靳東升 龔輝文

（國家稅務總局稅收科學研究所，北京 100038）

排污費改稅的歷史必然性及其方案選擇

靳東升 龔輝文

（國家稅務總局稅收科學研究所，北京 100038）

在環(huán)境稅開征問題的討論中，排污費改稅成為題中之義。我國排污費制度自實施以來不斷完善，發(fā)揮了積極的作用，但由于排污費征收程序復雜，缺乏有力的法律保障等因素，排污費改稅不僅必要而且迫切。本文在充分闡述排污費改稅必要性和可行性的基礎上，提出了可操作性的改革方案。

排污費 費改稅 環(huán)境稅

氣候的不正常，環(huán)境污染事件的不時發(fā)生，以及環(huán)境問題日益嚴峻的現(xiàn)實，都使開征環(huán)境稅問題成為大家關注的熱點。但在中國，開征排污費已有多年的歷史，積累了比較豐富的經(jīng)驗和教訓，對引導和促進污染的防治發(fā)揮了重要的作用，因此，要討論開征環(huán)境稅，必然要考慮與現(xiàn)行排污費的關系問題，或者說需要搞清楚是否有必要以及如何進行排污費改稅。本文對此作一初步探討。

一、稅收與規(guī)費的不同特點

作為政府重要收入形式的稅和費，是稅收和規(guī)費的簡稱。在理論上，雖然具體的表述不盡一致，但稅收與規(guī)費的基本含義是清楚的：稅收是國家為實現(xiàn)其職能，憑借其政治權力，依法參與單位和個人的財富分配，強制、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N形式；規(guī)費是國家行政機關或具有行政職能的行政事業(yè)單位因提供特定的公共服務而依據(jù)行政規(guī)章的規(guī)定向特定單位或個人收取的費用。從中也可以看出，雖然稅收和規(guī)費都是政府的重要收入形式，但兩者具有不同的特點：

首先，征收主體不同。稅收的征收主體是國家，具體的執(zhí)行主體是稅務機關，即使有時不由稅務機關征收，也主要是出于降低征收成本和防范逃避稅收、實行源泉控管的需要而由稅務機關委托相關單位代為征收；規(guī)費的征收主體是提供特定公共服務的行政機關或行政事業(yè)單位。

其次，征收依據(jù)的地位不同。稅收的征收依據(jù)是法律，依法征稅是稅收的最基本特征之一。在法制不太健全的階段，雖然也存在依據(jù)行政法規(guī)征稅的現(xiàn)象，但這種行政法規(guī)實質(zhì)上具有法律的全部特征，而且，依行政法規(guī)設立的征稅權往往需要法律的正式授權，并受法律的約束。規(guī)費的征收依據(jù)主要是行政規(guī)章，法律級次較低，有時即使與稅收征收依據(jù)的法律級次相同，即同為較高級別的行政法規(guī)，其法律約束力也弱于稅收，在觀念上和實際影響上規(guī)費的法律地位都沒有稅收的高，因此，作為政府的收入形式，稅收要比規(guī)費更規(guī)范，透明度也更高。

第三，征收對象不同。稅收的征收對象雖然因稅種而異，但不同稅種和征稅對象的確定，主要是基于不同的經(jīng)濟特點（如不同的經(jīng)濟運行環(huán)節(jié)征收不同的稅收，因而具有不同的征稅對象）和稅收的內(nèi)在規(guī)律（不同的稅收具有不同的作用和征管技術要求，因此需要設立不同的稅種和相應的征稅對象），但就具體稅種而言，征稅對象都具有相對的廣泛性，因此稅種雖然可以多樣，但實際開征的稅種數(shù)量相對有限；規(guī)費的征收對象則直接與政府部門提供特定公共服務的范圍相關，征收對象僅限于享受特定公共服務者，因此，某種具體規(guī)費征收對象的范圍較窄，而規(guī)費的種類卻因政府提供特定公共服務的多樣性而種類繁多，也決定了規(guī)費的復雜性而不易規(guī)范、統(tǒng)一，也不利于提高透明度。

