■楊 萍

淺談推進(jìn)和完善住房公積金管理的對(duì)策建議

■楊 萍

住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，是職工及其單位按規(guī)定存儲(chǔ)起來(lái)的專項(xiàng)用于職工住房支出的住房?jī)?chǔ)金，由職工和單位共同繳存，全部歸職工個(gè)人所有。本文簡(jiǎn)要總結(jié)回顧天津市住房公積金制度的發(fā)展沿革，認(rèn)真分析住房公積金管理工作存在的實(shí)際問(wèn)題，就進(jìn)一步完善住房公積金管理工作提出了相關(guān)對(duì)策建議。

住房公積金制度的建立、發(fā)展和特點(diǎn)

1992年1月天津市建立了住房公積金制度。為加強(qiáng)全市住房公積金的規(guī)范化管理，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，1997年10月，頒布施行了《天津市住房公積金條例》（以下稱“原《市條例》”），并于 1998 年 8 月 11 日，由市人民政府發(fā)布實(shí)施《天津市住房公積金條例實(shí)施辦法》（以下稱“《條例實(shí)施辦法》”），為住房公積金的管理和發(fā)展提供了法律依據(jù)，同時(shí)，為此后國(guó)務(wù)院出臺(tái)《條例》提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2002年3月24日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《住房公積金管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著住房公積金制度進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時(shí)期，對(duì)于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展具有重要意義。

為貫徹國(guó)務(wù)院《條例》及系列配套文件，進(jìn)一步加強(qiáng)全市住房公積金的管理，結(jié)合天津?qū)嶋H情況，2002年9月5日，經(jīng)天津市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通過(guò)，《天津市住房公積金管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《市條例》）出臺(tái)，并于2002年11月1日正式施行。原《市條例》和《條例實(shí)施辦法》同時(shí)廢止。

《市條例》全面總結(jié)了十年來(lái)天津住房公積金管理工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范了住房公積金的繳存、提取、使用、管理及監(jiān)督，明確了單位、職工及管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)?！妒袟l例》的出臺(tái)有利于全市住房公積金管理進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，為住房公積金的依法繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督奠定了法律基礎(chǔ)；有利于維護(hù)職工的合法權(quán)益，賦予職工對(duì)住房公積金建立、繳存及管理工作的監(jiān)督權(quán)；有利于健全住房公積金決策體制，防范風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全運(yùn)行；有利于轉(zhuǎn)變住房分配機(jī)制，加快改善中、低收入家庭住房問(wèn)題。

《市條例》在國(guó)務(wù)院《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了繳存范圍，增加了港澳臺(tái)商投資企業(yè)、外國(guó)及港澳臺(tái)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織常駐本市代表機(jī)構(gòu)。增設(shè)了管委會(huì)職責(zé)，明確了管委會(huì)具有審議住房公積金貸款呆賬、壞賬核銷申請(qǐng)，以及規(guī)定單位提高、降低繳存比例或緩繳住房公積金的條件等職能。關(guān)于職工住房公積金的優(yōu)先權(quán)，《市條例》第二十一條規(guī)定，單位撤銷、破產(chǎn)或者解散的，欠繳職工的住房公積金本息，比照所欠職工工資優(yōu)先予以償還。關(guān)于稅收優(yōu)惠政策，繳存的住房公積金及其利息和支付住房公積金貸款利息，不計(jì)入職工個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額，提取的住房公積金及其利息，免交個(gè)人所得稅。加大處罰力度，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，除按國(guó)務(wù)院《條例》規(guī)定對(duì)單位進(jìn)行罰款處罰外，《市條例》增加了對(duì)單位負(fù)責(zé)人的處罰條款，規(guī)定“對(duì)單位負(fù)責(zé)人處以三千元以上一萬(wàn)元以下罰款”，增加了對(duì)單位不辦理變更登記的處罰條款，“單位不辦理住房公積金變更登記的，由市住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，處以一萬(wàn)元以下罰款?！标P(guān)于職工可以起訴的權(quán)利，《市條例》明確，單位欠繳職工住房公積金的，職工也可以向人民法院提起訴訟。

