蘇東甫 王桂全

我國海砂資源開發(fā)現(xiàn)狀與管理對策探討

蘇東甫 王桂全

我國海砂資源開發(fā)情況

我國擁有漫長的海岸線和廣闊的淺海，島嶼眾多，陸架寬廣，礦藏資源豐富。根據(jù)我國近五十年的海洋調(diào)查資料記載，我國的海砂資源大致可以分為兩類：一類是分布在海岸和近岸海域的海岸海砂，另一類是分布在陸架淺海的淺海海砂。海岸海砂主要分布在山東、遼寧、福建、廣東、廣西、海南等省份，淺海海砂主要分布在臺灣淺灘、瓊州海峽東口、珠江口外等。

海砂作為一種重要的礦產(chǎn)資源，其產(chǎn)值目前僅次于海底石油，已成為第二大海洋礦產(chǎn)開采業(yè)。我國目前已探查出的砂礦礦種有鋯石、鈦鐵礦、獨居石、磷釔礦、金紅石、磁鐵礦、砂錫礦、鉻鐵礦、鈮鉭鐵礦、砂金和石英砂等，并發(fā)現(xiàn)有金剛石和鉑礦等。我國的濱海砂礦的礦種幾乎覆蓋了黑色金屬、有色金屬、稀有金屬和非金屬等各類砂礦，其中以鈦鐵礦、鋯石、獨居石、石英 砂等規(guī)模最大，資源量最豐。

海砂又是一種重要的海洋生態(tài)環(huán)境要素，它與海水、巖石、生物以及地形、地貌等要素一起構(gòu)成了海洋生態(tài)的平衡。合理地開發(fā)利用海砂能夠使其服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展，但盲目地、非科學(xué)地海砂開采將對海洋環(huán)境、海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。海洋環(huán)境在一定的條件下處于較長期的動態(tài)平衡之中，一旦由于人為的過量開采海砂而改變了自然條件，就會造成環(huán)境的破壞，甚至?xí)?dǎo)致資源的枯竭，乃至影響整個海洋資源的可持續(xù)利用。

我國開發(fā)利用海砂資源的歷史久遠，但眾多的企業(yè)和個人下海開采海砂是近十幾年才發(fā)展起來的。20世紀70-80年代，開采者主要開采富集了具有重要經(jīng)濟價值和工業(yè)價值礦物資源的海砂，用于提煉金屬、非金屬礦物質(zhì)作工業(yè)原料。進入90年代，日本、香港、澳門和臺灣等周邊國家和地區(qū)填海造地或者機場建設(shè)等大型工程需要大量的砂石，我國內(nèi)地特別是沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)也進入了發(fā)展的快軌道。在國內(nèi)外市場需求旺盛的刺激下和市場之手無形的拉動下，我國企業(yè)和個人竭力抓住機會，紛紛下海采砂搶占市場份額。近年來，隨著我國沿海經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會對海砂的需求急劇增加，特別是在臨海工業(yè)、港口碼頭、濱海旅游等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中的海區(qū)，海砂開采活動也相對集中，如廣東珠江口、山東膠州灣、浙江和福建沿海等海域。2009年海砂開采從業(yè)人員一萬多人，海砂開采量約1億多萬噸，海濱砂礦業(yè)總產(chǎn)值21億元人民幣。

我國海砂開采存在的問題分析

近幾年來，隨著海砂開采活動越來越多，暴露出來很多問題，引起了政府的重視和社會的關(guān)注。從管理角度上看，主要存在以下問題。

海砂開采監(jiān)督管理機制亟待完善

目前我國某些海砂分布富集區(qū)海域河海劃界不明顯，甚至是未劃界，致使海砂開采管理較混亂。海砂開采多個部門管理，甚至沒有部門管理，造成行政資源浪費，無法形成合力。參與管理的行政部門主要有海事、水利、國土資源、海洋等部門。由于缺乏綜合協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法的機制和手段，致使許多跨行政區(qū)域、跨行政部門的海砂開采環(huán)境保護問題難以解決，區(qū)域利益、地方利益和部門利益仍無法有效協(xié)調(diào)，加大了管理的難度。

忽視生態(tài)環(huán)境和社會效益，海洋環(huán)境管理亟須加強

海砂開采對海洋環(huán)境的影響主要包括對水環(huán)境、水動力條件、海底地形及海床物質(zhì)組成和海洋生態(tài)環(huán)境的影響等。另外，無序的采砂作業(yè)活動有可能影響通航安全環(huán)境。

