○彭海輝

（深圳市龍崗區(qū)財(cái)政局 廣東 深圳 518172）

國(guó)庫(kù)集中支付制度的理論淵源

○彭海輝

（深圳市龍崗區(qū)財(cái)政局 廣東 深圳 518172）

每一項(xiàng)制度的建立都會(huì)有其歷史的必然性及深刻的理論基礎(chǔ)。本文在對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的概念進(jìn)行界定的前提下，圍繞公共選擇理論、委托代理理論、制度創(chuàng)新理論及福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，探討目前實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的理論基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

國(guó)庫(kù)集中支付制度 理論 淵源

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本涵義

所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度就是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度，其基本涵義是：財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)代理銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自身履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門來(lái)進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革是本著方便預(yù)算單位用款、規(guī)范部門預(yù)算的管理，提高財(cái)政資金的使用效率，增大財(cái)政資金管理的透明度為原則。我國(guó)在借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2000年開(kāi)始在全國(guó)推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，每一項(xiàng)制度的建立都會(huì)有其歷史的必然性及深刻的理論基礎(chǔ)。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革同樣必須以相的關(guān)理論研究作為出發(fā)點(diǎn)和依托。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度的理論淵源

1、公共選擇理論

公共選擇學(xué)派形成于20世紀(jì)70年代，主要?jiǎng)?chuàng)始人和代表人是布坎南（Buchanan，J ames M）。公共選擇的實(shí)質(zhì)是政府如何通過(guò)決策有效的解決公共產(chǎn)品的提供問(wèn)題，國(guó)庫(kù)是政府機(jī)構(gòu)，它的改革必須體現(xiàn)公眾的要求，努力為公眾提供一個(gè)規(guī)范、高效、透明的制度運(yùn)行環(huán)境。國(guó)庫(kù)制度是為了滿足公共需要而建立的一種不可或缺的公共產(chǎn)品的供給制度，它以提供資金資源的安排為主體，并形成對(duì)預(yù)算資金合理使用的保證系統(tǒng)。實(shí)踐中，國(guó)庫(kù)集中支付制度被其他國(guó)家廣泛采用，正是公共選擇理論在國(guó)庫(kù)管理領(lǐng)域運(yùn)用的具體體現(xiàn)。

（1）公共選擇中的“尋租”理論

以權(quán)力為基礎(chǔ)的資源配置是權(quán)力施展和延伸的重要途徑和方式，政府作為一個(gè)資源配置的權(quán)利主體，其行為能影響到資源擁有者的支配和使用行為，尋租活動(dòng)便有可能在這種制度下進(jìn)行。公共選擇理論把政府各部門假設(shè)為“經(jīng)濟(jì)人”，受利益驅(qū)動(dòng)，各部門均存在追求預(yù)算最大化的傾向。所以，政府部門會(huì)通過(guò)尋租行為，來(lái)實(shí)現(xiàn)部門收入的最大化，但這種尋租行為卻可能會(huì)損害到社會(huì)的公共利益。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，政府各部門的收支活動(dòng)不再自行分散管理，部門預(yù)算必須細(xì)化、公開(kāi)，接受財(cái)政和社會(huì)的監(jiān)督，抑制了政府各部門利益的過(guò)度、不合理的膨脹，從制度的層面增加了部門違規(guī)操作的難度和成本，也從反面說(shuō)明了國(guó)庫(kù)集中支付制度建立的必要性。

（2）公共選擇理論中的“政府失靈”說(shuō)

公共選擇理論將政治決策的分析同財(cái)政理論結(jié)合起來(lái)，得出“政府部門追求部門預(yù)算最大化、民主政治存在政府失靈”的結(jié)論。該理論指出了政府公共決策過(guò)程中存在制度上的內(nèi)在缺陷，即政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的失靈。例如：部門預(yù)算中的不合理開(kāi)支得到了滿足，而部門預(yù)算中的某些正常合理支出需求卻得不到保障。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，并完善改革的一系列配套措施，可以有效的解決財(cái)政資源分配過(guò)程中的一些“政府失靈”問(wèn)題，所以，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)的“政府失靈”對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)和完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革有重要的理論指導(dǎo)意義。

2、委托代理理論

委托代理理論本身主要研究的就是管理制度的效率以及如何改進(jìn)管理效率的辦法。從邏輯上講，代理人必須向委托人負(fù)責(zé)，按照委托人的意愿支配和使用資源，并對(duì)最終結(jié)果負(fù)責(zé)。一旦代理人對(duì)資源的決策背離了委托人的意愿，就會(huì)產(chǎn)生委托—代理問(wèn)題。

