黃正興

淺析城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法

黃正興

近年來(lái)，城區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法，在拆除違章建設(shè)和打擊違法建設(shè)等方面取得了一定的成績(jī)，有效地遏制了違法建設(shè)的滋生蔓延，取得了一定的成績(jī)，但與當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的要求相比，仍存在著不容忽視和亟待解決的問(wèn)題。本人就重慶市墊江縣城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法淺析如下。

一、違法建設(shè)的表現(xiàn)形式及其原因

（一）違法建設(shè)的主要情形

1.未取得《土地使用證》就違法占地擅自進(jìn)行建設(shè)。

2.擅自在屋頂違法擴(kuò)建、設(shè)置鋼架棚（大多數(shù)理由是屋頂漏水）、修建構(gòu)筑物搞養(yǎng)殖（種花草）、陽(yáng)臺(tái)露臺(tái)建防盜墻。

3.擅自在門窗外安裝防盜網(wǎng)。

4.損壞或擅自占用、改建物業(yè)。

5.施工臨時(shí)設(shè)施在工程竣工后和臨時(shí)建筑到期未自行拆除，以及歷史遺留的違法建筑。

6.擅自改變房屋用途和使用功能。如：車庫(kù)改為居住、住宅改為門市或經(jīng)營(yíng)性用房等。

7.損壞或擅自變動(dòng)房屋承重結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)。如：房屋室內(nèi)裝修、山墻開窗等。

（二）違法建設(shè)的原因分析

1.執(zhí)法體制不順。執(zhí)法隊(duì)伍多個(gè)，建設(shè)、國(guó)土、規(guī)劃、市政、園林各有一支執(zhí)法隊(duì)伍，多頭領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法口徑、執(zhí)法時(shí)間、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)法有效制止違章建筑和違法建設(shè)，同時(shí)為社會(huì)的穩(wěn)定造成不安定因素，增加信訪工作量。

2.職責(zé)難以界定。同一個(gè)違法事實(shí)，可能涉及多個(gè)執(zhí)法主體，職責(zé)界限難以劃分，相互推諉責(zé)任的事件時(shí)有發(fā)生，給違法建設(shè)者提供了可乘之機(jī)，即使各職能部門切實(shí)履職，也容易出現(xiàn)執(zhí)法程序重復(fù)，造成行政成本增加，辦事效率低下，同時(shí)老百姓也深感無(wú)所適從。

3.法制意識(shí)不強(qiáng)。一方面從違法建設(shè)和違章建筑來(lái)看，許多從事違法建設(shè)和違章建筑的建設(shè)單位和個(gè)人，法制觀念淡漠，存在著重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益、重局部利益輕全局利益、重眼前利益輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、重個(gè)人利益輕他人權(quán)利的傾向，對(duì)于國(guó)家法律法規(guī)置若罔聞，不依法申請(qǐng)行政許可辦理相關(guān)手續(xù)，忽視違法建設(shè)造成的隱患和嚴(yán)重后果，主觀上故意進(jìn)行違法建設(shè)。另一方面從執(zhí)法人員（或物業(yè)管理人員）的綜合素質(zhì)來(lái)看，人員年齡結(jié)構(gòu)老化，文化結(jié)構(gòu)偏低，學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的時(shí)間較少，開展工作墨守成規(guī)，接受新事物、新情況、新法規(guī)的能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。再一方面從違法行為的源頭及過(guò)程來(lái)看，有的執(zhí)法單位和個(gè)人忽略了造成違法事實(shí)起因和行為過(guò)程的管理，導(dǎo)致既成事實(shí)最終執(zhí)法難度增大。

4.執(zhí)法手段乏力。有些法律規(guī)定過(guò)于原則性而操作性不強(qiáng)，在執(zhí)法的過(guò)程中缺乏強(qiáng)硬的措施，組織強(qiáng)拆的程序復(fù)雜，申請(qǐng)法院執(zhí)法的周期漫長(zhǎng)，執(zhí)法的行政成本偏高，經(jīng)濟(jì)保障不夠，從而造成執(zhí)法手段不力，使執(zhí)法工作治標(biāo)不治本，效率不高。

5.執(zhí)法力量薄弱。由于執(zhí)法隊(duì)伍分散，隊(duì)員職數(shù)偏少，各自為陣的現(xiàn)象嚴(yán)重，組織綜合執(zhí)法，快速整合力量差，溝通處理不夠，缺乏執(zhí)法保障，相關(guān)職能部門配合不夠協(xié)調(diào)。在一定程度上削弱了執(zhí)法力量，執(zhí)法效果大打折扣，制止違法建設(shè)的行為很難起到特殊預(yù)防和一般預(yù)防的作用。