我國海砂開采企業(yè)基本都是小型企業(yè)和個體企業(yè)，其開采粗放、經(jīng)營分散，許多開采者往往從企業(yè)經(jīng)營的角度出發(fā)采富棄貧、采易棄難、采淺棄深。有些企業(yè)資金少、設(shè)備簡陋，其開采活動大都在近岸海域，并且有些企業(yè)多從自身經(jīng)濟利益考慮，忽視生態(tài)環(huán)境和社會效益。再者，有些單位在未取得相關(guān)許可的情況下，在近岸海域大肆開采海砂，這種濫挖濫采現(xiàn)象仍時有發(fā)生。濫挖濫采海砂不僅致使局部海域的海洋生態(tài)環(huán)境、海岸線、海底地形、防護林帶、風(fēng)景保護區(qū)以及海洋特別自然保護區(qū)遭到破壞，甚至直接威脅防洪堤、沿海公路等涉海工程及航運的安全。主要表現(xiàn)為：破壞了海底沉積層，破壞了海底生態(tài)系統(tǒng)；使海水中的懸浮物質(zhì)大量增加，致使海洋生物大量死亡；海岸線附近的海砂資源的大量開采，造成砂灘后退，海岸侵蝕，海水倒灌，嚴重破壞了沿岸地區(qū)的耕地、淡水資源、濱海旅游資源和港口資源，降低了沿岸的抗風(fēng)能力，直接危脅沿岸地區(qū)人民的生產(chǎn)和生活；海砂開采活動增加了附近海域，特別是航道船舶的航行密度和錨地船舶的停泊密度，存在船舶碰撞等一些安全隱患，對通航環(huán)境也會帶來一定的不利影響。

缺乏海砂開采總體規(guī)劃

由于我國至今尚未制定海砂開采規(guī)劃，對可采海砂資源量與分布、滿足國家建設(shè)的能力、每年允許的可采量等沒有一個權(quán)威數(shù)據(jù)，不利于海砂資源的持續(xù)利用，直接影響了海砂的管理與政策制定，這也間接限制了執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力。

采砂利潤高導(dǎo)致不正當(dāng)競爭，海砂市場不規(guī)范

以廣東珠江口采砂為例：近年來，隨著珠江三角洲經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，一些大的項目紛紛上馬，需要大量的海砂進行填海造陸。據(jù)初步估算，未來5年珠三角地區(qū)需砂量在3億立方米以上，由于海砂處于賣方市場供不應(yīng)求，高額的利潤吸引了眾多采砂企業(yè)。各企業(yè)為了自身的利益，不惜相互拆臺，甚至投訴管理部門不公，糾紛不斷，超范圍開采、超量開采、超載運輸?shù)默F(xiàn)象嚴重，生態(tài)補償和恢復(fù)措施在很多采砂海區(qū)形同虛設(shè)，偷采行為更是頻發(fā)，某些海區(qū)的海砂開采活動管理無序、開采無度，亟待整改。

我國現(xiàn)行海砂開采法律、法規(guī)與執(zhí)法檢查情況

自《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，國家海洋行政主管部門和海洋執(zhí)法機構(gòu)進一步加強了海砂開采的環(huán)境監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查。從2002年開始，國家從嚴控制海域勘查、開采建筑用砂活動，使以往普遍存在的海砂“盜采、亂采、濫采”等現(xiàn)象得到了有效的遏制，海砂開采活動已逐漸規(guī)范化。

為了加強海砂開采的監(jiān)督管理，合理開發(fā)利用海砂資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，國土資源部《關(guān)于加強海砂開采管理的通知》以及國家海洋局《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》和《海砂開采動態(tài)監(jiān)測簡明規(guī)范(試行)》對海砂的開采做出了相應(yīng)規(guī)定。為了打擊違法采砂活動，國家海洋行政主管部門和中國海監(jiān)每年都會組織一次專項檢查行動，起到了一定的震懾作用。

對策和措施探討

海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)是我國海洋經(jīng)濟的熱點話題，海砂資源開發(fā)尤其受到海洋界的關(guān)注。筆者通過參加各類研討會、海砂開采海域使用論證和環(huán)評會，聽取行政主管部門、海域論證和環(huán)評資質(zhì)單位、采砂業(yè)主等不同代表的意見等形式，對我國海砂開采現(xiàn)狀開展調(diào)研。結(jié)合珠江口海砂資源開發(fā)情況，就加強海砂開采工程監(jiān)督管理提出對策措施建議。

制訂一套較為完備的海砂管理體系

目前對海砂資源的管理主要依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，二者對海砂資源管理均未設(shè)專門條款，國家也無針對海砂這一特殊環(huán)境條件下的礦產(chǎn)資源進行管理的專項法規(guī)，因此在管理上缺乏力度。為此，我國亟須建立一套較完善的海砂管理法規(guī)標(biāo)準，在海洋環(huán)境保護和海洋礦產(chǎn)資源合理利用等方面起到規(guī)范性的作用。