第四，征收程度不同。稅收的征收水平主要取決于宏觀因素：一方面受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，并由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定納稅人的稅負承受能力，它決定了稅收征收限度的可能性。一般地，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，納稅人的總體稅負承受能力越高。另一方面，稅收的征收水平取決于政府履行職能所需要的財政支出規(guī)模，它反映了稅收征收水平的現(xiàn)實需求。一般地，政府職能越大，提供的社會公共服務越多，其財政支出的需求也越大，需要稅收提供的收入規(guī)模也就越大。規(guī)費的征收水平則主要取決于行政機關單位向特定人群提供公共服務所耗費的成本，成本越高，收費標準可能會越高。

第五，征收的性質(zhì)不同。稅收的征收具有強制性和無償性，其征收水平，如上所述，主要取決于宏觀因素，而與微觀層面的納稅人沒有直接關系，納稅人承擔的稅負水平與其享受政府的公共服務水平不具有對稱性；規(guī)費則不同，它實際是對政府機關提供特定服務的一種成本補償（如工本費等），具有準價格性質(zhì)，特定的規(guī)費和特定的服務具有對稱性。

第六，征收的作用不同。稅收的以上特點決定了稅收在政府收入中的絕對地位：稅收是政府的最主要收入形式，多數(shù)國家稅收收入占政府總收入都在80%以上；而規(guī)費則是政府收入的重要補充。更重要的是，稅收與宏觀因素密切相關，因此，稅收在調(diào)控宏觀經(jīng)濟方面具有重要作用，而規(guī)費原則上與宏觀經(jīng)濟沒有直接的相關性，理論上也不應成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要手段。

通過上述的分析可以看出，理論上對稅收與規(guī)費的認識是明確的，對兩者的界限劃分也是清楚的。但現(xiàn)實中，卻經(jīng)常存在稅費不清，收費泛濫，甚至存在以費擠稅的現(xiàn)象，從而提出“費改稅”、“清費立稅”的命題，而排污費改稅正是題中之議。

二、中國排污費制度

排污費就是對排污者征收的污染費用，其征收標準依污染物種類、數(shù)量和濃度而定。征收排污費是中國環(huán)境保護的一項有力措施。中國最早在1978年就提出實行排放污染物收費制度①1978年12月，原國務院環(huán)境保護領導小組在《環(huán)境保護工作匯報要點》中首次提出對排放污染物實行收費制度。，以后在實施過程中不斷完善。到2008年，全國征收的排污費為

185.24億元。②全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2008年）。

中國現(xiàn)行排污費制度是根據(jù)2002年1月30日國務院第54次常務會議通過新修訂的《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱“排污費條例”）和財政部、環(huán)?？偩值炔块T隨后頒布的《排污費征收標準管理辦法》、《排污費資金收繳使用管理辦法》的規(guī)定從2003年7月1日起施行的。從征收內(nèi)容看，主要包括：

（一）征收對象

排污費直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶征收。

（二）征收主體

排污費由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門按規(guī)定向排污者征收。

（三）征收項目

排污收費主要包括污水排污費、廢氣排污費、固體廢物及危險廢物③危險廢物是指列入國家危險廢物目錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特征的廢物。排污費和噪聲超標排污費四大項。

1.污水排污費。對向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計征污水排污費；超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費標準計征的收費額加一倍征收超標準排污費。

對向城市污水集中處理設施排放污水、按規(guī)定繳納污水處理費的，不再征收污水排污費。

對城市污水集中處理設施接納符合國家規(guī)定標準的污水，其處理后排放污水的有機污染物（化學需氧量、生化需氧量、總有機碳）、懸浮物和大腸菌群超過國家或地方排放標準的，按上述污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費標準計征的收費額加一倍向城市污水集中處理設施運營單位征收污水排污費，對氨氮、總磷暫不收費。對城市污水集中處理設施達到國家或地方排放標準排放的水，不征收污水排污費。

2.廢氣排污費。對向大氣排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計征廢氣排污費。對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收廢氣排污費。

3.固體廢物及危險廢物排污費。對沒有建成工業(yè)固體廢物貯存、處置設施或場所，或者工業(yè)固體廢物貯存、處置設施或場所不符合環(huán)境保護標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量計征固體廢物排污費。對以填埋方式處置危險廢物不符合國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的，按照危險廢物的種類、數(shù)量計征危險廢物排污費。

4.噪聲超標排污費。對環(huán)境噪聲污染超過國家環(huán)境噪聲排放標準，且干擾他人正常生活、工作和學習的，按照噪聲的超標分貝數(shù)計征噪聲超標排污費。對機動車、飛機、船舶等流動污染源暫不征收噪聲超標排污費。

