基于軟系統(tǒng)思維方法的公共行政系統(tǒng)模型構(gòu)建

□夏立明 孟 麗 王亦虹 [天津理工大學(xué) 天津 300384]

基于軟系統(tǒng)思維方法的公共行政系統(tǒng)模型構(gòu)建

□夏立明 孟 麗 王亦虹 [天津理工大學(xué) 天津 300384]

公共行政研究雖然取得了很大進(jìn)展，但是這些研究仍然沒(méi)有解決真實(shí)世界中的公共行政的“黑箱”問(wèn)題。本文針對(duì)這一不足，在公共行政生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)上，應(yīng)用目前已經(jīng)比較成熟的軟系統(tǒng)思維方法對(duì)公共行政系統(tǒng)進(jìn)行界定和模型構(gòu)建，還原中國(guó)公共行政系統(tǒng)的原貌，以解決公共行政“黑箱”的問(wèn)題，為公共行政的進(jìn)一步研究提供一個(gè)更符合現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)平臺(tái)，從而也提出一條研究公共行政的新思路。

公共行政系統(tǒng); 軟系統(tǒng)思維方法; 模型構(gòu)建

引言

由于公共問(wèn)題日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，僅從公共行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來(lái)認(rèn)識(shí)公共行政體系，已經(jīng)顯得捉襟見(jiàn)肘。針對(duì)這種狀況，張康之，王樂(lè)夫等一批學(xué)者分別從哲學(xué)和倫理道德的角度對(duì)公共行政進(jìn)行了深入的研究[1～4]。另一些學(xué)者則提出了從法律制度層面和倫理道德層面雙重構(gòu)建公共行政體系[5]。行政生態(tài)學(xué)理論出現(xiàn)之后，學(xué)者們結(jié)合中國(guó)實(shí)際問(wèn)題，從行政生態(tài)學(xué)的角度對(duì)公共行政進(jìn)行了更加深入的研究[6～9]。中山大學(xué)馬駿教授主持的“公共行政學(xué)研究方法的探索與思考”的專(zhuān)題研討會(huì)上提出，中國(guó)公共行政學(xué)對(duì)于真實(shí)世界中的公共行政缺乏深入的了解，真實(shí)世界中的公共行政仍然是一個(gè)“黑箱”[10]。

本文在公共行政生態(tài)學(xué)理論的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮到公共行政系統(tǒng)是一個(gè)巨大的、復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的人造系統(tǒng)，將目前已經(jīng)比較成熟的系統(tǒng)論方法——軟系統(tǒng)思維方法應(yīng)用于公共行政系統(tǒng)的界定和模型構(gòu)建中，還原中國(guó)公共行政系統(tǒng)的原貌，希望能解決公共行政系統(tǒng)“黑箱”的問(wèn)題，為從不同角度研究公共行政提供一個(gè)更符合現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)平臺(tái)。

一、系統(tǒng)理論基礎(chǔ)

對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)中的系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，其基本思維方法有兩類(lèi)：硬系統(tǒng)思維方法和軟系統(tǒng)思維方法。硬系統(tǒng)思維方法是一種目標(biāo)導(dǎo)向的思維過(guò)程，其核心是優(yōu)化過(guò)程。軟系統(tǒng)方法論是由英國(guó)學(xué)者P. Checkland在霍爾的系統(tǒng)工程基礎(chǔ)上提出的。軟系統(tǒng)思維方法的特點(diǎn)是：系統(tǒng)的目標(biāo)模糊不清，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不能或者不能完美地定義，人的行為和意志往往有一定的影響，其核心是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程。軟系統(tǒng)思維方法與硬系統(tǒng)思維方法在方法論上的比較如表1所示[11]。

