袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部,北京 100044)

□中國(guó)農(nóng)村基層治理研究□

我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)路徑分析

袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部,北京 100044)

我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)路徑主要有四條,即人事路線、制度建設(shè)路線、技術(shù)路線和教育路線。人事路線,就是通過(guò)選人派人改善農(nóng)村基層組織狀況,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),選人是一種內(nèi)生機(jī)制,派人是一種外部輸入機(jī)制;制度建設(shè)路線,就是在直接利用村民自治制度資源和挖掘其它制度資源的基礎(chǔ)上,完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度,推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè);技術(shù)路線,就是通過(guò)改進(jìn)和完善村民自治程序中的技術(shù)細(xì)節(jié)和技術(shù)手段,規(guī)范農(nóng)村基層組織的活動(dòng),加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè);教育路線,就是通過(guò)培訓(xùn)、誡勉談話和批評(píng)教育等方式,提高農(nóng)村基層干部、村民代表和黨員的綜合素質(zhì)和工作能力,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。在農(nóng)村基層組織建設(shè)的實(shí)踐中,往往是多種路徑并用的。

農(nóng)村基層組織;建設(shè);路徑＊

袁達(dá)毅教授

農(nóng)村基層組織,是貫徹實(shí)施法律法規(guī)、開(kāi)展基層群眾自治的組織載體,也是黨和國(guó)家在農(nóng)村各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn),承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的重要職責(zé)。農(nóng)村基層組織建設(shè)狀況,直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展,關(guān)系農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的成敗。因此,農(nóng)村基層組織建設(shè)歷來(lái)受到各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的重視。中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)村基層群眾自治的深入,各地在農(nóng)村基層組織建設(shè)方面,進(jìn)行了許多有益的探索,積累了很多經(jīng)驗(yàn)。從各地的情況看,我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)的路徑主要有四條,即人事路線、制度建設(shè)路線、技術(shù)路線和教育路線。本文就分別對(duì)這四條路徑進(jìn)行梳理和分析。

一 人事路線

所謂人事路線,就是通過(guò)選舉和派出村干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),提高農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。人事路線的具體做法主要有選人和派人兩種。

(一)選人：內(nèi)生機(jī)制

選人是一種內(nèi)生機(jī)制,村干部從村民內(nèi)部選舉產(chǎn)生。選人的重點(diǎn)是黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任。在農(nóng)村基層組織中,黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任分別是兩個(gè)班子的班長(zhǎng),選出好班長(zhǎng),是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的關(guān)鍵。從整體情況看,由村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)主任和委員,由全體黨員選舉產(chǎn)生黨支部委員,再由黨支部委員選舉產(chǎn)生黨支部書(shū)記,已成常態(tài)。但在部分村,時(shí)常出現(xiàn)很難選出黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任的情況。村中有能力的人,都外出務(wù)工經(jīng)商,不愿意回村當(dāng)干部。而長(zhǎng)期在家的黨員和非黨員村民中,想當(dāng)黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任的人,沒(méi)有當(dāng)村干部的能力,既不能帶領(lǐng)村民群眾致富,也沒(méi)有村務(wù)管理的能力和經(jīng)驗(yàn),在村民群眾中沒(méi)有威信,不能獲得黨員和村民群眾的擁護(hù)和支持。對(duì)于這種類型的村,一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或者村民通過(guò)做工作,請(qǐng)有能力的人回村當(dāng)干部,在黨支部和村委會(huì)換屆選舉中,將其選舉為黨支部書(shū)記或村民委員會(huì)主任。北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)的漁兒溝村,延慶縣八達(dá)嶺鎮(zhèn)的小浮坨村,河北省青縣的新張屯村等,均屬這種情況。下面以新張屯村的情況為例加以說(shuō)明。

新張屯村有 240多戶,2 300多人,20個(gè)村民小組。村民中有正式黨員 35名,預(yù)備黨員 5名,村民代表 20名。該村現(xiàn)有耕地 2 800多畝,2006年人均收入 4 000多元。

2003年以前,該村 10個(gè)廠子全部倒閉,負(fù)債470多萬(wàn)元,欠群眾工資 100多萬(wàn)元,村干部與村民的矛盾突出,大字報(bào)、小字報(bào)滿街,一直貼到原村支部書(shū)記家門口。新張屯村 2003年進(jìn)行“兩委”換屆選舉時(shí),村里無(wú)人愿意擔(dān)任黨支部書(shū)記。離村多年(戶口和組織關(guān)系在村里)在縣城辦企業(yè)的王守奎,經(jīng)部分村民、黨員和組織上做工作,同意回村工作。在兩委換屆選舉中,王守奎被該村黨員、村民和村民代表選舉為黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任和村民代表會(huì)議主席①。2003年換屆選舉后,在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,大力推行村務(wù)公開(kāi)、民主管理,村民代表會(huì)議在村務(wù)決策和管理中發(fā)揮了重要作用。2003年以來(lái),該村解決了村民關(guān)心的吃水難、行路難和就業(yè)難問(wèn)題,償還村里的債務(wù) 70多萬(wàn)元,取得了可喜成就,村級(jí)組織和村干部用行動(dòng)和事實(shí)贏得了村民群眾的信任和支持。在建村里的文化活動(dòng)場(chǎng)所時(shí),拆除 56間房屋,涉及 12戶村民。由于村里經(jīng)濟(jì)困難,在確定拆遷補(bǔ)償時(shí),標(biāo)準(zhǔn)較低,由于村民代表的工作深入細(xì)致,干部親屬帶頭,群眾通情達(dá)理,拆遷工作進(jìn)展順利,沒(méi)有一戶上訪。