除“排污費條例”規(guī)定的污染物排放種類、數(shù)量核定方法外，市（地）級以上環(huán)境保護行政主管部門可結合當?shù)貙嶋H情況，對餐飲、娛樂等服務行業(yè)的小型排污者，采用抽樣測算的辦法核算排污量，再按“排污費條例”規(guī)定征收排污費。

（四）排污費征收標準及計算辦法

排污費的計算簡單地說有兩種方式：

一是污水排污費和廢氣排污費根據(jù)排放污染物的濃度、數(shù)量折算成標準“污染當量”，并按實際排放的污染當量定額征收。其計算分兩步：

第一步，計算實際排放的污染當量：

某污染物的“污染當量”數(shù)＝該污染物的排放量/該污染物的污染當量值

第二步按征收標準計算應征排污費：

排污費收費額=征收標準×第一步計算的“污染當量”數(shù)①對于冷卻水、礦井水等排放污染物的污染當量數(shù)計算，應扣除進水的本底值。

由于污水、廢氣排污費按排污者排放污染物的種類、數(shù)量累計計算，因此，實際計算時應先把排放的各種污染物“污染當量”數(shù)加總，即：

排污費收費額=征收標準×各污染物的“污染當量”數(shù)之和

不過，現(xiàn)行規(guī)定，對每一排放口征收污水排污費的污染物種類數(shù)，以污染當量數(shù)從多到少的順序，最多不超過3項。其中，超過國家或地方規(guī)定的污染物排放標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量和規(guī)定的收費標準計征污水排污費的收費額加一倍征收超標準排污費。②PH值、色度、大腸菌群數(shù)、余氯量不加倍收費。

因此，污染和廢氣的排污費實際取決于：前三項污染物的實際排放量、污染物的“污染當量值”、征收標準以及排污總量限制標準的高低四個因素。

污水和廢氣的排污費征收標準分別為0.7元/污染當量和0.6元/污染當量，其中，不同廢水、廢氣的污染物的污染當量由《排污費征收標準管理辦法》列表明確規(guī)定。對廢氣污染中難以監(jiān)測的煙塵，按林格曼黑度征收排污費，其每噸燃料的征收標準為：1級1元、2級3元、3級5元、4級10元、5級20元。

二是固體廢物及危險廢物排污費和噪聲超標排污費，直接按污染物排放量或噪聲超標程度定額征收：

對無專用貯存或處置設施和專用貯存或處置設施達不到環(huán)境保護標準（即無防滲漏、防揚散、防流失設施）排放的工業(yè)固體廢物，一次性征收固體廢物排污費，每噸固體廢物的征收標準為：冶煉渣25元、粉煤灰30元、爐渣25元、煤矸石5元、尾礦15元、其它渣（含半固態(tài)、液態(tài)廢物）25元；對以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關規(guī)定的，危險廢物排污費征收標準為每次每噸1000元。

對排污者產(chǎn)生環(huán)境噪聲，超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標準，且干擾他人正常生活、工作和學習的，按照超標的分貝數(shù)征收噪聲超標排污費，征收標準在350-11200元/月之間。

此外，還對排污費的征收、使用和管理作了規(guī)定。排污費的使用不能用于環(huán)保部門自身建設，全部以撥款補助或貸款貼息的方式用于重點污染源和區(qū)域污染防治、污染防治新技術、新工藝的開發(fā)、示范和應用等；在管理上實行“收支兩條線”，排污費納入財政預算、列入專項資金管理；對排污收費的監(jiān)督、稽查、審計等也做了明確的規(guī)定。

三、排污費改稅的必要性

排污收費制度是中國環(huán)境管理的一項基本制度，是加強環(huán)境保護，促進污染防治的一項重要經(jīng)濟政策。排污費制度實施20多年來，對促進企事業(yè)單位加強污染治理、節(jié)約和綜合利用資源，控制環(huán)境惡化趨勢，提高環(huán)境保護監(jiān)督管理能力都發(fā)揮了重要的作用。但是，通過排污費制度的內(nèi)容和我們在前面的分析可以看出，現(xiàn)行排污費制度，從性質(zhì)上看，并不是一種行政規(guī)費，而是一種稅收。因此，實行排污費改稅實際上是一種“正名”，一種回歸。