表1 硬系統(tǒng)思維方法和軟系統(tǒng)思維方法在方法論上的比較

續(xù)表

通過(guò)表1對(duì)軟系統(tǒng)思維方法和硬系統(tǒng)思維方法的比較可以看出，軟系統(tǒng)思維方法的基本思想是突出強(qiáng)調(diào)人的因素，強(qiáng)調(diào)研究方法的特點(diǎn)與被研究對(duì)象特征的一致性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)調(diào)公認(rèn)價(jià)值體系的形成；通過(guò)將現(xiàn)實(shí)世界中的問(wèn)題情形與表達(dá)特定世界觀的相關(guān)有目的的活動(dòng)模型進(jìn)行比較，并在結(jié)合社會(huì)政治分析的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中的問(wèn)題情形進(jìn)行改進(jìn)[12]。軟系統(tǒng)方法的模型如圖1所示。

圖1 軟系統(tǒng)方法模型

而公共行政系統(tǒng)作為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，雖然在某一時(shí)間段內(nèi)，行政機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公共行政管理時(shí)似乎有明確目標(biāo)，但是這些目標(biāo)都是很難量化的、不能準(zhǔn)確衡量的指標(biāo)[13]。同時(shí)，公共行政的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，其系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)件很多，每一個(gè)構(gòu)件又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，構(gòu)件之間的關(guān)系也比較復(fù)雜，而且公共行政系統(tǒng)與其環(huán)境系統(tǒng)之間又有錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。再者，公共行政系統(tǒng)本身又是人類(lèi)活動(dòng)的系統(tǒng)，公共行政機(jī)構(gòu)的行政人員的行為和意志對(duì)公共行政有著直接的影響，社會(huì)公眾也會(huì)對(duì)公共行政產(chǎn)生一定的影響。通過(guò)上面對(duì)兩種思維方法的比較，結(jié)合公共行政系統(tǒng)的這些特征，本文選擇采用軟系統(tǒng)思維方法來(lái)設(shè)計(jì)公共行政系統(tǒng)。

軟系統(tǒng)思維方法是解決問(wèn)題的廣義思維方法，系統(tǒng)模型的建立也是一個(gè)漸進(jìn)明細(xì)的實(shí)施過(guò)程[14～16]。P. Checkland從理想期望性和現(xiàn)實(shí)可能性合理協(xié)調(diào)的原理出發(fā)，提出認(rèn)識(shí)、處理信息的戰(zhàn)略思維的基本構(gòu)思和模式框架，其具體實(shí)施過(guò)程分為7個(gè)階段，如圖2所示[17]。

圖2 軟系統(tǒng)方法的具體實(shí)施過(guò)程

二、公共行政系統(tǒng)模型的構(gòu)建

根據(jù)軟系統(tǒng)思維方法的具體實(shí)施過(guò)程，軟系統(tǒng)思維方法可以運(yùn)用系統(tǒng)思想，將無(wú)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題漸進(jìn)明細(xì)地轉(zhuǎn)化為以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)的、符合需要的、可行的系統(tǒng)模型。本文試圖解決的公共行政問(wèn)題就是一個(gè)無(wú)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其自身結(jié)構(gòu)復(fù)雜，目標(biāo)模糊、難以量化，而本文的目的是建立公共行政系統(tǒng)模型。鑒于軟系統(tǒng)思維方法的特征和具體實(shí)施過(guò)程，結(jié)合公共行政問(wèn)題的特征和本文的目的，本文借助軟系統(tǒng)思維方法，通過(guò)漸進(jìn)明細(xì)的了解和把握公共行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，首先建立公共行政系統(tǒng)概念模型，經(jīng)過(guò)逐步的調(diào)整與完善，形成符合客觀事實(shí)的，并且滿(mǎn)足需要的、可行的公共行政系統(tǒng)模型。

公共行政系統(tǒng)模型的建立，是在對(duì)公共行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和過(guò)程有了漸進(jìn)明細(xì)地把握的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的[18]?；谲浵到y(tǒng)思維方法的公共行政系統(tǒng)模型的構(gòu)建框架如圖3所示。