此外,在選人方面,一些地方還提出了明確選人的標(biāo)準(zhǔn)。例如,江蘇省射陽(yáng)縣曾明確規(guī)定年收入達(dá)到 10萬(wàn)才能當(dāng)村官[1],寧夏固原市提出“窮村里面選富人,富村里面選能人,能人里面選好人”的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)地方對(duì)于選人標(biāo)準(zhǔn)的提法雖然不同,但出發(fā)點(diǎn)是一樣的,即自己都沒(méi)有能力致富的人,也不會(huì)有帶領(lǐng)群眾致富的能力。

(二)派人：輸入機(jī)制

派人是一種外部輸入機(jī)制,派出的人員不是本村村民。派人的情況可歸納為 3種：

1.直接向村里派出黨支部 (黨總支)書(shū)記。這是治理難點(diǎn)村的一項(xiàng)重要措施。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、派性糾紛嚴(yán)重、集體上訪頻發(fā)、“兩委”選舉難產(chǎn)的村,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取派出黨支部書(shū)記的辦法,由派出的黨支部書(shū)記主持村里的工作,在工作中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)干部,等條件和時(shí)機(jī)成熟后,再進(jìn)行選舉,派出的干部退出。河北省青縣陳嘴鄉(xiāng)的時(shí)家樓村,就是通過(guò)派書(shū)記的辦法,使上訪村不再上訪的一個(gè)例子。

時(shí)家樓村有 130多戶,490多人,1 280多畝耕地。時(shí)姓為大姓,占村民人口的 80%,李、陳、溫、張、王等姓為小姓,約占村民人口的 20%。該村村民居住地分為南院和北院,南院稱為南派,北院稱為北派,除了南、北兩派外,還有少數(shù)時(shí)姓村民和小姓村民組成的中派。南、北兩派的對(duì)立,是時(shí)姓家族中的房派對(duì)立。該村因土地調(diào)整、村務(wù)公開(kāi)等問(wèn)題,村民長(zhǎng)期上訪,是有名的上訪村。在村委會(huì)選舉中,因派性對(duì)立嚴(yán)重,各選各的,在村委會(huì)中形成兩派,無(wú)法開(kāi)展工作。為了解決該村的問(wèn)題,陳嘴鄉(xiāng)先后派出兩位鄉(xiāng)黨委委員擔(dān)任該村黨支部書(shū)記。兩任黨支部書(shū)記在縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下,率先在該村建立了村民代表會(huì)議制度,以村民代表會(huì)議為平臺(tái),引導(dǎo)村民進(jìn)行討論和協(xié)商,基本解決了縣鄉(xiāng)兩級(jí)多次努力都沒(méi)有解決的土地調(diào)整等問(wèn)題,最大限度地化解了矛盾,上訪大幅下降。派出的支部書(shū)記在工作期間,注意培養(yǎng)干部,條件和時(shí)機(jī)成熟后,開(kāi)展黨支部換屆選舉,支部書(shū)記由本村黨員擔(dān)任,派出的支部書(shū)記從該村撤出。2008年 5月,筆者到該村調(diào)查時(shí),新任黨支部書(shū)記介紹說(shuō),自從他擔(dān)任黨支部書(shū)記以來(lái),沒(méi)有再發(fā)生過(guò)新的上訪事件。

2.派出工作組或住村干部。這是指導(dǎo)和幫助農(nóng)村基層組織進(jìn)行組織建設(shè)和制度建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。派出的工作組或住村干部不直接擔(dān)任村干部,而是指導(dǎo)和幫助農(nóng)村基層組織解決農(nóng)村社會(huì)矛盾問(wèn)題,或者落實(shí)某項(xiàng)工作任務(wù),或者調(diào)查處理村民反映比較突出的問(wèn)題,在解決問(wèn)題中加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。例如,山東省青州市針對(duì)村務(wù)公開(kāi)民主管理存在的問(wèn)題,2006年在全市精心選拔 1 080名政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、熱愛(ài)農(nóng)村、熟悉“三農(nóng)”工作的機(jī)關(guān)干部,深入全市 1 004個(gè)村擔(dān)任指導(dǎo)員,指導(dǎo)村務(wù)公開(kāi)民主管理,取得了明顯的成效。重大村務(wù)由村民代表和黨員聯(lián)席會(huì)議審議表決,村務(wù)公開(kāi)透明,干部清白,村民明白,村級(jí)組織威信提高,干群關(guān)系融洽②。河北青縣在推行村民代表會(huì)議制度時(shí),派出320多名優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員,在全縣范圍內(nèi)指導(dǎo)村民代表會(huì)議制度的建立和運(yùn)行,同樣取得了很好的效果。

