陳鵬飛

（解放軍西安政治學院，陜西 西安 710068）

論軍事行政問責法律制度

陳鵬飛

（解放軍西安政治學院，陜西 西安 710068）

依法對軍隊中失職的行政人員進行問責，是提高軍事行政管理水平，增強部隊戰(zhàn)斗力的重要保證。然而現(xiàn)行軍事行政問責法律制度卻存在相關法律規(guī)定分散，制度設計陳舊，執(zhí)行力度較弱等諸多問題。于是,對其進行進一步的研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義?，F(xiàn)從軍事行政問責法律制度的歷史及現(xiàn)狀出發(fā)；進而針對存在的問題提出相關完善建議，以求對我軍的法治化建設有所裨益；

軍事行政問責法律制度；歷史；現(xiàn)狀；改革重點

所謂軍事行政問責制，是指對軍隊各部門現(xiàn)任的負責人在其職責范圍內由于故意或者過失，沒有履行或者不正當履行職責，以致給部隊造成不良影響和后果的行為進行內部監(jiān)督和追究的制度。隨著依法治軍觀念在我軍中不斷得以貫徹落實，作為我國整個法治進程的組成部分，同時也是軍隊自身建設的迫切需要的行政問責制度的重要性日益凸顯，現(xiàn)對完善這一制度的相關問題加以系統(tǒng)的分析與研究。

一、軍事行政問責法律制度的歷史

作為加強對軍隊控制，提高部隊作戰(zhàn)能力的重要手段，軍事行政問責制度在我國具有悠久的歷史。其在封建社會時期早期就已經(jīng)產(chǎn)生，并一般與地方行政問責制度均屬于國家監(jiān)察體制的重要組成部分。比如根據(jù)《史記》記載：在西漢時期軍事行政問責的相關法律就已經(jīng)存在，將領率兵打仗，如果由于失職或過失導致軍事行動的失敗，依漢律必將受到相關法律的制裁。而到了作為封建社會鼎盛時期的唐代，軍事行政問責法律規(guī)范有了進一步發(fā)展，《唐律疏議》中的《衛(wèi)禁律》、《職制律》、《廄庫律》以及《擅興律》中對軍事行政問責均有所涉及。與現(xiàn)代的軍事行政問責法律制度相比，這些封建時代的軍事行政問責法律雖然沒有形成制度化的規(guī)范體系，但是其蘊含的一些法治理念，對我國制定符合本國特色的軍事行政間責法律制度有一定的參考價值。

二、軍事行政問責法律制度的現(xiàn)狀

我軍從成立之日起，就比較重視法治化建設。在新中國成立以后，尤其是改革開放至今，隨著軍隊法治化進程的不斷深入發(fā)展，我國對軍事行政問責相關法律制度做了諸多有益的探索。如《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，尤其是《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》、《中國人民解放軍紀律條例》對軍隊各級首長的責任做了較為明確的規(guī)定。具體來說，可以總結為以下幾個方面：

（一）軍事行政問責法律制度初步形成

為了使法治的理念在軍隊順利貫徹，同時也為了提高軍隊各級首長的法律責任意識，軍委和總部陸續(xù)頒布實施了有關行政問責的條令條例。例如：《中國人民解放軍紀律條例》第一百七十條就明確規(guī)定：各級首長負有維護紀律的直接責任；各級首長應當以身作則、嚴于律己、嚴格遵守和執(zhí)行紀律；經(jīng)常對部屬進行紀律教育，增強官兵的法紀觀念；有針對性地進行作風紀律整頓，解決本單位在紀律建設方面存在的突出問題。各級首長應當對下級實施紀律監(jiān)察，并自覺接受上級的監(jiān)察以及下級和群眾的監(jiān)督。對發(fā)現(xiàn)違紀行為制止不力或者不予制止的，應當給予批評或者給予處分；對帶頭違反紀律的，應當從重給予處分。盡管這些法律規(guī)范還有許多不完善的地方，但其具有的重大意義是不言而喻的，其標志著我軍行政問責制度向法治化方向深入發(fā)展，軍事行政問責法律制度已初步形成。