住房公積金管理工作存在的問(wèn)題

天津的住房公積金制度從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始建立，是住房制度改革的措施之一。住房公積金一經(jīng)建立，職工在職期間必須不間斷地按規(guī)定繳存，除職工離退休或發(fā)生《市條例》規(guī)定的其他情形外，不得中止或中斷。住房公積金實(shí)行專款專用，存儲(chǔ)期間只能按規(guī)定用于購(gòu)、建、大修自住住房，或交付房租。職工只有在離退休、死亡、完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系或戶口遷出原居住城市時(shí)，才可以提取本人賬戶內(nèi)的住房公積金。

近20年的實(shí)踐證明，住房公積金為推動(dòng)全市住房制度改革，加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)，增強(qiáng)職工住房商品意識(shí)和住房消費(fèi)觀念，提高職工住房消費(fèi)能力，培育和發(fā)展政策性住房金融體系，幫助廣大城鎮(zhèn)居民改善住房條件等方面發(fā)揮了重要作用。住房公積金制度從起步試點(diǎn)至今，經(jīng)歷了不同的歷史階段，從不同角度對(duì)城鎮(zhèn)職工解決住房問(wèn)題發(fā)揮了重要的保障作用，但仍存在一些問(wèn)題。

1.住房公積金增值收益的使用問(wèn)題。按照《條例》規(guī)定，各地住房公積金管理中心應(yīng)將住房公積金的增值收益扣除計(jì)提的住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金以后的余額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，用于城鎮(zhèn)廉租房保障支出，不得擠占、挪用或平衡財(cái)政預(yù)算或用于其他用途。住房公積金是職工的個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄資金，從法理上講，公積金姓“私”不姓“公”，公積金的增值收益是私人儲(chǔ)蓄財(cái)產(chǎn)的孽息，至少不能作為政府財(cái)政資金使用。換言之，住房公積金的個(gè)人賬戶上的積累歸職工個(gè)人所有，增值收益則是公積金所有人的共同財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，我們并不反對(duì)公積金增值收益用于公益事業(yè)，但需有一個(gè)合理的制度安排。政府隨心所欲地動(dòng)用公積金增值收益用于廉租房建設(shè)，有公權(quán)侵犯私權(quán)之嫌，這不僅違背了《物權(quán)法》的精神，也無(wú)異于重復(fù)向國(guó)民征稅。如何對(duì)公積金增值收益實(shí)行“收支兩條線”，規(guī)范其使用用途，真正讓公積金所有人成為公積金增值受益者是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

2.有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象相當(dāng)程度地存在。盡管天津公積金制度實(shí)行較早，但住房公積金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全社會(huì)覆蓋，限制了普遍性住房保障作用的發(fā)揮。相當(dāng)部分單位無(wú)視法定義務(wù)，應(yīng)建未建、應(yīng)繳未繳住房公積金，特別是非公有制經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行住房公積金制度不夠理想，大量職工住房公積金賬戶因企業(yè)改制、效益下滑等原因被長(zhǎng)期封存，住房公積金對(duì)這部分群體的住房保障沒(méi)有給予應(yīng)有的照應(yīng)。目前，住房公積金的法定性和強(qiáng)制性特征還沒(méi)有得到很好體現(xiàn)，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量職工沒(méi)有能夠享受到這一法定的、強(qiáng)制的住房保障資金。有些系統(tǒng)和單位錯(cuò)誤地認(rèn)為強(qiáng)制征繳公積金會(huì)增加單位或企業(yè)的負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致運(yùn)行成本增加，影響投資環(huán)境。