3.選派大學(xué)生村官助理。近幾年來(lái),很多地方通過(guò)招聘考試等方式,從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中選拔人才,派到農(nóng)村擔(dān)任村官助理。選派大學(xué)生村官助理,目的在于彌補(bǔ)農(nóng)村基層干部專業(yè)知識(shí)方面的欠缺,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

二 制度建設(shè)路線

所謂制度建設(shè)路線,就是通過(guò)完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度,推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力,保障村民當(dāng)家作主。從各地的探索和實(shí)踐看,制度建設(shè)的思路主要有三種。

(一)直接利用村民自治的制度資源,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新

利用村民自治的制度資源進(jìn)行制度創(chuàng)新的基本做法是,以現(xiàn)行的村民自治法律制度為依據(jù),從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā),制定和實(shí)施更加具體、更具操作性的制度規(guī)定,創(chuàng)造性地貫徹實(shí)施法律法規(guī),以加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),發(fā)展農(nóng)村基層民主。這一思路的主要特點(diǎn)是,制度建設(shè)和制度創(chuàng)新主要集中在操作層面,與現(xiàn)行法律制度的銜接十分緊密。河北省青縣的村民代表會(huì)議制度,就是采用這種思路的典型事例。

青縣共有 6鎮(zhèn) 4鄉(xiāng) 1個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng),345個(gè)建制村,39.8萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口 32.9萬(wàn)人,2003年,青縣開(kāi)始在全縣范圍內(nèi)推行村民代表會(huì)議制度③。

青縣村民代表會(huì)議制度的內(nèi)涵是：“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)作主、村委會(huì)辦事。”具體地說(shuō),村民會(huì)議是村最高權(quán)力機(jī)構(gòu),擁有村莊重大事務(wù)的最終決定權(quán);村民代表會(huì)議是議事和監(jiān)督機(jī)構(gòu),在村民會(huì)議閉會(huì)期間,行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);村委會(huì)是辦事機(jī)構(gòu),執(zhí)行法律法規(guī)、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決定,協(xié)助政府工作,進(jìn)行日常的村務(wù)管理。村委會(huì)對(duì)村民代表會(huì)議的決議有權(quán)提出復(fù)議或提請(qǐng)村民公決。這一制度的核心是,在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮村民代表會(huì)議的作用。

青縣村民代表會(huì)議制度的創(chuàng)新之處在于,設(shè)立村民代表會(huì)議主席,村民代表會(huì)議由主席召集和主持。提倡和鼓勵(lì)黨支部書(shū)記經(jīng)民主程序兼任村民代表會(huì)議主席職務(wù)。具體做法是,黨支部記書(shū)首先須經(jīng)村民推選為村民代表④,再經(jīng)村民代表會(huì)議選舉為主席。如果黨支部書(shū)記不能被村民推選為村民代表,或者在村民代表會(huì)議上不能被選舉為主席,在黨支部換屆選舉時(shí),原則上不再作為黨支部書(shū)記的候選人。此外,鼓勵(lì)黨員競(jìng)爭(zhēng)村民代表職務(wù),充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。通過(guò)這樣的制度安排,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村的有機(jī)結(jié)合,有效地解決了農(nóng)村“兩委”的矛盾,暢通了村民參與渠道,調(diào)動(dòng)了村民當(dāng)家作主的積極性,改善了村民、村民代表和村干部的關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力,農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展,村民的心氣順了,個(gè)人上訪特別是集體上訪大幅度下降⑤。

(二)在不違背現(xiàn)行制度的精神和原則的情況下,進(jìn)行制度創(chuàng)新

這種思路的主要做法是,根據(jù)現(xiàn)行法律制度的精神和原則,進(jìn)行制度創(chuàng)新,以解決村民自治中面臨的難題,促進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè),改善干群關(guān)系。其基本特點(diǎn)是,既突破現(xiàn)行制度中的具體規(guī)定,又與現(xiàn)行制度相銜接。山東省日照市東港區(qū)的村務(wù)公決制度,浙江省武義縣和河南省澠池縣的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度等,都是比較典型的例子⑥。下面以山東省日照市東港區(qū)的村務(wù)公決制度為例加以說(shuō)明。

東港區(qū)村務(wù)公決的主要做法是,以戶為單位投票決定村務(wù)大事。公決議題由“兩委”或十分之一以上村民聯(lián)名提出,公決由村民委員會(huì)組織,村民小組長(zhǎng)、民主理財(cái)小組成員和村民代表參加,公開(kāi)唱票、計(jì)票,當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果,并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。公決議案經(jīng) 80%以上農(nóng)戶同意后,由村委會(huì)組織實(shí)施。