排污費改稅并不僅僅是為了“正名”，其必要性更主要的是源于現(xiàn)行排污費制度在“費”的名義下征收會存在一些難以回避的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是排污費征收程序復雜，并因此引起一系列征管方面的問題?，F(xiàn)行排污費的征收采取排污者申報、環(huán)保部門核定的方式確定“應費排污量”，計征排污費。第一，排污者先向所在地的縣級環(huán)保部門（以下簡稱“主管環(huán)保部門”）申報排放污染物的種類、數(shù)量并提供有關資料；第二，由主管環(huán)保部門在規(guī)定權限內(nèi)核定其“應費排污量”，并書面通知排污者；第三，排污者沒有異議的①排污者有異議的可以在7日內(nèi)提請復議。，主管環(huán)保部門再根據(jù)征收標準和核定的應費排污量確定排污者應當繳納的排污費數(shù)額，并予以公告；第四，排污費數(shù)額確定后，由主管環(huán)保部門向排污者送達排污費繳納通知單；第五，排污者接到繳費通知單之日起7日內(nèi)到指定的商業(yè)銀行繳納排污費，對于未設銀行賬戶的排污者以現(xiàn)金方式繳納的排污費，由主管環(huán)保部門向排污者收取款項，繳至財政部門指定的商業(yè)銀行。

從中可能看出，排污費的征收，至少需要5個環(huán)節(jié)，而確定繳費額的核心環(huán)節(jié)是環(huán)保部門對排污量的核定，即對每一個繳費者都需要核定其排污量并計算應繳的排污費，排污者的申報只是為核定提供基礎信息的輔助環(huán)節(jié)，其結果是核定工作量巨大，要對所有排污者一一如實核定，這實際上既不可能——現(xiàn)行規(guī)定排污費需按月或按季收繳，但環(huán)保部門根本不可能有如此力量每月或每季對所有排污者的排污量進行全面核定；也不科學——即使環(huán)保部門有能力核定，其核定成本也相當高，而且環(huán)保部門對排污者申報的信息存在“用”與“不用”的兩難境地：若用，即核定排污量以相信排污者申報真實為基礎，則因排污者不實申報而造成的排污費流失缺乏追繳和處罰的法律手段，因為排污者是按環(huán)保部門核定的數(shù)據(jù)繳納的，即便少納也理直氣壯；若不用，即不相信排污者的申報信息，則環(huán)保部門需要重新收集核定信息，不僅耗時耗力，而且對排污者的申報來說，也是一種浪費（無效申報）。而造成這種矛盾的根源在于收“費”舉證責任的倒置：如果是政府部門因提供特定公共服務而收取的行政規(guī)費，則政府部門自然有義務告知繳費者其收費標準和提供的服務數(shù)量（計費依據(jù)），也就是說，計費依據(jù)的舉證責任在政府部門，而且需要獲得繳費者的認可，這正如賣者需要告知買者商品的價格和所售商品的數(shù)量一樣；但稅收不同，繳稅是納稅人的法定義務，納稅人有如實申報應稅事項（計稅依據(jù)或確定計稅依據(jù)的相關信息）的義務，即計稅依據(jù)的舉證責任在于納稅人。如果納稅人不如實申報，則稅務機關有權利追繳和處罰。因此，在稅收征收的一般程序中，稅額的確定可以直接依據(jù)納稅人的申報信息，并可以事先假定其申報真實，而在事后（即繳稅以后），只要在稅收征管法規(guī)定的追溯期內(nèi)，都可以對納稅人的申報資料的真實性進行審核稽查，這樣，就可以通過科學地抽查加上違規(guī)重罰的法律威懾來確保納稅人如實申報，從而確保征稅的有效性和降低征管成本。排污費本來屬于稅收性質(zhì)，卻非要按“費”來征收，造成舉證責任倒置，不僅使征管程序復雜化，而且引出了一系列的管理問題：由于不能如實核定排污量，排污費的核定征收在實踐中往往成了人為的“協(xié)議”征收，弱化了排污費制度的剛性，并進一步增加少繳、不繳排污費的阻力；在這種情況下，要想通過逐步提高排污費征收標準，改變征收標準偏低的局面自然就更困難；對排污者申報的真實性缺乏法律約束，又會助長不實申報的氣焰，從而造成惡性循環(huán)；無法解決環(huán)保部門人員超編、行政經(jīng)費緊張與排污費實際征管力量不足的矛盾；由于管理力量所限，在實際征管時就會顧此失彼，使實際征收面和征收率偏低，目前，排污費的征收普遍偏重廢水、廢氣的管理，而忽視了噪聲和固體廢物排污費的征收；偏重于工業(yè)企業(yè)管理工作，而放松了畜禽養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費的征收，就是很好的現(xiàn)實反映，等等。

