劉俊杰

☆公共行政☆

簡論改革前我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的原因

劉俊杰

從1949年建國到1978年改革開放，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，當(dāng)時國家面臨的中心任務(wù)是政治整合危機問題，解決政治不穩(wěn)定和重振國力，發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)工業(yè)化的問題，為此，建立一個什么樣的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須服從和服務(wù)于國家的中心任務(wù)。

而建立什么樣的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，其核心是如何正確處理執(zhí)政黨與國家權(quán)力的關(guān)系。改革開放前，我國形成的高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)就是黨的權(quán)力居于主導(dǎo)地位，共產(chǎn)黨組織國家化，以黨代政，替代和包辦了立法、行政和司法的職能。國家權(quán)力之間制衡只能是自上而下的進行，黨的最高權(quán)力高高在上，無法也沒有制度安排可監(jiān)督和制衡它。

那么，如何認識改革開放前我國形成的高度集權(quán)的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的原因呢？如何認識改革固有高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)弊端的艱巨性呢？為此，我們必須從中國悠久的歷史和文化傳統(tǒng)中去尋找；從它繼承時的特定條件中去尋找；從中國社會發(fā)展的多種合力要素中去尋找，從而認識它存在的合理性和改革弊端的必要性。

一、改革前我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的歷史原因

中國自秦朝以來，到新中國成立以前，無論是國家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，還是權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)都表現(xiàn)了與西方國家的巨大差異。中國國家自上而下、金字塔式的中央高度集權(quán)的結(jié)構(gòu)，是與中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、地理環(huán)境、生活習(xí)慣和文化傳統(tǒng)相聯(lián)系、相適應(yīng)的。為什么分權(quán)與制衡理論在中國社會沒有扎根的土壤？正如有的學(xué)者指出的，從社會結(jié)構(gòu)看，中國長達兩千多年的封建社會，是一個宗法一體化的社會結(jié)構(gòu)，它具有發(fā)達的地主經(jīng)濟，大一統(tǒng)的官僚政治，意識形態(tài)結(jié)構(gòu)是儒家的正統(tǒng)學(xué)說。這樣一個結(jié)構(gòu)，保持了封建社會長期的穩(wěn)定性。即使出現(xiàn)社會動蕩和政治危機，乃至王朝覆滅，其政治結(jié)構(gòu)與意識形態(tài)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的強大調(diào)節(jié)機制仍能控制一切領(lǐng)域，使歷代王朝周而復(fù)始的延續(xù)下去。

但是，這種高度集權(quán)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)可悲的是，它嚴重地窒息了新的社會形態(tài)的形成，抑制了科學(xué)進步、技術(shù)發(fā)明和社會創(chuàng)造力的形成；也是資本主義因素難以在中國發(fā)展，導(dǎo)致中國在工業(yè)革命發(fā)生后落后西方國家的主要原因。那么，新中國成立后，能否打破封建社會的周期律，是擺在中國共產(chǎn)黨面前一項艱巨的任務(wù)和難題。研究當(dāng)代中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)形成、走向，有必要了解中國具有的政治權(quán)力構(gòu)成的歷史前提。即小農(nóng)的自然經(jīng)濟，以專制王權(quán)為核心的龐大官僚系統(tǒng)，以血緣關(guān)系為紐帶的宗法關(guān)系等。

（一）小農(nóng)經(jīng)濟是我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟基礎(chǔ)

中國是一個具有悠久小農(nóng)經(jīng)濟歷史的大國。農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式直接影響了早期中國封建社會農(nóng)民的權(quán)力意識，決定了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成。小農(nóng)經(jīng)濟的土地勞作方式，不僅成為國家賦役的基本來源，也是當(dāng)時生產(chǎn)力水平低下和社會分工不發(fā)達的產(chǎn)物。在小農(nóng)的自然經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)的目的是以生產(chǎn)使用價值為目的，生產(chǎn)不是為了交換，而是為了滿足生產(chǎn)者個人或者某些集團的生活需要。其生產(chǎn)資料和勞動對象主要是土地，農(nóng)民用自己的工具和原料進行生產(chǎn)，生產(chǎn)規(guī)模狹小，技術(shù)落后，家庭是主要生產(chǎn)單位，以男性家長為主，以個人勞動為主。