根據(jù)村委會(huì)組織法規(guī)定,村務(wù)大事須由村民會(huì)議討論決定,但在很多地方,由于多數(shù)村民白天外出務(wù)工經(jīng)商,部分村民很少回家,召開(kāi)村民會(huì)議非常困難。以戶為單位投票公決村務(wù)大事,既有效地解決了召開(kāi)村民會(huì)議困難的問(wèn)題,又保障了村民當(dāng)家作主,與村委會(huì)組織法的立法精神一致。這一制度的實(shí)施,改變了村務(wù)大事由少數(shù)村干部說(shuō)了算的局面,在村干部和村民之間搭起了聯(lián)系和溝通的橋梁,促進(jìn)了村干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變,密切了干群關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的公信力、凝聚力和組織動(dòng)員能力。

(三)挖掘其它制度資源,進(jìn)行制度創(chuàng)新

這種思路的基本做法是,根據(jù)其它法律制度的規(guī)定,結(jié)合本地村民自治的實(shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新,并通過(guò)制度創(chuàng)新加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),推動(dòng)村民自治的發(fā)展。山東省濰坊市坊子區(qū)村級(jí)事務(wù)契約化管理⑦和浙江省瑞安市的村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任制度,都是根據(jù)民法通則進(jìn)行村民自治制度創(chuàng)新的典型例子。下面以瑞安市的情況為例加以說(shuō)明。

瑞安市是一個(gè)縣級(jí)市,轄區(qū)面積 1 200多平方公里,人口 110多萬(wàn),下轄 32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),994個(gè)村⑧。該市農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都十分發(fā)達(dá),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。由于農(nóng)村基層組織掌握著集體經(jīng)濟(jì)的支配權(quán),加之“四個(gè)民主”落實(shí)不到位,使部分村民認(rèn)為當(dāng)村官有利可圖。因此,在村民委員會(huì)換屆選舉中出現(xiàn)了賄選和暴力選舉等現(xiàn)象,選舉后,一些村干部濫用職權(quán),亂開(kāi)支,亂決策,給集體經(jīng)濟(jì)造成重大損失,引起村民上訪。在村干部的各種違法違規(guī)行為中,除受賄、侵占和貪污等犯罪行為受到查處外,絕大多數(shù)違法違規(guī)行為很難受到追究。即使部分村干部被罷免,也無(wú)法追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任、挽回集體經(jīng)濟(jì)損失。為此。瑞安市根據(jù)民法通則的有關(guān)規(guī)定,引導(dǎo)農(nóng)村建立村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任制度。

其主要做法是,制定村民自治章程、村民代表會(huì)議議事規(guī)則、村民委員會(huì)會(huì)議議事規(guī)則和村財(cái)務(wù)管理制度,明確規(guī)定村干部的權(quán)限;村民在競(jìng)選村干部時(shí),簽訂《村委會(huì)成員候選人承諾書(shū)》,承諾按照前述各項(xiàng)制度辦事,對(duì)于超出權(quán)限,擅自決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的,承擔(dān)賠償返還責(zé)任⑨,當(dāng)選后,再簽訂《協(xié)議書(shū)》。村干部在履行職務(wù)過(guò)程中,一旦出現(xiàn)違規(guī)行為并給集體經(jīng)濟(jì)造成損失、不主動(dòng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的,由村務(wù)監(jiān)督小組組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)向人民法院提起訴訟,挽回集體經(jīng)濟(jì)損失。

根據(jù)村委會(huì)組織法規(guī)定,村民自治案件不進(jìn)入司法訴訟程序。通過(guò)承諾書(shū)和協(xié)議書(shū)的簽訂,明確限制村干部的違法違規(guī)行為,在集體經(jīng)濟(jì)管理中,將村干部與全體村民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事關(guān)系,根據(jù)民法通則的規(guī)定處理村干部與全體村民的利益糾紛。

這一制度的實(shí)施,取得了明顯的效果,村干部擅自決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批等違法違規(guī)行為得到了有效遏制,農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力增強(qiáng)了,村干部的形象改變了,干群關(guān)系密切了,上訪的村民減少了。

三 技術(shù)路線

所謂技術(shù)路線,就是通過(guò)改進(jìn)和完善自治技術(shù),規(guī)范農(nóng)村基層組織活動(dòng),保障“四個(gè)民主”的實(shí)施,增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力。近十幾年來(lái),在農(nóng)村基層組織建設(shè)中走技術(shù)路線的情況較為常見(jiàn),效果也比較顯著。其主要做法主要有兩種。

(一)改進(jìn)和完善民主程序中的技術(shù)環(huán)節(jié)