制訂完善的海砂開采總體規(guī)劃，建立我國海砂資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

由于我國至今尚未制定海砂開采總體規(guī)劃，對每年允許的可采量等數(shù)據(jù)沒有一個權(quán)威發(fā)布，不利于海砂資源的持續(xù)利用。建議國家海洋行政主管部門組織力量對我國沿海地區(qū)的海砂資源分布、儲量、質(zhì)量、開采和運輸條件等方面開展調(diào)查研究工作，并編制《中國沿海地區(qū)的海砂資源調(diào)查年度報告》和《我國海砂開發(fā)總體規(guī)劃》。

建立我國海砂資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，有利于促進海砂資源合理利用。加強全國及周邊區(qū)域海砂市場需求信息的收集和整理，分析和研究海砂市場需求與變化趨勢、價格波動趨勢等，加強海砂開發(fā)經(jīng)濟效益評價能力；從法理、管理、產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策等方面，深入研究開發(fā)專屬經(jīng)濟區(qū)海砂資源的有關(guān)問題，促進海洋礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

加強海砂開采的海域論證和海洋環(huán)評制度，嚴把項目準入關(guān)

強化環(huán)境準入主要體現(xiàn)在海砂開采區(qū)的選址規(guī)定、環(huán)境影響評價制度以及對海砂開采單位的有關(guān)要求等方面。開采活動必須在勘察的基礎(chǔ)上進行，未經(jīng)探明的資源不得隨意動用。要求海砂開采單位應(yīng)嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價文件中的污染防治措施，并制定合理的海砂開采計劃和作業(yè)制度。鼓勵采用保護海洋生態(tài)環(huán)境的先進開采技術(shù)，禁止采用嚴重污染海洋環(huán)境的開采方式。在論證、環(huán)評階段要統(tǒng)籌考慮開采海域的自然條件、資源狀況及開采活動可能對周圍海域產(chǎn)生的疊加影響。

建立必要的溝通協(xié)調(diào)機制，保證管理到位

針對目前海砂開采多部門管理的局面，應(yīng)加強同海事、水利、國土資源等部門的溝通聯(lián)系，理順行業(yè)管理體制，從根本上改變目前政府部門多頭管理、管理不善的狀況。建議由國家海洋局牽頭成立跨部門綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強對采砂行業(yè)的有效監(jiān)管。

加強對海砂開采活動的監(jiān)督管理

近十年來，國家海洋行政執(zhí)法機構(gòu)加強了對海砂開采的執(zhí)法力度，但仍存在不少問題。首先，海上執(zhí)法難度大，由于沒有參照物，接到舉報后，即使是第一時間到達也很難抓到越界開采的證據(jù)；其次，現(xiàn)有執(zhí)法手段比較落后，原始的“盯船”管理手段雖然有效，但因執(zhí)法成本太大，很難實現(xiàn)。建議利用“連續(xù)運行定位服務(wù)系統(tǒng)”，要求采砂船安裝GPS全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，對航線進行紀錄，實行24小時實時跟蹤管理。

進一步加強海砂開采動態(tài)監(jiān)測工作

海砂開采動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，是能否審批續(xù)期用海的直接依據(jù)之一。目前海砂開采用海動態(tài)監(jiān)測是由企業(yè)出資、國家委托相關(guān)單位承擔(dān)的模式來實現(xiàn)的，但在具體操作過程中，企業(yè)以各種理由減少動態(tài)監(jiān)測經(jīng)費，導(dǎo)致動態(tài)監(jiān)測報告質(zhì)量下降，監(jiān)測效果不理想。為了加強動態(tài)監(jiān)測，首先，建議改變由企業(yè)出資進行監(jiān)視監(jiān)測的模式，由政府專門出資對采砂活動進行監(jiān)視監(jiān)測；其次，要增加動態(tài)監(jiān)測頻率，建議對首次獲得開采海域使用權(quán)的每年監(jiān)測一次，對第一次續(xù)期的每年監(jiān)測二次，對第二次續(xù)期的每年監(jiān)測三次，以此類推。只要動態(tài)監(jiān)測認為會對海洋地質(zhì)、海床、生態(tài)環(huán)境等造成破壞的，應(yīng)按規(guī)定立即收回海域使用權(quán)，封閉采砂場，確保海洋生態(tài)環(huán)境不受破壞。