二是排污費的征收缺乏強有力的法律保障。從現(xiàn)行排污費條例規(guī)定對排污者未按照規(guī)定繳納排污費的，可以責令限期繳納，并可責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。且不說責令停產(chǎn)停業(yè)整頓可能與上位法——《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等可能存在沖突，因為在這些法中都只是規(guī)定，對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務的單位，可以責令停業(yè)、關閉，并沒有涵蓋對不按照規(guī)定繳納排污費的給予停產(chǎn)停業(yè)整頓的處罰種類，而且，具體如何“責令”限期繳納和停產(chǎn)停業(yè)整頓，也缺乏有效的法律手段。但如果費改稅后則不同，因為稅收的征管可能納入稅收征管法的約束范圍，稅收征管法賦予的各種強制執(zhí)行措施和保全措施可以為稅收的征管提供強有力的法律保障：稅務機關不僅可以依法責令限期繳納、征收滯納金和罰款、核定或調(diào)整應納稅額，而且還可以責成納稅人提供納稅擔保，通知銀行凍結或扣劃納稅人存款，可以按規(guī)定扣押、查封、拍賣或變賣納稅人的財物抵繳稅款等保全措施和強制執(zhí)行措施，對欠稅人可以依法通知出境機關阻止其出境，等等。這些保障措施使稅收比規(guī)費更具剛性和法律約束力。

因此，實行排污費改稅，可以使其納入稅收征管法的約束范圍，可以改變排污費征收依據(jù)舉證責任倒置的不利局面，再配合征收內(nèi)容的完善，從制度層面克服排污費制度存在的不足。就以征收程序來說，排污費改稅以后，就可以把征收依據(jù)由現(xiàn)行的“事前核定”模式改為費改稅后的“事前申報+事后審核”模式，這種改變的優(yōu)點在于：一是強化了排污者如實申報的法律義務和承擔不實申報的法律責任；二是征收部門的審核結果不再作為征收依據(jù)，而是作為監(jiān)督排污者申報信息真實性的手段，因此征收部門的審核也可以從“全面核定”改為“重點監(jiān)督”，可以大大降低審核的工作量，同時能有效提高審核質(zhì)量；三是征收部門的審核從“事前”變?yōu)椤笆潞蟆?，擺脫了“事前核定”的時間限制；四是有利于稅務部門與環(huán)保部門的“臺后合作”，即在“事后審核”環(huán)節(jié)，稅務部門可以發(fā)揮掌握納稅人信息更充分的優(yōu)勢，環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)保技術優(yōu)勢和排污監(jiān)測經(jīng)驗，使排污量的審核更加有效、可靠。

排污費改稅的必要性還表現(xiàn)在排污費改稅所具有的積極的意義，特別是在前些年行政收費泛濫，明確提出要“清費立稅”，對于具有稅收性質(zhì)的收費項目應實施費改稅的背景下，實行排污費改稅將產(chǎn)生的積極作用：

第一，排污費改稅不僅可以克服排污費制度的不足，能更好地發(fā)揮環(huán)保作用，特別是目前人們對稅收的關注日益提高，稅收的影響力越來越大，排污費改稅必將引起人們對環(huán)保的更大關切，在社會上產(chǎn)生廣泛而積極的影響。

第二，排污費改稅有利于降低征管成本。排污費改稅后，日常征管工作將由稅務機關負責，這樣可以充分發(fā)揮稅務系統(tǒng)現(xiàn)有的征管力量和設施，再配合稅務、環(huán)保部門的“臺后合作”，可以大大方便納稅人，簡少工作量，降低征管成本，提高征管效率。