任何民主制度,都包括實(shí)體與程序兩個(gè)部分。從技術(shù)問(wèn)題著手,改進(jìn)和完善民主程序,也可以說(shuō)是制度建設(shè)路線中的一種思路。這種做法的主要特點(diǎn)是,在民主程序的技術(shù)環(huán)節(jié)上下功夫,通過(guò)改進(jìn)和完善民主程序中的技術(shù)環(huán)節(jié),特別是一些關(guān)鍵的技術(shù)細(xì)節(jié),堵塞程序上的漏洞,最大限度地?cái)D壓人為操作的空間,提高民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)際效果。重慶市的村級(jí)民主管理“八步工作法”,北京市順義區(qū)村級(jí)重大事務(wù)民主決策“八步法”,天津市寶坻區(qū)的村級(jí)重大事務(wù)”六步?jīng)Q策法”,山東省煙臺(tái)市的村級(jí)民主決策“六步法”等⑩,都是比較典型的例子。下面以重慶市的村級(jí)民主管理“八步工作法”為例加以說(shuō)明。“八步工作法”產(chǎn)生于重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)。1998年,麻柳鄉(xiāng)數(shù)百名群眾以銃為號(hào),圍攻、打砸鄉(xiāng)政府,抵制亂罰款亂收費(fèi),干群關(guān)系十分緊張。為了化解干群矛盾,1998年 12月,麻柳鄉(xiāng)發(fā)出近萬(wàn)份征求民意表,征集民意。接下來(lái)就是解民憂,為民辦實(shí)事,突破口是修雙河口大橋。該鄉(xiāng) 4個(gè)村的幾千名群眾,進(jìn)出都要經(jīng)過(guò)雙河口,由于沒(méi)有橋,群眾行路難,曾有 5個(gè)學(xué)生因趟水被淹死。麻柳鄉(xiāng)決定修建群眾盼望已久的雙河口大橋,修橋集資方案由群眾討論確定,修橋資金由各村派出的群眾代表管理,大橋竣工后,結(jié)余資金退還群眾,群眾非常滿意。麻柳鄉(xiāng)在總結(jié)修橋經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,總結(jié)出了“八步工作法”。

“八步工作法”的內(nèi)容是：第一步,深入調(diào)查,收集民意,了解群眾希望辦什么;第二步,召開(kāi)黨員干部和村民代表會(huì)議,形成初步方案;第三步,宣傳發(fā)動(dòng),統(tǒng)一思想,征求群眾對(duì)初步方案的意見(jiàn),爭(zhēng)取多數(shù)人的理解和支持;第四步,民主討論,確定方案;第五步,戶戶簽字,進(jìn)行公決;第六步,分解工程,落實(shí)到戶;第七步,村民小組組織實(shí)施;第八步,竣工結(jié)算,張榜公布。

“八步工作法”把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái),過(guò)程嚴(yán)密,環(huán)環(huán)相扣,對(duì)一些技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題的設(shè)計(jì)具體,操作性很強(qiáng)。鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)“八步工作法”開(kāi)展工作,贏得了群眾的信任和支持,也提高了群眾參與的積極性,密切了干群關(guān)系。麻柳鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)引起重慶市有關(guān)方面的注意,并圍繞村務(wù)公開(kāi)民主管理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展兩條主線,在全市農(nóng)村推行“八步工作法”,落實(shí)村民的選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、受益權(quán),改變了農(nóng)村基層干部的工作作風(fēng),緩解了村干部和村民群眾之間的緊張關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的凝聚力。

(二)改進(jìn)技術(shù)手段

這種做法的主要特點(diǎn)是,從技術(shù)上改進(jìn)基層民主的物質(zhì)載體,規(guī)范農(nóng)村基層組織的活動(dòng),增進(jìn)干群互信,提高農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力。寧夏回族自治區(qū)中寧縣棗一村的“五牙子章”,貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村的“五合章”,重慶萬(wàn)盛區(qū)的“五卡工作制”,都是比較典型的例子。下面以中寧縣棗一村的”五牙子章”為例加以說(shuō)明。

1995年,棗一村利用毗鄰 109國(guó)道的便利,建了棗園農(nóng)貿(mào)市場(chǎng),加上村上原有的 200畝林果地,攤位、房屋、果園出租,使村集體經(jīng)濟(jì)有了“零”的突破。集體資金的支出,由村委會(huì)主任一人簽字。此外,由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重,村民心氣不順,部分村民懷疑村干部揮霍或貪污公款。2000年,有的村民貼出大字報(bào),公開(kāi)指責(zé)村干部,干群關(guān)系緊張。

要緩解干群矛盾,增進(jìn)互信,民主理財(cái)是關(guān)鍵。但是,如何進(jìn)行民主理財(cái),是一個(gè)令人頭痛的問(wèn)題。2001年,在村民和縣蹲點(diǎn)干部的共同努力下,設(shè)計(jì)出了民主理財(cái)?shù)摹拔逖雷诱隆薄Ｒ粋€(gè)章分成五塊,由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的民主理財(cái)小組成員每人掌管一塊。只有五人到齊后,才能開(kāi)始審核村財(cái)務(wù)開(kāi)支。通過(guò)審核后,符合支出規(guī)定的,把五塊章合在一起,蓋章后才能報(bào)銷,并張榜公布。