中國封建社會是在沒有外族入侵的情況下，由奴隸社會逐步發(fā)展、變化而來的。中國奴隸社會實行的是土地國有制，國家的全部土地都屬于國家的最高統(tǒng)治者。經(jīng)過春秋戰(zhàn)國時代的兼并戰(zhàn)爭，到戰(zhàn)國晚期形成了具有封建特征的土地所有制關(guān)系。農(nóng)民向國家交納賦稅和負擔(dān)徭役，不再經(jīng)過各級分封者的瓜分，而是直接落入君主專制國家的囊中。在這種制度下，國家把持著對土地的絕對權(quán)威，大大小小的地主不能破壞這一制度。農(nóng)民離開土地就不能生存，也沒有條件破壞這一制度。這種方式經(jīng)秦漢以來，直至到中國現(xiàn)代化伊始。

建立在國家最高所有權(quán)支配下的土地私有制度基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟，構(gòu)成了中國封建社會的主要經(jīng)濟形式。在這種經(jīng)濟形式下，一方面?zhèn)€體農(nóng)民具有較多的自由，他們除了受地主階級的剝削外，人身自由不受其支配；另一方面，他們又不得不受國家權(quán)力的支配。這種在國家最高所有權(quán)支配之下的小農(nóng)經(jīng)濟是中國封建社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本特征，也是封建社會長期存在的深層原因。

國內(nèi)學(xué)者認為，這種最高所有權(quán)支配下的小農(nóng)經(jīng)濟的長期存在，產(chǎn)生了以下三種后果：

首先，對農(nóng)業(yè)對土地的依賴以及形成與之相關(guān)的封建保守、安于現(xiàn)狀心理。具體表現(xiàn)為：1.見識短，愚昧落后；2.常年如一的土地經(jīng)營導(dǎo)致的封閉保守：3.男耕女織、自給自足的生活方式導(dǎo)致的容易滿足、不思改變的惰性；4.以家庭為單位導(dǎo)致的分散孤立；5.在土地的小型化經(jīng)營基礎(chǔ)上滋生的自私與狹隘。這些后果對于當(dāng)代中國權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的形成提供了消極的文化因素。

其次，對家族家庭的依賴以及與之相關(guān)的崇古崇老崇祖心理。國內(nèi)的社會學(xué)家認為，中國是一個“傳統(tǒng)指導(dǎo)型”社會。在這個社會中，一切都要按照前人制定的規(guī)矩，不說祖上沒有說過的話，不做前人沒有做過的事。人的思想言行，幾乎全部受制于先祖與古法，“祖宗成法不可變”成為中國幾千年傳統(tǒng)中的鐵律。

再次，對男性家長的依賴以及與此相關(guān)的依附心理。在自然經(jīng)濟中，一家妻幼子女吃糧穿衣系于男性家長一身，這足以使男性家長獲得家庭或家族生活上的地位與權(quán)威。儒家學(xué)說中的“三綱五常”和“三從四德”，都是小農(nóng)自然經(jīng)濟的落后生產(chǎn)方式影響的結(jié)果。這種男性家長制的家庭倫理關(guān)系，長期以來塑造著國人普遍的依附從屬心態(tài)，為專制集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)周而復(fù)始的延續(xù)提供認同支持。

（二）龐大的官僚系統(tǒng)是我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的組織基礎(chǔ)

龐大的官僚系統(tǒng)來源與小農(nóng)經(jīng)濟本身的需求。因為小農(nóng)經(jīng)濟本身缺乏社會凝結(jié)力，要靠外在的行政力量。馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中，對小農(nóng)經(jīng)濟的特點作過深刻的分析。他指出：小農(nóng)的“生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離”。他們沒有“形成一個階級”，“他們不能自己代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力。這種權(quán)力保護他們不受其它階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會?！盵1]因此，與小農(nóng)經(jīng)濟相適應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，只能是君主專制制度。