資源提供者與使用者相分離，是委托代理關(guān)系產(chǎn)生的重要原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對(duì)稱信息的交易。而在財(cái)政支出領(lǐng)域中，國(guó)家與財(cái)政資金管理者（財(cái)政部門）、財(cái)政資金管理者（財(cái)政部門）與使用者（預(yù)算單位）之間就存在著委托代理關(guān)系。

（1）國(guó)家與財(cái)政部門之間的委托代理問(wèn)題

各級(jí)財(cái)政部門作為政府管理財(cái)政資金的代理機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)為一種委托代理關(guān)系，并具體體現(xiàn)在國(guó)庫(kù)的收支賬戶上。在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政資金支出領(lǐng)域，由于財(cái)政資金分配的不透明，存在某些為了謀求個(gè)人利益，不惜犧牲國(guó)家利益，違背委托代理準(zhǔn)則的財(cái)政資金管理者，利用手中的權(quán)利通過(guò)索賄、回扣等方式，向財(cái)政資金使用者“尋租”。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，一方面，減少了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收支的直達(dá)，縮短了財(cái)政部門與財(cái)政資金最終支出信息源的距離，利于財(cái)政部門及時(shí)準(zhǔn)確地把握財(cái)政資金的流向，從根本上解決可能存在的委托代理問(wèn)題；另一方面，委托—代理問(wèn)題的出現(xiàn)是因?yàn)榇砣伺c委托人利益的不一致，通過(guò)建全和完善激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制，最大程度地誘使代理人和委托人利益相一致，增加各代理人行為的透明度，有效的減少代理人的自利行為，防止財(cái)政資金管理者與使用者之間形成非法聯(lián)盟，與國(guó)家利益之間的博弈。

（2）財(cái)政部門與預(yù)算單位之間的委托代理問(wèn)題

在財(cái)政支出實(shí)踐中，財(cái)政部門給預(yù)算單位撥付資金的主要是依據(jù)預(yù)算支出的項(xiàng)目和進(jìn)度，而預(yù)算單位是否按財(cái)政部門的指令花錢、行事決定預(yù)算支出能否轉(zhuǎn)化成最終的公共商品。所以財(cái)政部門與預(yù)算單位之間也存在著委托代理關(guān)系。在傳統(tǒng)的分散支付模式下，財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位自有賬戶后，資金即脫離監(jiān)管，容易被挪用。國(guó)庫(kù)集中支付制度模式下，為保證預(yù)算單位嚴(yán)格按預(yù)算行事，財(cái)政部門一方面采用零余額賬戶的方法限制著預(yù)算單位的用款進(jìn)度；另一方面通過(guò)財(cái)政直接支付的方式監(jiān)控財(cái)政資金的去向和用途。

總之，委托—代理問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于信息的不對(duì)稱，而傳遞的環(huán)節(jié)越多，信息失真的可能性就越大。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)現(xiàn)資金直達(dá)，大大減少了資金支付過(guò)程中的環(huán)節(jié)，有利于財(cái)政資金管理者準(zhǔn)確、及時(shí)把握財(cái)政資金的走向，提高政府預(yù)算行為的效率。

3、國(guó)庫(kù)改革的制度創(chuàng)新理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主要運(yùn)用制度創(chuàng)新“收益—成本”、“需求—供給”等分析方法來(lái)探討制度變遷和制度創(chuàng)新的問(wèn)題。我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度，正如劉易斯所說(shuō)的那樣：“一旦制度開(kāi)始變遷，它們會(huì)以一種自動(dòng)強(qiáng)制實(shí)施的方式發(fā)生變遷。老的信念和制度與相同方向上的未來(lái)變遷之間都逐漸變得協(xié)調(diào)一致”。所以，在我國(guó)建立以財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶為體系的國(guó)庫(kù)集中支付制度是一種制度安排上的創(chuàng)新，舊的制度必然被取代。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析角度下，這種創(chuàng)新雖然有一定的成本，但也有相當(dāng)大的優(yōu)越性，即國(guó)庫(kù)集中支付改革能實(shí)現(xiàn)原有的管理制度所不能實(shí)現(xiàn)的巨大創(chuàng)新收益。制度創(chuàng)新理論在國(guó)庫(kù)集中支付改革中所涉及的問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，國(guó)庫(kù)集中支付制度的需求分析。按照諾斯的制度變遷理論，新的制度安排對(duì)于舊的制度安排體現(xiàn)出了優(yōu)越性，就能夠堅(jiān)定制度提供者進(jìn)行制度創(chuàng)新的理念。舊制度在財(cái)政支出方面存在種種弊端，而國(guó)庫(kù)集中支付卻體現(xiàn)了其優(yōu)越性：一是減少財(cái)政資金層層劃撥的環(huán)節(jié)，預(yù)算單位用款的及時(shí)性得到保證，有效提高了財(cái)政資金的使用效率和效益；二是所有的財(cái)政收支都在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)反映，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，強(qiáng)化了預(yù)算約束。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度可以創(chuàng)造出原來(lái)管理制度模式所不具備的創(chuàng)新收益。在這種情況下，傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)制度被替代也就成為一種必然。