“五牙子章”使民主理財(cái)小組實(shí)實(shí)在在地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),徹底改變了村務(wù)公開(kāi)“寫在紙上、說(shuō)在嘴上、貼在墻上、風(fēng)吹刮在地上、就是落實(shí)不到行動(dòng)上”的情況。同時(shí),約束了村干部的行為,增強(qiáng)村干部的民主意識(shí)。由于財(cái)務(wù)管理公開(kāi)透明,干部清白,村民明白,干群關(guān)系得到改善,農(nóng)村基層組織的公信力提高了,凝聚力增強(qiáng)了,群眾對(duì)干部的工作支持了。

四 教育路線

所謂教育路線,就是采取各種措施,教育農(nóng)村基層干部、村民代表和黨員,提高農(nóng)村基層干部和村民代表的基本素質(zhì),進(jìn)而加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。教育路線的具體做法主要有三種。

(一)培訓(xùn)

這是農(nóng)村基層組織建設(shè)中普遍采用的一種措施。通過(guò)培訓(xùn),對(duì)農(nóng)村基層干部進(jìn)行思想教育,更新農(nóng)村基層干部的思想觀念,豐富農(nóng)村基層干部的理論知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí),提高農(nóng)村基層干部的綜合素質(zhì)和工作能力。

一般而言,在農(nóng)村“兩委”換屆選舉后,縣鄉(xiāng)兩級(jí)都要舉辦培訓(xùn)班,對(duì)黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任和村民代表會(huì)議主席 (在設(shè)置村民代表會(huì)議主席的地方)普遍進(jìn)行一次培訓(xùn),有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要對(duì)黨員和村民代表分期分批進(jìn)行培訓(xùn)。此后,還會(huì)根據(jù)農(nóng)村基層組織狀況和工作需要,舉辦專題培訓(xùn)班,分期分批培訓(xùn)黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任,或者對(duì)部分村的黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任進(jìn)行培訓(xùn)。例如,舉辦新農(nóng)村建設(shè)培訓(xùn)班,農(nóng)村文化建設(shè)培訓(xùn)班,后進(jìn)村村干部培訓(xùn)班等。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)行政單位,還要選拔優(yōu)秀黨支部書(shū)記或村委會(huì)主任到高校學(xué)習(xí)。

培訓(xùn)的內(nèi)容比較豐富,主要有法律法規(guī)、黨和國(guó)家的方針政策,黨支部、村委會(huì)和村民代表會(huì)議的職權(quán)職責(zé),黨的建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)知識(shí),農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)和技能,領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法,等等,培訓(xùn)一般采用以下幾種方式進(jìn)行：

一是課堂教學(xué)。這是一種較為傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式。其主要做法是,把農(nóng)村基層干部組織起來(lái),由專家或者由主管領(lǐng)導(dǎo)授課,回答問(wèn)題。通過(guò)課堂教學(xué),更新農(nóng)村基層干部的思想觀念和業(yè)務(wù)知識(shí),為農(nóng)村基層干部釋疑解惑,提高農(nóng)村基層干部對(duì)法律法規(guī)、黨和國(guó)家方針政策的理解能力和執(zhí)行能力。

二是遠(yuǎn)程教育。通過(guò)收看衛(wèi)星電視和網(wǎng)絡(luò)電視,播放光盤等方式,對(duì)農(nóng)村基層干部實(shí)施遠(yuǎn)程教育,已經(jīng)成為干部培訓(xùn)的一種主要方式。近幾年來(lái),遠(yuǎn)程教育發(fā)展較快,大多數(shù)縣鄉(xiāng)都配備了遠(yuǎn)程教育設(shè)施,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建制村,也都配備了多媒體教室、網(wǎng)絡(luò)電視和衛(wèi)星電視等遠(yuǎn)程教育設(shè)施。由于各地的條件不同,遠(yuǎn)程教育聽(tīng)課地點(diǎn)也有所不同,條件好的地方,可以在村里的多媒體教室聽(tīng)講座;條件差的地方,要到鄉(xiāng)里或縣里聽(tīng)講座。遠(yuǎn)程教育是課堂教學(xué)的延伸,也可以說(shuō)是課堂教學(xué)的補(bǔ)充。它優(yōu)化了教育培訓(xùn)資源,使農(nóng)村基層干部能夠及時(shí)聽(tīng)到各種精品課程,有利于農(nóng)村基層干部更新知識(shí)和更新觀念,開(kāi)闊視野和提高工作能力。不足之處是,授課人遠(yuǎn)離現(xiàn)場(chǎng),不能進(jìn)行互動(dòng),不能及時(shí)回答農(nóng)村基層干部在學(xué)習(xí)過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題。