6.行業(yè)管理滯后。對(duì)于具體的施工單位及從業(yè)人員違法違章具體行為的管理滯后，導(dǎo)致助長(zhǎng)和既成違法事實(shí)。

7.執(zhí)法責(zé)任缺位。由于執(zhí)法主體和違法對(duì)象多元化，導(dǎo)致責(zé)任推卸而對(duì)執(zhí)法責(zé)任追究存在缺位現(xiàn)象。

二、淺析法律法規(guī)的執(zhí)法規(guī)定

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》系城鄉(xiāng)規(guī)劃的執(zhí)法準(zhǔn)則，《條例》中涉及對(duì)修建違法建筑的專門管理區(qū)域內(nèi)的管理部門較多，具體對(duì)專門管理區(qū)域內(nèi)的違法建筑明確了相應(yīng)部門負(fù)責(zé)組織查處。對(duì)于城區(qū)違法建設(shè)的執(zhí)法權(quán)，據(jù)統(tǒng)計(jì)約有17個(gè)行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府擁有查處權(quán)。

（一）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條規(guī)定被許可人的下列違法建設(shè)行為由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)查處。

1.取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，但未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的。

2.擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附件、附圖的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的。

3.擅自改變鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證及附件、附圖的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的。

4.擅自改變臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃批準(zhǔn)文件的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的臨時(shí)建（構(gòu)）筑物逾期未拆除、使用期限未滿因?qū)嵤┏青l(xiāng)規(guī)劃需拆除而未拆除的。

5.鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府負(fù)責(zé)查處擅自改變其核發(fā)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證及附件、附圖進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)行為。

6.《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》還明確在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃但不屬非法占地修建的違法建筑和專門管理區(qū)域外修建的違法建筑，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織查處。

（二）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第二款的規(guī)定，非法占用土地修建的，由土地主管部門組織查處。

（三）依據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十三條第一款的規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、綠地、公路、河道和水工程管理范圍等專門管理區(qū)域內(nèi)修建的，由有關(guān)法律法規(guī)確定的該區(qū)域的主管部門組織查處。

（四）依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十五條的規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)修建違法建筑的，由自然保護(hù)區(qū)行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（五）依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第四十條、《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四十五條的規(guī)定，在風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)修建違法建筑的，由風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)予以查處。

（六）依據(jù)《森林法》第四十四條的規(guī)定，在林業(yè)用地控制區(qū)域或森林公園用地內(nèi)修建違法建筑的，由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（七）依據(jù)《城市綠化條例》第二十六條、第二十八條、《重慶市城市園林綠化條例》第三十五條的規(guī)定，在城市園林綠地范圍內(nèi)修建違法建筑的，由園林綠化主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（八）依據(jù)《重慶市市政工程設(shè)施管理?xiàng)l例》第十七條、第二十七條、第三十六條的規(guī)定，在市政設(shè)施用地范圍內(nèi)修建違法建筑的，由市政行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處；

（九）依據(jù)《消防法》第四十八條、《重慶市消除條例》第四十五條的規(guī)定，影響消防安全或占用消防通道修建違法建筑的，由公安消防主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十）依據(jù)《公路法》第八十二條、《重慶市公路路政管理?xiàng)l例》第二十四條、第三十一條的規(guī)定，在公路建設(shè)用地控制區(qū)內(nèi)修建違法建筑的，由交通主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十一）依據(jù)《水法》第四十五條、第四十六條的規(guī)定，在河床、河灘范圍內(nèi)修建違法建筑的，由水行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十二）依據(jù)《重慶市河道管理?xiàng)l例》第二十一條第（二）項(xiàng)、第三十五條的規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)修建違法建筑的，由河道主管部門負(fù)責(zé)予以查處；

（十三）依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條、第二十五條、第二十六條、《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第五十條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，影響環(huán)境保護(hù)修建違法建筑的，由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十四）依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十六條、第三十七條和《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十一條、第三十三條、第三十六條的規(guī)定，影響城市環(huán)境衛(wèi)生修建違法建筑和影響市容市貌搭建篷、傘、廣告，由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)組織查處。