3.管理體制不順，監(jiān)管缺位。受傳統(tǒng)體制下行政管理模式的思維定式的影響，人們對(duì)公積金繳存者(所有者)與管理者(受托人)之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)，公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門(mén)。但實(shí)踐當(dāng)中，不僅天津如此，全國(guó)其他許多地方的公積金管理中心都扮演著一個(gè)“金融機(jī)構(gòu)”的角色。這種錯(cuò)誤的定位是管理中心行“金融機(jī)構(gòu)”之實(shí)，卻不受任何金融監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管的缺位，造成公積金管理中心在資金管理運(yùn)用上出現(xiàn)“行政化”傾向，把廣大儲(chǔ)戶的儲(chǔ)存資金當(dāng)作“準(zhǔn)政府資金”進(jìn)行運(yùn)用。

進(jìn)一步推進(jìn)和完善住房公積金管理的對(duì)策建議

1.加大力度，切實(shí)把公積金增值收益用于解決職工的住房困難。一般說(shuō)來(lái)繳存公積金的職工分為三類。一類是提高繳存比例單位多為效益好的壟斷行業(yè)的企業(yè)或者是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這些單位每個(gè)月能夠按時(shí)足額繳存，住房公積金為這一類職工改善住房條件等方面發(fā)揮了重要作用。二類是按正常繳存比例繳存的單位。三是降低繳存比例的單位，這一類單位多為服務(wù)行業(yè)。住房公積金增值收益應(yīng)?？顚Ｓ?，為繳存公積金的職工建一些保障性住房，解決二三類職工改善住房條件的需求，形式既可租也可售。把公積金增值收益應(yīng)該用于解決全市廣大職工的住房困難不僅是對(duì)住房市場(chǎng)的“拾遺補(bǔ)缺”，更有利于培育“先租后買(mǎi)，先小后大，以舊換新，逐步升級(jí)”的梯度消費(fèi)理念和理性消費(fèi)的模式。

2.堅(jiān)持按公積金政策性與金融性的雙重屬性要求，確定公積金運(yùn)作管理模式。目前情況看，公積金運(yùn)作管理大多為委托模式。委托模式最大的優(yōu)勢(shì)是能充分利用銀行現(xiàn)有的網(wǎng)點(diǎn)資源，但“管理中心”作為“事業(yè)”單位，卻在全權(quán)處理包括公積金收集、核算、放貸、使用，甚至是資信評(píng)估、抵押物價(jià)值評(píng)估等全方位的金融職能。如果是金融機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該有自有資金，并按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，以及規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。但事實(shí)上，公積金管理中心至今仍被定義成一個(gè)不以贏利為目的的事業(yè)法人，從而無(wú)法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，只是進(jìn)行自我約束，其中的管理矛盾和金融風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。因此，必須堅(jiān)持按公積金政策性與金融性的雙重屬性要求，盡快研究確定一個(gè)合理的公積金運(yùn)作管理模式。

3.嚴(yán)格執(zhí)法，努力使住房公積金制度覆蓋到每一個(gè)就業(yè)者。住房公積金制度應(yīng)覆蓋城鎮(zhèn)所有在職職工，但由于執(zhí)法缺少力度，部分單位仍有法不依，沒(méi)有為職工建立住房公積金。因此，一要加大住房公積金依法征繳力度，遏制住房公積金不繳和欠繳現(xiàn)象；二要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，成立專業(yè)化的行政執(zhí)法隊(duì)伍；三要加強(qiáng)同法院、工商、公安、勞動(dòng)社保等部門(mén)的溝通和協(xié)作，積極參與有關(guān)職能部門(mén)組織的對(duì)企業(yè)欠薪、欠金等開(kāi)展的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，努力使住房公積金制度覆蓋到每一個(gè)單位、每一個(gè)就業(yè)者，讓每一個(gè)單位都及時(shí)繳納、每一個(gè)職工都受益。

（作者單位：天津市住房公積金管理中心和平管理部）

責(zé)任編輯：王穎振