戰(zhàn)國末期，封建專制的中央集權(quán)制度已初步形成，主要表現(xiàn)為各諸侯王對中央國家機構(gòu)的控制和對官僚隊伍的管理。國家的最高權(quán)力掌握在諸侯王手中，諸侯王對所統(tǒng)治的百姓享有生殺予奪的權(quán)利。為了加強管理，各諸侯國都建立了由國王控制的中央國家機構(gòu)，設(shè)立丞相以管理全國的文臣，設(shè)立將軍以管理武將，丞相和將軍都由國王任免，不能世襲。丞相和將軍以下設(shè)立尉、御史、尚書、郎中、衛(wèi)尉、廷尉、內(nèi)史、少府等職，協(xié)助丞相和將軍管理各種文武事務(wù)，這些官職也受諸侯王的控制。地方則設(shè)立郡縣，分別由郡守和縣令掌管當(dāng)?shù)氐能娬髾?quán)。秦統(tǒng)一中國后，進一步調(diào)整和完善了中央和地方的行政管理制度，以適應(yīng)王權(quán)專制主義統(tǒng)治的需要。中央設(shè)立三公九卿，地方設(shè)立郡縣，縣下有鄉(xiāng)、里、亭等基層組織。秦朝對各級官吏的管制非常嚴格，目的是維護王權(quán)的至高無上性。為了加強王權(quán)專制，秦朝還建立了以御史大夫為首的從中央到地方的監(jiān)察機制。秦朝以后，歷朝歷代不斷完善中央集權(quán)的王權(quán)專制制度。

（三）以血緣為紐帶的宗法關(guān)系是我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)

小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了中國特有的以血緣為紐帶的宗法關(guān)系。馬克斯·韋伯對中國和埃及這兩個同樣具有君主專制和龐大宗法系統(tǒng)的政治共同體進行了比較，強調(diào)了宗法制度力量對中國古代社會的意義。“在埃及，至高無上的是對死的崇拜，而不是對祖先的崇拜。這樣，在官僚制和貪利欲的影響下，家族的內(nèi)聚力被摧毀殆盡，正如美索不達米亞的家族內(nèi)聚力被摧毀了一樣。然而在中國，家族的影響被保留下來，并逐步變?yōu)榕c大地主的特權(quán)相匹敵的力量。”[2]因此，在中國古代政治歷史中，宗法制猶如一條永恒的臍帶，伴隨著中華政治文明母體而產(chǎn)生和發(fā)展。在這古老政治體中，國家的政治關(guān)系就是放大了的家族宗法關(guān)系，國家特有的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由家族血緣宗法關(guān)系的深層次結(jié)構(gòu)決定的，國家的統(tǒng)治者始終以家長的身份出現(xiàn)在國民面前。

中國的宗法制度萌于夏代，成于商朝，立于西周。西周時期，奴隸主階級根據(jù)以血緣關(guān)系為紐帶的族制系統(tǒng)把人分為不同的等級，確立了分封制和等級制。從此，這種根據(jù)族制來區(qū)別人們等級地位和決定財產(chǎn)與權(quán)力繼承關(guān)系就成為維系社會的紐帶和君主制度的重要社會基礎(chǔ)。在這種以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的等級社會中，家、族就具有十分重要的地位，家、族不僅標志著社會的地位、財產(chǎn)與權(quán)力，而且家族與國家結(jié)合成為一體，家被看作是國的基礎(chǔ)，國被看作是家的擴大；國王不僅是政治上的統(tǒng)治者，還是全國最高的家長。這樣，維系這種以血緣關(guān)系為紐帶的宗法關(guān)系便成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

進入封建社會以后，宗法族制的基本原則，如王位的嫡長子繼承、貴族世襲爵位、父家長制以及政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)的相互滲透等，卻得以保存和發(fā)展，最終演變?yōu)榉饨ǖ淖谧逯贫?，成為封建社會上層建筑不可缺少的組成部分。在皇親國戚中，表現(xiàn)為王權(quán)制度貫穿了嫡長子繼承制和家長制的原則，貴族享有世襲爵位的特權(quán)；在平民百姓中，表現(xiàn)為封建家庭組織的普遍存在。