第三，排污費改稅有利于減輕普通納稅人的負擔。雖然征收排污稅的主要目的不是為了取得財政收入，但規(guī)范而有效的征收機制將確保排污稅能貢獻一定規(guī)模的收入，為政府的環(huán)保投入提供資金來源，而且通過收入替代效應，政府因為取得排污稅收入就可以相應地減少對普通稅收的依賴，從而為非排污者降低稅負提供一定的空間。

第四，在一定程度上有利于消除制度性腐敗的因素。由于排污費規(guī)范性和透明度較弱，容易對個別人產(chǎn)生利益誘惑，容易形成制度性腐敗。排污費改稅可以使制度更加規(guī)范、透明，更容易貫徹依法征收，防范協(xié)議征收，在更大程度上杜絕產(chǎn)生腐敗的機會。

四、排污費改稅的可行性

排污費改稅，不僅是必要的，而且從目前來看，也是可行的，因為：

第一，具有稅收性質(zhì)的排污費制度的多年實踐，為開征排污稅積累的豐富的經(jīng)驗：一方面，排污費制度的實施，培養(yǎng)和提高了人們的“排污付費”觀念，加強了人們的環(huán)保意識；另一方面，排污費制度在內(nèi)容上不斷完善，為開征排污稅奠定了基礎，排污費的征管實踐，包括暴露出來的問題，也可以為排污稅的征管制度的設計提供直接的參考和借鑒。

第二，隨著人們環(huán)保意識的提高，環(huán)境問題日益受到重視，在此背景下，近幾年有關開征環(huán)境稅的研究成果不斷涌現(xiàn)，社會上開征環(huán)境稅的呼聲漸高。最近我們曾對一些污染企業(yè)和污染行業(yè)協(xié)會作了調(diào)查，他們對開征環(huán)境稅（排污稅）本身普遍持贊成意見。這無疑為排污費改稅提供了良好的理論準備和輿論宣傳。

第三，主管部門的意見比較一致。經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究和溝通，目前，環(huán)保、財政和稅務部門對排污費改稅問題已基本達成共識，使排污費改稅有了一個比較寬松的環(huán)境。

此外，在稅收領域開展部門之間合作已有比較成功的先例，也積累了一些經(jīng)驗，如在高科技稅收政策方面稅務部門與科技部的合作，在社會保障費的征收方面稅務部門與社會保障部門的合作，等等。我們可以很有信心地展望稅務部門與環(huán)保部門在排污費改稅方面也能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達到良好的合作效果。

五、排污費改稅的方案

從改革思路看，排污費改稅主要有兩種不同的方案：

一是全面費改稅，即原則上對所有排污項目征收排污稅（環(huán)境稅），停征排污費。這種思路的優(yōu)點是改革徹底，導向明確，理論上符合外部成本由污染者負擔的基本原則，實踐上對所有排污行為納入征稅范圍，體現(xiàn)公平原則；缺點是改革力度大，需要磨合的問題較多，特別是對排污征稅技術性強，而污染種類繁多，污染源又相當分散，不同排污者，污染情況千差萬別，改革一步到位可能會遇到一些意想不到的實際問題。此外，全面費改稅后，原排污費征收人員的調(diào)整和如何實現(xiàn)稅務、環(huán)保部門的“臺后”合作，以及費改稅期間的一些過渡問題，譬如說排污者的相關統(tǒng)計信息的共享與銜接、資料管理等具體問題都需要考慮。

二是分步費改稅，即全面開征排污稅作為總體改革目標，但具體實施分階段進行，初期先對排放量很大，而且相對穩(wěn)定、征收也比較容易的污染物如二氧化硫、氮氧化物，廢水污染物等實行費改稅，其他污染排放仍按原規(guī)定征收排污費，待積累了一定的經(jīng)驗以后，再全面推開。這種思路的優(yōu)點是先易后難，分步實施，風險小，利于操作，對環(huán)保部門的原排污費征收人員的調(diào)整也有一個較長的緩沖期；缺點是在過渡期內(nèi)，同是排污行為，有的征稅，有的征費，稅費并存，于理不合，而且會出現(xiàn)排放多種污染物的排污者既要交排污稅又要交排污費的現(xiàn)象，增加排污者不必要的管理成本。

我們認為，第二種思路可能更符合實際，具有可操作性，但過渡期不宜過長，以避免有的排污者在長時期內(nèi)既交排污稅又交排污費的不合理情況。

【責任編輯 連家明】

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1672-9544（2010）09-0013-06