（二）軍事行政問責的相關法律的執(zhí)行力度有所增強

一種法律制度執(zhí)行力的強弱直接關系到該制度作用發(fā)揮的大小，軍事行政問責法律制度當然也不例外。軍事行政問責法律制度主要體現(xiàn)在部隊重大事故、首長行政不作為、首長濫用權力等事件之中。近年來，隨著軍隊對行政問責制度的重視，以及廣大官兵法律意識、監(jiān)督意識的增強，軍隊行政問責法律的執(zhí)行情況有所好轉，執(zhí)行力度有所增強，在一些重大責任事故中，相關責任人員均得到了應有的懲處，促進了部隊的法治建設與發(fā)展。例如，據(jù)《解放軍報》報道：沈陽軍區(qū)某集團軍今年以來實施訓練問責制度，其中12人受警告處分，1人被調離崗位。所問之責，主要是針對訓練時間不落實；訓練作風不端正等現(xiàn)象。問責對象有軍政主官，也有機關干部和部門領導。問責辦法除了通報批評、責令檢查外，還有行政處分等8種形式。

三、現(xiàn)行軍事行政問責法律制度存在的不足

（一）軍事行政問責相關法律規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)性

近年來，雖然一些軍事行政問責法律文件的頒布與實施，標志我軍行政問責法律制度的初步建立，但是現(xiàn)有軍事行政問責法律規(guī)定仍然較為零散，缺乏一個統(tǒng)一的軍事行政問責法律體系，存在法律制度零散化的問題。而健全統(tǒng)一的法律體系具有其無法替代的作用，正如著名行政法學者馬懷德教授所說：“一個健全的制度體系，不是‘頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳’，也不是舊有的運動和‘風暴’；而是一旦面對問題，法律可以自動運轉來應對，從容而有序。”[1]軍事行政問責制度同樣也需要制定更為規(guī)范、更加穩(wěn)定、更有可預見性的法律制度，形成科學嚴密的體系，并予以嚴格執(zhí)行。所以，軍事行政問責相關法律的系統(tǒng)化成為一項急需解決的重要課題。

（二）軍事行政問責法律制度設計陳舊，缺乏創(chuàng)新性

1．問責對象及標準的模糊性。目前的軍事行政問責法律規(guī)定的問責對象和標準均存在一定的不確定性以及不可預測性。主要表現(xiàn)在個人責任與集體責任界定不準、正副職之間的責任不夠準確；問責標準彈性也相對較大，隨意性和選擇性太強。而問責對象及標準的明確性，是問責制度發(fā)揮應有效用之必備要素，因為如果問責不準、不公，那就沒有說服力，也就不會有威懾力；如果標準定得過低則不免有作秀之嫌，過高又會使其成為一紙空文。

2．問責程序的封閉性。軍事行政問責程序的完善是軍事行政問責從權力問責走向法治問責的根本和關鍵。“合法正當?shù)某绦蚴切姓栘熝刂ㄖ蔚能壍澜】?、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的分野，也只有程序才能把內在擴張的行政權約束在法律架構中。問責之所以被稱作‘風暴’，定然意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時也反映了行政問責在程序設計上尚需完善。”[2]目前我軍的行政問責程序在操作層面上存在著封閉性較強，相關信息公開有限，官兵缺乏知情權，啟動程序不健全的問題。對問責對象的處理程序公開性缺失，無疑會影響軍事行政問責的公信力與威懾性，造成了有法但適用效能偏低的局面。

3.救濟程序的滯后性。從現(xiàn)行的軍事行政問責法律制度來看，在規(guī)定承擔責任的同時，對承擔責任的人員的救濟程序卻顯得嚴重滯后。例如救濟的途徑被限于申訴這一種形式，把行政復議與行政訴訟排除在救濟途徑之外。這些問題到目前為止，還沒有相關規(guī)定加以合理的解決；諸如此類的問題使得被問責官員的抗辯、申訴權利不能得到充分保障。