宗法族制與封建國家政治互為表里，內(nèi)有治家之功，外收治國之效，成為封建專制主義文化的溫床。按照宗法血緣關(guān)系建立起來的宗族組織，都把“忠信、忠孝”作為組織中的最高原則融入“尊王章、崇國典、重國課、急賦稅”等等的實際行動之中，從而表現(xiàn)出封建族權(quán)維護封建政權(quán)的職能，使宗法制成為封建王權(quán)專制的基礎(chǔ)。

二、改革前我國高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的現(xiàn)實原因

我國度集權(quán)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，對新中國工業(yè)體系的建立，對鞏固新生政權(quán)無疑起了巨大作用。但是，它的弊端，它的消極作用也是不能忽視的?，F(xiàn)在來看，之所以會出現(xiàn)這種黨、國家和社會三位一體、高度集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，是有其必然性的。

第一，選擇高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由當(dāng)時面臨的政治整合危機決定的。

中國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代化是在社會出現(xiàn)了巨大危機的情況下啟動的。這兩大危機是：一是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴重衰敗的危機；二是國家嚴重分裂的危機。面對危機，執(zhí)政黨用在強有力的國家權(quán)力實現(xiàn)國家統(tǒng)一、整合社會全部資源，比建立民主共和國更具有決定意義，因為，國家統(tǒng)一是民主發(fā)展的基本前提，同時也是中國這個有著深厚統(tǒng)一思想的國家的本質(zhì)需要。二是從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會走向現(xiàn)代化的工業(yè)社會的需要。實現(xiàn)現(xiàn)代化，戊戌變法失敗了，辛亥革命只消滅了帝制，卻不能整合國內(nèi)政治資源，國家仍然陷入四分五裂之中。國家的統(tǒng)一和政治穩(wěn)定是實現(xiàn)現(xiàn)代化的前提，沒有秩序，民主和發(fā)展就無從談起。只有中國共產(chǎn)黨能代表中華民族的根本利益，選擇了在中國具有深厚傳統(tǒng)的、以中央集權(quán)為基本特征的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，才能引導(dǎo)中國走向現(xiàn)代化。

第二、高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由當(dāng)時封建傳統(tǒng)太多決定的。

中國沒有經(jīng)歷過資本主義的充分發(fā)展而進入社會主義社會，沒有反封建的思想啟蒙和民主運動的資本主義階段。中國是從兩千多年的封建社會脫胎而來，正如前面描述的，小農(nóng)經(jīng)濟和自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了中國官僚和各個階層的權(quán)力等級意識。在小農(nóng)經(jīng)濟和自然經(jīng)濟占優(yōu)勢的國家里，高高在上的行政權(quán)力支配社會。馬克思曾深刻地做過分析。他把小農(nóng)經(jīng)濟比喻為“一個個馬鈴薯集合成的一袋馬鈴薯”。他指出：“數(shù)百萬家庭的經(jīng)濟生活條件使他們的生活方式、利益和教育程度與其他階級的生活方式、利益和教育程度各不相同并相互敵對，就這一點而言，他們是一個階級。而各個彼此間只存在地域的聯(lián)系，他們的利益的同一性并不使他們彼此形成共同關(guān)系，形成全國的聯(lián)系，形成全國的組織，就這一點而言，他們又不是一個階級。因此，他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益，……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面給他們雨水和陽光。所以，歸根結(jié)底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會?！盵3]因此，小農(nóng)經(jīng)濟培育了農(nóng)民的從屬性的臣民意識，反過來又鞏固了專制集權(quán)制度。鄧小平指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！盵4]

第三、高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)是由實行計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟制度決定的。

