保護(hù)措施，這是不容侵占的。對(duì)于在耕地或基本農(nóng)田上所建的小產(chǎn)權(quán)房，能夠拆除的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以拆除，以恢復(fù)耕地或基本農(nóng)田的用途。因?yàn)椴鸪斐少?gòu)房者的損失，有證據(jù)證明購(gòu)房者在購(gòu)買時(shí)不知道小產(chǎn)權(quán)房所占的是耕地或基本農(nóng)田的，可責(zé)令由開(kāi)發(fā)商和村集體組織賠償，對(duì)知情的購(gòu)房者，由購(gòu)房者與開(kāi)發(fā)商、村集體組織共同承擔(dān)損失。對(duì)于不能拆除的小產(chǎn)權(quán)房，可由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)用房或廉租房，但開(kāi)發(fā)商與村集體所獲取的利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)予以收繳。

[1]孫潔麗.基于民生視角的小產(chǎn)權(quán)房法律問(wèn)題探析[J].聊城大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[2]陽(yáng)雪雅.城鄉(xiāng)二元土地利用制度下的小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)思考[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2008，（6）.

[3]張子任，李淑慧.我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房合法化問(wèn)題探析[J].貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[4]謝良兵，劉彥.北京叫停小產(chǎn)權(quán)房始末[J]中國(guó)新聞周刊，2007，（7）.

[5]孫榮飛.小產(chǎn)權(quán)房合法化[J].鳳凰周刊，2008，（22）.

[6]王彥.小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題現(xiàn)狀及對(duì)策研究——以河北省石家莊市為例[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

Crux and Path of Choice of China’s Small Property Disposal Trouble under Harmony

CHEN Fa-gui

In the current political context of stability above all,how small property disposal could be properly disposed has been a practical challenge the government faces.The disposal of house property should be rationally treated,not entangled in the traditional patterns of"demolitions"or"positive"disposition.In the background of building a harmonious society,the house property should be disposed based on the different situations of it：First,various measures should be taken according to different stakeholders.The illegal construction of house property should be held accountable according to law,and to a certain extent,buyers should be given compensation;second,different measures should be taken according to the different types that house property occupies land.Those house properties of illegal occupation of farmland or illegal development and construction should be resolutely banned; third,for those house properties constructed in the homestead or rural collective construction land,we should make reasonable use of them as far as possible and take legal disposal on them.

small property houses；the crux；path of choice

F293.3

A

1673-8616（2010）06-0085-05

2010-09-28

[責(zé)任編輯：龔維玲]