（三）軍事行政問責法律執(zhí)行力度弱，缺乏獨立性

所謂法律執(zhí)行力度，是指在執(zhí)行法律，使用法律活動中的有效性、及時性。增強軍事行政法律在實際中的執(zhí)行力度，也就是要求相關主體依照法定職權和程序，嚴格認真地貫徹實施法律，最大程度地體現(xiàn)法律的有效性。因為如果法律被任意變通執(zhí)行，任意地向現(xiàn)實妥協(xié)，將會嚴重損害法的嚴肅性和權威性。但在具體的實際運用中，軍事行政問責相關法律更多時候顯得剛性不足，受外部特別是上級首長的影響程度過重，自身所應具有的獨立性沒有得到應有的體現(xiàn)。

四、我軍軍事行政問責制度的改革重點

（一）構建系統(tǒng)化的軍事行政問責法律體系

法律秩序不是一個相互對等、如同在同一平面上并立的諸規(guī)范的體系，而是一個不同級的諸規(guī)范的等級體系。一個規(guī)范的創(chuàng)造為另一個規(guī)范所決定，后者又來自一個更高的規(guī)范，一直到基礎規(guī)范為終點，這一最后規(guī)范成為整個法律體系統(tǒng)一體的最高理由。[3]所以軍事行政問責法律也應該有具有其自身特色的體系，以便于其更好地在實踐中適用。為做到這點，在今后的軍事行政問責法律制度的改革過程中，應以憲法為根本，以此為出發(fā)點，制定相關法律法規(guī)。從而建立起效力層次分明，適用情形清晰的軍事行政問責法律體系。

（二）設計新型化的軍事問責法律制度的形式

1．明確軍事行政問責的對象及標準。法的明確性要求其規(guī)范的內容具有確定性，所以要在充分考慮我國軍隊領導體制特殊性的情況下，制定出定性和定量相結合，更加具有操作性的軍事行政問責法律法規(guī)，這樣實行起來便可以做到對號入座，以盡可能地做到適當性。對此，筆者建議，一方面應明確規(guī)定軍事行政問責的對象僅限于負直接責任的軍事行政首長，不包括一般軍人和軍事行政機關，對一般軍人在日常執(zhí)法中的違法和過失行為，應歸入一般的責任追究制的范疇；另一方面應制定科學合理的問責標準，根據(jù)過錯形式以及造成的危害程度的不同，對相關責任人員給予不同的處罰形式，從而有效提升行政問責的實際效能，明確相關法律規(guī)范的適用標準，扭轉有法但無相應適用標準的局面。

2．完善軍事行政責任程序。軍事行政問責程序不僅能夠保證問責活動的順利進行，而且其自身也有獨立的價值，其是衡量軍事行政問責制度公正合理程度的一個重要標準。正如英國著名法學家威廉·韋德指出：“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正權力才可能變得讓人容忍?！盵4]公正的程序就像陽光，照亮權力的運行。軍事行政問責法治化的關鍵在于健全問責程序，使責任追究的啟動、運行和落實做到有法可依，讓問責活動在陽光下接受官兵的監(jiān)督。但是由于我國長時間存在輕程序、重實體的觀念，現(xiàn)行法律法規(guī)關于軍事行政問責程序的規(guī)定非常少，所以應建立完整的軍事行政問責制度，這一制度應當包括問責的提起機關、調查程序、聽取意見程序、理由和結果告知程序等。在軍事行政問責過程中為了保證公平公正，被問責對象應當被賦予的知情權、陳述權、申請回避權和聽證權等程序性權利。