三是參觀考察。組織農(nóng)村基層干部到先進(jìn)村參觀考察,學(xué)習(xí)先進(jìn)典型的做法和經(jīng)驗(yàn),并聯(lián)系實(shí)際進(jìn)行研討和交流,提高農(nóng)村基層干部的思想認(rèn)識(shí)和工作能力,是一種經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)型的教育方式。參觀考察分為本地參觀考察和外地參觀考察兩種。本地參觀考察一般采用召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的方式,請(qǐng)先進(jìn)典型現(xiàn)場(chǎng)講解具體做法和介紹經(jīng)驗(yàn),并進(jìn)行研討交流,是一種現(xiàn)場(chǎng)解剖麻雀式的教育方法;外地參觀考察在做法上,與本地參觀考察基本相同,除了學(xué)習(xí)外地發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)外,還起到了開(kāi)闊眼界的作用,但外地參觀考察不及本地參觀考察深入,因此,可以說(shuō)是一種走馬觀花式的教育方式。

(二)誡勉談話

近幾年來(lái),一些地方在農(nóng)村基層干部管理中實(shí)行誡勉談話制度,通過(guò)誡勉談話,教育農(nóng)村基層干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。

從有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的誡勉談話規(guī)定看,進(jìn)行誡勉談話的情形主要有：不依法履行職責(zé),缺乏事業(yè)心和責(zé)任感,給集體和群眾利益造成損失的;民主法制意識(shí)淡薄,工作方法簡(jiǎn)單粗暴,作風(fēng)不民主,行為不廉潔,群眾反映強(qiáng)烈的;宗族、派性思想嚴(yán)重,“兩委”班子不團(tuán)結(jié),影響工作的;民主測(cè)評(píng)不稱職票超過(guò)半數(shù),群眾不滿意的。誡勉期間,本人努力改正,誡勉期滿后,經(jīng)過(guò)組織考察和民主評(píng)議合格的,解除誡勉;誡勉期間仍不改正,經(jīng)過(guò)組織考察和民主評(píng)議不合格的農(nóng)村基層黨組織干部,按組織程序給予紀(jì)律處分或免職,不合格的村委會(huì)干部,勸其辭職,對(duì)拒絕辭職而村民又提出罷免要求的,啟動(dòng)罷免程序。

誡勉談話的針對(duì)性很強(qiáng),對(duì)于那些存在問(wèn)題的農(nóng)村基層干部來(lái)說(shuō),可以起到提醒、勸告、教育和督促作用,有利于他們端正態(tài)度,提高認(rèn)識(shí),改正缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,履行好自己的職責(zé),是教育和保護(hù)農(nóng)村基層干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。

(三)批評(píng)教育

對(duì)于工作不力,存在缺點(diǎn)和錯(cuò)誤的村干部和村民代表,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或者村級(jí)黨組織一般都要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育,指出其缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,幫助其提高認(rèn)識(shí),并提出改正要求。批評(píng)教育與誡勉談話有很多相同之處,在誡勉談話過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)談話對(duì)象都要進(jìn)行批評(píng)教育,但二者適用的對(duì)象和條件不同。批評(píng)教育適用所有村干部和村民代表,方式較為靈活,既可以在正式場(chǎng)合進(jìn)行,也可以在非正式場(chǎng)合進(jìn)行;既可以針對(duì)某一具體的事件進(jìn)行,也可以就某一時(shí)間段的工作進(jìn)行;既可以要求立即改正,也可以要求在今后的工作中改正,等等。而誡勉談話一般只適用于黨支部書(shū)記和村委會(huì)正副主任,是一種正式的教育方式,除了進(jìn)行正式談話外,還要發(fā)出誡勉通知書(shū),要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)改正存在的問(wèn)題,誡勉期滿后,根據(jù)考察和測(cè)評(píng)情況作出處理決定。

需要指出的是,上述四條路線的劃分,是為了梳理和分析問(wèn)題的方便從學(xué)術(shù)上所作的劃分,而在農(nóng)村基層組織建設(shè)的實(shí)踐中,往往是多種路徑并用的。

注 釋：

①這里應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是,這種情況在青縣屬于特例。王守奎擔(dān)任這三個(gè)職務(wù),完全出于黨員、村民和村民代表的意愿,而非組織上的安排。用該村村民代表的話說(shuō)：“我們村窮、負(fù)債又多,這樣可以節(jié)省開(kāi)支。”

②參見(jiàn)全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理理論研討會(huì)制度創(chuàng)新成果評(píng)審稿件匯總》第 85-88頁(yè)。③青縣的村民代表會(huì)議制度,由一系列專門制度和配套制度構(gòu)成。其中,最主要的制度規(guī)范有：《青縣村級(jí)組織工作規(guī)則(試行)》、

《中共青縣縣委關(guān)于建立農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度的意見(jiàn)》、《中共青縣縣委關(guān)于新形勢(shì)下改善和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》、《中共青縣縣委關(guān)于協(xié)調(diào)村級(jí)組織間相互關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《青縣農(nóng)村黨支部工作規(guī)則》、《青縣村民會(huì)議和村民代表會(huì)議工作規(guī)則 (試行)》、《青縣村民委員會(huì)工作規(guī)則 (試行)》、《青縣農(nóng)村工作指導(dǎo)員工作規(guī)則(試行)》和《青縣村民代表管理辦法》等。