加強制度建設(shè)，規(guī)范海砂開采海域使用權(quán)申請審批管理

加強用海申請的規(guī)范管理。首先，要規(guī)范受理申請材料。從以前受理材料來看，有的只提供一份書面報告，有的提供企業(yè)工商登記、組織代碼證，有的提供海域使用申請書，有的提供供砂協(xié)議書，參差不一，必須規(guī)范。其次，要規(guī)定受理截止時間。由于海砂開采海域使用實行國家一級管理，陸續(xù)受理申請，又陸續(xù)發(fā)文征求意見，前后不免重疊或交叉，產(chǎn)生矛盾；建議規(guī)范申請材料，集中受理時間，每年一次（6月30日截止）或二次（12月31日截止），并予以公布。最后，要妥善處理好國家海洋局原已受理的海砂開采用海申請。

延長首次審批的海域使用期限。以珠江口海砂開采為例，海砂開采企業(yè)進入珠江口海域從事開采作業(yè)，必須具備三證，即海洋部門頒發(fā)的海域使用證、海事部門頒發(fā)的水上水下作業(yè)許可證、國土部門頒發(fā)的采礦許可證。往往企業(yè)獲得海域使用證后，不能出海生產(chǎn)作業(yè)，待三證辦齊半年以上時間過去了，企業(yè)實際生產(chǎn)期不足半年；有時甚至辦完海域使用證后，其他證又到期失效要補辦。企業(yè)辦證時間過長，利益得不到保障，這也是企業(yè)違規(guī)的原因之一。為此，建議延長首次審批的海域使用期限為二年，以降低企業(yè)辦證成本。

嚴格續(xù)期（延期）申請審批管理。續(xù)期申請相對來說較容易獲得審批，但對申請材料要規(guī)范，針對目前續(xù)期申請中存在的問題，建議續(xù)期申請除必須提供動態(tài)監(jiān)測報告外，海洋行政執(zhí)法機構(gòu)還應(yīng)該建立企業(yè)信譽檔案制度。對超范圍開采、超限量開采、私自偷采、不接受監(jiān)督管理等不良違法行為的不予續(xù)期。

盡快推進海砂開采使用權(quán)的拍賣工作，規(guī)范海砂開采市場

據(jù)調(diào)查，目前企業(yè)要想獲得海砂開采海域使用權(quán)，一般都是通過申請審批的方式取得。實踐證明，兩家（或以上）企業(yè)所申請區(qū)域重疊或交叉，如批給其中一家，則未批企業(yè)認為是暗箱操作，到處告狀舉報，給管理工作帶來很大的不便。為進一步貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧海洋，保護海洋環(huán)境，建立科學(xué)、規(guī)范、公正、公平的海砂開采海域使用權(quán)市場出讓機制勢在必行。首先，對兩家（或以上）企業(yè)申請區(qū)域重疊或交叉的，進行拍賣；其次，條件成熟后，對單一的申請也要采取拍賣方式出讓海域使用權(quán)。通過拍賣不僅可以大力推進海砂開采使用權(quán)的市場化進程，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；還能推行透明審批政策，樹立廉政政府形象。通過規(guī)范市場，可以逐步淘汰小型落后產(chǎn)能的采砂企業(yè)，扶持和培育大型的、規(guī)范的海砂開采企業(yè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)海砂開采由近岸向外海深水區(qū)轉(zhuǎn)移，保護近岸環(huán)境。

依靠科技進步提高資源綜合利用水平

目前，我國海砂資源的開采多屬中、小型規(guī)模，開采粗放，經(jīng)營分散，基本以私營、個體開采經(jīng)營為主，而且開采手段相對落后，選礦工藝設(shè)備差，缺乏綜合利用能力，使得海砂資源利用率僅20%，造成海洋礦產(chǎn)資源的極大浪費。要依靠科技進步提高資源利用水平，支持和鼓勵采砂企業(yè)使用新技術(shù)新工藝進行采砂活動，提高采砂效率，減少環(huán)境污染，引導(dǎo)企業(yè)逐步由近岸海域開采向外海轉(zhuǎn)移。加強水文、地質(zhì)、化學(xué)、生物生態(tài)、遙感等相關(guān)學(xué)科的綜合研究和國內(nèi)外先進海砂開采與洗砂技術(shù)的研究，發(fā)展適合我國的海砂開發(fā)環(huán)境影響評價和資源綜合利用技術(shù)體系，以促進和保障海砂資源的綜合利用、海洋環(huán)境保護和海洋經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

進一步加強法律宣傳，營造依法用海的氛圍

宣傳海砂開采應(yīng)嚴格執(zhí)行海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價、海砂開采動態(tài)監(jiān)測制度。通過政策宣傳引導(dǎo)，加強近岸海砂資源開發(fā)的管理，并逐步減少近岸采砂活動，將海砂開發(fā)的重點轉(zhuǎn)移到淺海和陸架海域。