3．建立多樣化的救濟程序。有權利就有救濟，當問責對象對處理決定不服的時候，理應有暢通的救濟渠道。但目前的軍事行政問責的權利救濟渠道卻僅限于提出申訴一種，處于嚴重缺失的狀態(tài)。而對行政問責對象的權利救濟既是完善行政問責制的內在要求，也是法律面前人人平等理念的很好貫徹。為此，建立多樣化的救濟程序就顯得十分必要。為此，筆者建議應當根據(jù)軍事行政問責處理的嚴重性程度，對非行政處分與行政處分區(qū)別對待。對于取消評優(yōu)、選先資格、停職檢查、責令做出書面檢查、通報批評等非行政處分，其對問責對象的實體權益影響相對較小，一般采用申訴的方式即可解決。而對于《中國人民解放軍紀律條例》第八十條規(guī)定的警告、嚴重警告、記過、記大過、降職(級)或者降銜(級)、撤職、開除軍籍等7種行政處分，由于對實體權利影響較大僅僅采取申訴的方式則明顯不足，應賦予其多種救濟手段，增加復議與訴訟作為救濟的方式。在今后的立法進程中把行政復議，特別是應將行政訴訟納入救濟途徑之中。因為在一個法治社會里，司法救濟作為權利救濟的最后一道屏障，把行政處分納入行政訴訟的受案范圍是必然趨勢，在軍事行政問責中相對人的救濟方式中應當包括軍事行政訴訟這一途徑。同時需要指出的是，軍事行政訴訟程序應實行復議前置程序：即只有在對軍事行政復議結果不服的情況下才能提起軍事行政訴訟。其目的是為了保障軍事行政訴訟的效率，從而能夠保障對軍隊日常管理訓練影響的最小化。

（三）提高軍事行政問責法律執(zhí)行力度

任何一種制度作用的發(fā)揮程度關鍵取決于其執(zhí)行力度的強弱，軍事行政問責法律制度也不例外，所以健全軍事行政問責法律制度，要重點加強相關法律的執(zhí)行力度。

在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨對軍隊的絕對領導是一條在任何情況下均要堅持的原則，于是軍隊中的行政權的行使也與黨組織密切聯(lián)系，這就使得黨的領導與軍事行政工作密不可分。所以，提高軍事行政問責法律的執(zhí)行力就需要加強軍中黨組織的法律意識并提高依法行政的能力。具體來說應依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨內干部監(jiān)督條例》等相關法律文件，對軍隊中需要進行行政問責的人員追究責任。使黨的領導由政策型轉為法治型，實現(xiàn)行政問責的法治化，進而保證軍事行政問責法律均具有較高的執(zhí)行力。

軍事行政問責的法治化作為我軍現(xiàn)代化進程中進行的一項重要的改革措施，是推進依法治軍戰(zhàn)略的進程中不可缺少的一部分。通過依法對軍事行政責任進行有效的追究，進而加強對權力的制約和監(jiān)督。不斷優(yōu)化和完善軍事行政問責法律制度雖然是—個復雜而艱難的過程，但是我們有理由相信：隨著軍事行政問責實踐的日益豐富，相關法律制度不斷得到完善，軍事行政問責法律制度必將會更好地發(fā)揮出其無法替代的作用。

［1］劉厚金.我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇[J].學術論壇，2005，（1）：31.

［2］[澳]凱爾森.法和國家的千般理論[M].沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.141.

［3］[英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳等譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.93．

［4］馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2000.69.

Abstract:Ensuring the military officer taking the accountability by law is very important to raise the military administration management level and build up troops fighting strength.However，there are many problems in the current legal system of military administrative accountability,such as dispersion of law rules,old designs of system,and weak performance and so on.Hence,carrying a further research on it has very important theoretical and practical meaning.This article joins the army matter administration to ask responsibility law the history,current situation of the system and then put forward some related and perfect suggestions,so as to promote the legal construction of our army.

Key words：the legal system of military administrative accountability;history;current situation;emphasis of reform

（責任編輯：左小絢）

On the Legal System of Military Administrative Accountability

CHEN Peng-fei

（The PLA Xi'an Institute of Politics,Xi'an,710068,China）

E126

A

1008-7575(2010)06-0130-03

2010-11-08

陳鵬飛（1988－ ），男，河南駐馬店人，解放軍西安政治學院軍事法學碩士研究生，主要從事武裝沖突法研究。