圖3 基于軟系統(tǒng)方法的公共行政系統(tǒng)框架

（一）公共行政系統(tǒng)的問(wèn)題情景及描述

本文通過(guò)查閱文獻(xiàn)資料、專(zhuān)家調(diào)查法，初步了解了公共行政的過(guò)程、各個(gè)過(guò)程之間的關(guān)系和相互作用、公共行政的參與者和影響者以及他們對(duì)公共行政的影響。同時(shí)，通過(guò)對(duì)公共行政部門(mén)相關(guān)人員訪(fǎng)問(wèn)調(diào)查，了解到具體公共行政過(guò)程中所面臨的一些突出問(wèn)題情景。

（二）公共行政系統(tǒng)的利益相關(guān)者和子系統(tǒng)的界定

公共行政系統(tǒng)的活動(dòng)過(guò)程主要是信息子系統(tǒng)收集、整理信息；咨詢(xún)子系統(tǒng)分析問(wèn)題為決策中樞子系統(tǒng)提供參考；決策中樞子系統(tǒng)根據(jù)信息子系統(tǒng)提供的信息以及咨詢(xún)子系統(tǒng)提供的參考做出決策；執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行決策中樞子系統(tǒng)做出的決策，并且在執(zhí)行過(guò)程中要接受財(cái)政子系統(tǒng)的物力、財(cái)力的支持，同時(shí)受監(jiān)督子系統(tǒng)的監(jiān)督；在財(cái)政子系統(tǒng)為執(zhí)行子系統(tǒng)提供物力、財(cái)力支持的過(guò)程中要受到監(jiān)督子系統(tǒng)的監(jiān)督。而整個(gè)公共行政系統(tǒng)運(yùn)作的過(guò)程都與行政環(huán)境產(chǎn)生相互影響，公共行政環(huán)境與公共行政系統(tǒng)之間的相互作用、相互制約、相輔相成的關(guān)系是二者之間基本的辯證關(guān)系。公共行政系統(tǒng)輸出的公共行政問(wèn)題解決結(jié)果還需要與利益相關(guān)群體進(jìn)行溝通，利益相關(guān)群體的反饋意見(jiàn)有助于采取進(jìn)一步的政策措施，并為下一輪的公共行政提供經(jīng)驗(yàn)信息。

通過(guò)上述兩個(gè)步驟，就可以初步建立公共行政系統(tǒng)的初級(jí)模擬圖像，如圖4所示。

圖4 公共行政系統(tǒng)的初級(jí)模擬圖像

（三）公共行政相關(guān)子系統(tǒng)的根定義

公共行政系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，系統(tǒng)輸入就是公共問(wèn)題。而公共問(wèn)題是根據(jù)信息源中的可知部分，經(jīng)過(guò)問(wèn)題的識(shí)別和描述而形成的。它經(jīng)過(guò)公共行政系統(tǒng)的處理，輸出問(wèn)題解決結(jié)果以及公共行政運(yùn)作的過(guò)程。此時(shí)，公共行政環(huán)境會(huì)對(duì)公共行政處理過(guò)程產(chǎn)生影響，這些公共行政系統(tǒng)的輸出又反過(guò)來(lái)影響公共行政環(huán)境[19]。

信息子系統(tǒng)是為決策中樞子系統(tǒng)和咨詢(xún)子系統(tǒng)收集、加工、傳輸和儲(chǔ)存信息的組織機(jī)構(gòu)。咨詢(xún)子系統(tǒng)，主要指決策的智囊團(tuán)，其主要任務(wù)是為決策中樞系統(tǒng)提供戰(zhàn)略性的建議，擬制決策方案，并在方案實(shí)施過(guò)程中，協(xié)助決策中樞系統(tǒng)調(diào)整原有決策方案。決策中樞子系統(tǒng)是現(xiàn)代行政決策的核心，其主要任務(wù)是根據(jù)信息子系統(tǒng)提供的各種情報(bào)資料，分析和研究咨詢(xún)子系統(tǒng)提供的各種方案，依照法定程序和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行決策，并確定實(shí)施方案[20]。執(zhí)行子系統(tǒng)是復(fù)雜的行政活動(dòng)過(guò)程，其核心內(nèi)容是政策的執(zhí)行。行政執(zhí)行中的工作一般可分為行政執(zhí)行前的準(zhǔn)備，具體執(zhí)行階段的指揮、溝通、控制、協(xié)調(diào)以及實(shí)施，行政執(zhí)行的總結(jié)環(huán)節(jié)。行政監(jiān)督是指行政監(jiān)督主體對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為所進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)。行政監(jiān)督的基本內(nèi)容包括行政指派監(jiān)督、行政指導(dǎo)監(jiān)督和行政評(píng)議監(jiān)督三個(gè)部分。財(cái)務(wù)行政包括預(yù)算、會(huì)計(jì)、決算和審計(jì)四個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)間的活動(dòng)密切相連，相互貫通，首尾呼應(yīng)。