馬克思對未來社會的預(yù)測是，實行公有制，實行計劃經(jīng)濟，按勞分配，消滅剝削，國家消亡。1949年新中國成立以后，我國也實行了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，力圖將社會生產(chǎn)力置于全社會的管理之下，實行計劃經(jīng)濟，希望能夠?qū)崿F(xiàn)國民經(jīng)濟有計劃、有比例地發(fā)展，從而避免市場經(jīng)濟中的盲目性和無政府狀態(tài)給社會資源造成的巨大浪費和損失。此外，對大多數(shù)社會主義國家來說，實行計劃經(jīng)濟還有一個特殊的歷史原因，就是前蘇聯(lián)是第一個社會主義國家，它實行的高度集中的經(jīng)濟管理體制和以產(chǎn)品經(jīng)濟為指導(dǎo)思想的經(jīng)濟政策起到了很強的示范效應(yīng)，后來建立的社會主義國家大多數(shù)以蘇聯(lián)為師，建立了類似的以產(chǎn)品經(jīng)濟為指導(dǎo)思想的高度集中的經(jīng)濟管理體制。這種單一的社會主義公有制為特征的經(jīng)濟體制和高度計劃的經(jīng)濟管理體制，使國家全面主導(dǎo)社會，權(quán)力高度集中有了可靠的經(jīng)濟基礎(chǔ)和體制保障。因此，在計劃經(jīng)濟條件下，國家全面主導(dǎo)社會，既是實現(xiàn)社會發(fā)展的必然，同時也是體制的必然。

第四、高度集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)是由實現(xiàn)現(xiàn)代化的主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略決定的。

一般來說，凡是經(jīng)歷的革命或革命戰(zhàn)爭時間持久、而幅員又遼闊的國家，對政權(quán)的集中程度的需求就高；而革命前經(jīng)濟愈落后的國家，在工業(yè)化進程中就愈需要強有力的政治權(quán)威與統(tǒng)治，并追求高速度和選擇大推進的發(fā)展戰(zhàn)略。中國的現(xiàn)代化的動力不可能像歐美那樣來自社會內(nèi)部社會自發(fā)的動力，而只能是政府主導(dǎo)，政府的強有力推進。因此，采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的“趕超型”的戰(zhàn)略是中國趕超發(fā)達國家的必然選擇。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家就必須通過強有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)動員力量、組織體制和干部隊伍對社會生活的全面滲透，以發(fā)動全社會的資源進行工業(yè)化。例如，在農(nóng)村，通過“政社合一”收回農(nóng)民獨立的財產(chǎn)權(quán)，以“城鄉(xiāng)分割”的戶籍凍結(jié)農(nóng)村人口流動，降低社會的管理成本，“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”最大限度地提取農(nóng)業(yè)剩余；在城市，通過既是國家機器的組成部分，又是生產(chǎn)組織的“單位制”對社會產(chǎn)品的再分配進行控制，以滿足國家對資源的壟斷性提取和再分配，從而使國家權(quán)力不受限制地滲入和控制到每一個領(lǐng)域、每一個階層、每一個人。

事物總是有它的兩面性，事物走向極端就受到懲罰，從而回到自己的反面。從我國國家權(quán)力基本格局的形成與發(fā)展的歷史過程不難發(fā)現(xiàn)，這樣一種權(quán)力結(jié)構(gòu)從一開始就存在著很大缺陷和弊病。這些缺陷和弊病集中體現(xiàn)在國家權(quán)力配置的不合理上，也為當(dāng)代中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革和改革提供了教訓(xùn)和經(jīng)驗。

當(dāng)代中國的政治體制改革的關(guān)鍵仍然是解決我國高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制弊端，不完成我國當(dāng)代政治權(quán)力結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代的民主的文明的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，就不可能建立社會主義法治國家，就不可能為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、包容性發(fā)展提供制度保障。

[1]馬克思恩格斯選集[M].第1卷.人民出版社.1995.693.

[2] 馬克斯·韋伯.文明的歷史腳步——韋伯文集[M].上海三聯(lián)書店，1988年，第85頁

[3] 馬克思恩格斯選集[M].第1卷.人民出版社.1995年版. 677-678.

[4] 鄧小平文選[M].第2卷.人民出版社.1994年版.332.

作者：中央黨?？粕缃萄胁拷淌凇⒉?dǎo)；中國科學(xué)社會主義學(xué)會秘書長

責(zé)任編輯：馬健