（十五）依據(jù)《重慶市人民防空條例》第四十條、第四十三條，影響人防工程安全或占用人防通道修建違法建筑的，由人防行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十六）依據(jù)《重慶市天然氣管理?xiàng)l例》第二十五條、第三十二條的規(guī)定，影響天然氣設(shè)施安全或在天然氣設(shè)施保護(hù)范圍內(nèi)修建違法建筑的，由天然氣行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十七）依據(jù)《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條、第十八條的規(guī)定，在拆遷范圍內(nèi)修建違法建筑的，由房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)予以查處。

（十八）依據(jù)《電力法》第五十三條、第六十九條、《民用航空法》第六十條的規(guī)定，影響電力設(shè)施、飛行安全或在電力設(shè)施、機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)范圍內(nèi)修建違法建筑的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)予以查處。

（十九）依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十六條之規(guī)定明確三項(xiàng)由房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)查處，而《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十九條第一至第十三項(xiàng)規(guī)定，也明確了就有6個(gè)行業(yè)主管部門行業(yè)管理區(qū)域，其中十一至十三項(xiàng)就是沒(méi)有明確到的相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織查處。

（二十）依據(jù)建設(shè)部文件建質(zhì)〔2004〕216號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》中”建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所有加層（多數(shù)理由是屋頂漏水）的擴(kuò)建工程必須委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，并由有資質(zhì)的施工單位承建”，則”質(zhì)量安全”和建筑設(shè)計(jì)單位及施工企業(yè)的主管部門是城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門。

三、加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法的建議

（一）科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。成立一支綜合執(zhí)法大隊(duì)，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，依法設(shè)定職能職責(zé)，科學(xué)擬定目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)考核，強(qiáng)化責(zé)任追究，優(yōu)化實(shí)施方案，實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一執(zhí)法口徑、統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化行政執(zhí)法。

（二）完善執(zhí)法機(jī)制。建立健全信息共享機(jī)制、聯(lián)合查處機(jī)制和重大案件聯(lián)查會(huì)商制度，規(guī)劃、房管、國(guó)土、市政、園林、建設(shè)等部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)法律法規(guī)，發(fā)揮各自職能，加強(qiáng)協(xié)作配合，盡快出臺(tái)一套切實(shí)可行的操作規(guī)范，以增強(qiáng)執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。

（三）強(qiáng)化輿論宣傳。通過(guò)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙等媒體多層次、多角度加強(qiáng)宣傳報(bào)道力度，一方面宣傳城區(qū)規(guī)劃執(zhí)法工作的重要意義以及進(jìn)展、成效，形成正確的輿論導(dǎo)向和良好的輿論監(jiān)督環(huán)境，尋求全社會(huì)的輿論支持；另一方面及時(shí)對(duì)違反建設(shè)行為予以跟蹤曝光，動(dòng)員群眾開展輿論批評(píng)，監(jiān)督違法建設(shè)行為，同時(shí)也引導(dǎo)各建設(shè)業(yè)主和個(gè)人守法從業(yè)。

（四）強(qiáng)化執(zhí)法力量。隨著城市化進(jìn)程加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，建設(shè)項(xiàng)目日趨增多的現(xiàn)實(shí)情況，建議一方面及時(shí)增加執(zhí)法人員，合理配置執(zhí)法工具，建立長(zhǎng)效的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制；另一方面要提高執(zhí)法水平，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)、城建規(guī)劃專業(yè)知識(shí)、執(zhí)法工作方法和工作技巧方面的教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力，切實(shí)做到依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

（五）劃定專門管理區(qū)。加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃編制，科學(xué)劃定各部門組織查處的專門管理區(qū)，鎖定管理范圍、細(xì)化目標(biāo)考核、落實(shí)管理任務(wù)和明確管理責(zé)任，依法履職，不留空檔，探索長(zhǎng)效的管理機(jī)制，納入各部門的實(shí)績(jī)考核，切實(shí)從源頭及過(guò)程上加強(qiáng)管理，有效遏制違法建設(shè)勢(shì)頭漫延，使城市建設(shè)走上良性的發(fā)展軌道。

（六）加強(qiáng)行業(yè)管理。通過(guò)治理、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，增強(qiáng)行業(yè)人員的法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

（七）完善追責(zé)制度。要對(duì)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任追究制度按照現(xiàn)行法律法規(guī)的要求進(jìn)行完善，并嚴(yán)格執(zhí)行。尤其對(duì)建設(shè)業(yè)主、施工單位、從業(yè)人員的責(zé)任追究需要加強(qiáng)，從源頭上來(lái)解決違法、違章問(wèn)題。

作者：重慶市墊江縣規(guī)劃局局長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬 健