第二，國(guó)庫(kù)集中支付制度供給的可能性分析。先進(jìn)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革創(chuàng)造了條件?，F(xiàn)代信息技術(shù)使得上下級(jí)財(cái)政、銀行與預(yù)算單位之間的財(cái)政信息可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)傳遞，有利于財(cái)政部門的實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)各賬戶之間的當(dāng)天結(jié)算。當(dāng)然，銀行結(jié)算工具、金融工具的創(chuàng)新以及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的發(fā)達(dá)等條件均推動(dòng)了國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)現(xiàn)。先進(jìn)信息技術(shù)支持大大降低了國(guó)庫(kù)管理制度創(chuàng)新的運(yùn)行成本，使財(cái)政國(guó)庫(kù)能得到并提供更多優(yōu)質(zhì)而廉價(jià)的服務(wù)，從而使國(guó)庫(kù)集中支付制度改革這一制度創(chuàng)新成為可能。

第三，任何制度的創(chuàng)新都會(huì)伴隨著相應(yīng)的創(chuàng)新成本，國(guó)庫(kù)集中支付制度的創(chuàng)新在體現(xiàn)改革優(yōu)越性的同時(shí)也必然產(chǎn)生了相應(yīng)的創(chuàng)新成本。如：制度設(shè)計(jì)的成本和制度實(shí)施的成本（如制度的宣傳、人員的培訓(xùn)和預(yù)算單位推行的阻力成本）等。但只要制度創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期的成本，這種制度創(chuàng)新就是應(yīng)當(dāng)實(shí)行和合理的。同時(shí)，大力的宣傳和推廣制度創(chuàng)新的各項(xiàng)內(nèi)容，必然會(huì)逐步獲得社會(huì)公眾的理解、支持和配合，從而也會(huì)大大的減輕制度創(chuàng)新的壓力及成本。

4、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古（Pigou，Arthur Cecil）的一個(gè)重要命題是：要使全社會(huì)福利達(dá)到最大，就必須使國(guó)民收入達(dá)到最大；要使國(guó)民收入達(dá)到最大，就必須物盡其用，最終使社會(huì)資源的配置達(dá)到最大。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（The Welfare Economics）研究的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一是社會(huì)的資源配置如何才能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)；二是國(guó)民收入如何進(jìn)行分配，才能使社會(huì)全體成員的經(jīng)濟(jì)福利達(dá)到最大化。此思想對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的構(gòu)建具有重要的理論參考價(jià)值?！靶省迸c“公平”是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)所追求的基本社會(huì)目標(biāo)，財(cái)政作為社會(huì)資源配置的一個(gè)重要方面，也必須實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。財(cái)政資金是政府資源的主要表現(xiàn)形式，提高財(cái)政資金的使用效率就等于提高政府資源的配置效率。

作為一種規(guī)范、高效的政府資金管理模式，國(guó)庫(kù)集中支付制度一方面能通過(guò)減少財(cái)政資金在中間環(huán)節(jié)的流失，提高了財(cái)政資金的使用效率；另一方面可以使財(cái)政資金最大限度保留在國(guó)庫(kù)，優(yōu)化了財(cái)政資源配置職能，進(jìn)而提高了社會(huì)的整體福利水平。國(guó)庫(kù)集中支付制度是政府資源優(yōu)化配置的一個(gè)重要手段。所以說(shuō)，國(guó)庫(kù)集中支付制度正是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)公平、效率、資源優(yōu)化配置理論的具體體現(xiàn)。

[1]張通：關(guān)于我國(guó)進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的思考[J].財(cái)政研究，2000（5）.

[2]李廣舒：對(duì)天津市和平區(qū)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的研究[D].天津大學(xué)，2007.

[3] 岳軍：國(guó)庫(kù)制度分析：理論和框架[J].財(cái)政研究，2004（9）.

[4]包堯興：試論國(guó)庫(kù)集中支付制度在浙江省的推行[D].浙江大學(xué)，2004（11）.

[5]Lewis， W.Arthur：TheTheoryofEconomicGrowth，London:George Allen&Urwin，1955.

[6]姚明霞：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005.