（四）公共行政系統(tǒng)概念模型的建立

通過(guò)對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)的根定義，并描述定義中各要素之間的操作關(guān)系，就可形成相關(guān)子系統(tǒng)的概念模型。本文在對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)的概念模型進(jìn)行描述之后，進(jìn)一步對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)涉及到的相關(guān)利益群體進(jìn)行分析與綜合，形成了公共行政系統(tǒng)的綜合概念模型，如圖5所示。

（五）公共行政系統(tǒng)概念模型與問(wèn)題情景的比較

這一步中決策者與各利益群體展開(kāi)討論，將建立的概念模型與對(duì)公共行政情景的感知進(jìn)行比較，得出各利益群體期望的變化。

（六）確定公共行政系統(tǒng)模型

因?yàn)楦骼嫒后w追求的目的和利益是有沖突的，真正期望和可行的變化還要通過(guò)利益協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)到，這是一個(gè)群體研討的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，需要不斷地將群體討論的階段性成果重新定義，并修改概念模型，再加以討論。

（七）公共行政系統(tǒng)模型的應(yīng)用

在模型實(shí)施的具體過(guò)程中，還必須根據(jù)環(huán)境的變化、技術(shù)的演進(jìn)和政府自身的改革不斷總結(jié)、評(píng)價(jià)和充實(shí)完善，做到與時(shí)俱進(jìn)。

三、結(jié)語(yǔ)

從方法論層面來(lái)講，在利用軟系統(tǒng)思維方法建立公共行政系統(tǒng)過(guò)程中，關(guān)于公共問(wèn)題的逐步界定、公共行政過(guò)程與環(huán)境因素的相互作用以及利益群體與公共行政的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，無(wú)論是與公共行政哲學(xué)層面的構(gòu)建、倫理道德層面的構(gòu)建，還是法律制度層面的構(gòu)建，都是相互呼應(yīng)，相得益彰的。也就是說(shuō)，軟系統(tǒng)方法下的漸進(jìn)明細(xì)的公共行政系統(tǒng)模型從系統(tǒng)論的角度進(jìn)一步驗(yàn)證了公共行政機(jī)制的政治文明標(biāo)尺的合理性、科學(xué)性。這說(shuō)明沿著系統(tǒng)分析的路線(xiàn)，對(duì)公共行政系統(tǒng)模式進(jìn)行更為深入的系統(tǒng)分析，是一條研究公共行政的新思路，希望能為公共行政更深一步的研究做一些有益的探索。

圖5 公共行政系統(tǒng)概念模型

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Construction of Public Administration System Model Based on Soft Systems Thinking

XIA Li-Ming, MENG Li, WANG Yi-Hong
(Tianjin University of Technology Tianjin 300384 China)

Great progress has been made in the study of public administration, but it still does not solve the black-box problem. In response to this shortcoming, we try to construct the public administration system model with the soft systems thinking, which is based on the ecology of public administration. We hope to restore the original appearance of the public administration in China, so as to solve the black-box problem, provide a more realistic platform and present a new idea for the further study.

public administration system; soft systems thinking; construction of model

C931.2

A

1008-8105(2010)05-0001-05

編輯 范華麗

2010 ? 01 ? 03

2004年天津市高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“公共行政的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究”

夏立明（1960 ?）男，管理學(xué)碩士，天津理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師；孟 麗（1987 ?）女，天津理工大學(xué)在讀碩士.