④村民代表的推選(選舉)比較靈活,愿意當(dāng)村民代表的村民,可以到村民選舉委員會(huì)領(lǐng)取推薦表,如果能征集到當(dāng)村選民代表所需的戶數(shù)簽名,則可成為村民代表。例如,某村規(guī)定每 10戶推選一名村民代表,想當(dāng)村民代表的村民只要征集到 10個(gè)簽名,即可成為村民代表。這一做法的好處是,使村民代表的群眾基礎(chǔ)更加扎實(shí)。對(duì)于沒(méi)有人前來(lái)征集簽名或者不愿參加任何簽名的戶,按居住地分片,再按規(guī)定戶數(shù)推選(或選舉)村民代表。

⑤文中所述情況,部分來(lái)源于筆者對(duì)青縣的調(diào)查,部分來(lái)自于中共青縣縣委 2007年 4月輯印的《青縣村治模式資料匯編》。

⑥關(guān)于這幾個(gè)地方的制度創(chuàng)新情況,參見(jiàn)全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理理論研討會(huì)制度創(chuàng)新成果評(píng)審稿件匯總》、第107-109頁(yè)、第208-210頁(yè)、第213-217頁(yè)。

⑦關(guān)于契約化管理的具體情況,參見(jiàn)全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理理論研討會(huì)制度創(chuàng)新成果評(píng)審稿件匯總》第 28-30頁(yè)。

⑧此處數(shù)據(jù)為 2002年數(shù)據(jù),現(xiàn)在略有變化

⑨承諾和協(xié)議中承擔(dān)賠償責(zé)任的事項(xiàng)有：村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定和工程發(fā)包;土地規(guī)劃和宅基地的分配、使用;征用土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的使用方案(法律另有規(guī)定的除外);集體資產(chǎn)出租和其它收益的管理和使用;建設(shè)資金籌集管理與使用;違反規(guī)定報(bào)銷;以集體資產(chǎn)為其他單位和個(gè)人提供擔(dān)保;超過(guò)接待標(biāo)準(zhǔn)又不能說(shuō)明理由;挪用集體資金;公款私存或違反資金管理規(guī)定;侵占其他集體資產(chǎn)。

⑩關(guān)于這些地方的具體情況,參見(jiàn)全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理理論研討會(huì)制度創(chuàng)新成果評(píng)審稿件匯總》第 10頁(yè)、第 14-18頁(yè)、第 168-176頁(yè)、第 103-106頁(yè),第 110頁(yè)。另外,關(guān)于“八步工作法”產(chǎn)生的情況,參見(jiàn)任衛(wèi)東、劉健、陳敏的《重慶開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村“八步工作法”紀(jì)事》一文,載于 http：//www.sn.xinhuanet.com/2004-07/04/content_ 2429318.htm。

《關(guān)于建立上官鄉(xiāng)村級(jí)干部談話誡勉制度的通知》載于 http：// www.fuyang.gov.cn/bmwj_13130/20060914176575.shtm、《瑞金市村干部管理辦法(試行)》載于 http：//xxgk.ruijin.gov.cn/bmgkxx/ byx/fgwj/gfxwj/201001/t20100107_24886.htm。

[1]張根生.江蘇省射陽(yáng)縣紅頭文件,年收入達(dá) 10萬(wàn)才能當(dāng)村官[EB/OL].[2003-09-10].http：//www.people.com.cn/GB/ 14576/15037/2081858.html.

(責(zé)任編輯：張群喜)

M ethods of Rural Grass-rootOrgan ization Construction in China

YUAN Da-yi
(Politics Teaching and Research Department,BeijingAdministrative College,Beijing 100044,China)

There are mainly four methods to construct rural grass-root organization in China：personnel method,system method,technicalmethod and educationalmethod.Personnelmethod refers to selecting people and appointing them to the rural grass-root organization to improve and strengthen it. It is an external-introduction mechanis m instead of internal-generation mechanis m.System method refers to improving and innovating rural grass-root democratic system and promoting rural grass-root organization by using directly villagers’self-governance system and applying other systems.Technicalmethod refers to improving the technical details and methods in villagers’self-governance system to regulate rural grass-root organization’s activities and strengthen rural grass-root organization construction.Educationalmethod refers to improving the comprehensive quality and ability of cadres of rural grass-root organization,villager representatives and rural Partymembers and strengthening construction of rural grass-root organization by training and criticis m education. In the construction of rural grassroot organization,these fourmethods are used at the same time.

rural grass-root organization;construction;methods

D035

A

1674-9014(2010)06-0011-07

2010-10-13

袁達(dá)毅(1957-),男,湖北通山人,北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授,研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與方法、政治制度。