金普森 潘國旗

(1.浙江大學人文學院,浙江杭州310028;2.杭州師范大學政治經(jīng)濟學院,浙江杭州310036)

公債,亦稱國家公債,分為國內(nèi)公債(簡稱“內(nèi)債”)和國外公債(簡稱“外債”)。內(nèi)債是國家在國內(nèi)向公民舉借的債,外債是國家向外國政府、經(jīng)濟組織或集團的借款,有直接借款,也有以債券形式在國外發(fā)行形成的債務(wù)。

近代中國的外債起源于19世紀50年代,而內(nèi)債遲于外債,在19世紀90年代才產(chǎn)生。列強的侵略及戰(zhàn)后的勒索賠款是近代中國內(nèi)外債產(chǎn)生的主要原因。傳統(tǒng)觀點認為,近代中國的第一筆外債是1853年的上海洋商借款。咸豐三年(1853)二月,上海道臺吳健彰為剿滅小刀會起義,募雇英美船三艘,議價銀洋13 000元。這是“經(jīng)清廷允準認可、由地方當局籌借的第一筆外債,可視作中國近代外債的起源”[1]55。而近代中國的第一筆內(nèi)債是光緒二十年(1894)的“息借商款”。中日甲午戰(zhàn)爭爆發(fā)后,軍事上需款甚急,清戶部在1894年9月8日的《酌擬息借商款章程折》中,建議仿照外國辦法,向本國商人舉借內(nèi)債,稱為“息借商款”。在上述近代中國第一筆外債和第一筆內(nèi)債正式產(chǎn)生之前,還有可視為近代中國外債和內(nèi)債雛型形式的內(nèi)外債。外債可追溯到1842年清政府代償廣東十三行積欠英國商人的“行欠”300萬銀元①關(guān)于這300萬銀元的“行欠”如何演變成外債,詳見潘國旗《近代中國國內(nèi)公債研究(1840—1926)》,(北京)經(jīng)濟科學出版社2007年版,第51-58頁。,內(nèi)債則可追溯到左宗棠第五次西征借款中的華商借款[2]105-106。在這兩筆債務(wù)中,公債和私債、外債和內(nèi)債糾纏在一起,表現(xiàn)出近代中國外債、內(nèi)債與一般國家不同的特征,即近代中國的內(nèi)外債不是近代工商業(yè)發(fā)展需要資金而催生的,而是在內(nèi)憂外患的特殊情況下為籌集軍需和彌補財政開支而出現(xiàn)的。外債、內(nèi)債因戰(zhàn)爭賠款和軍政急需而產(chǎn)生,顯示出近代中國的外債和內(nèi)債以軍政借款、賠款借款為主的特征,預示著外債變內(nèi)債、內(nèi)債變外債之必然。

一、內(nèi)債演變?yōu)橥鈧?/h2>

甲午戰(zhàn)爭后,清政府發(fā)行了三次較大的國內(nèi)公債,計有光緒二十年的“息借商款”、光緒二十四年(1899)的“昭信股票”和宣統(tǒng)三年(1911)的所謂“愛國公債”。此外,還有幾次由地方政府和郵傳部在實施“新政”的背景下發(fā)行的內(nèi)債。但這幾次地方公債同清政府的中央公債一樣,最終也避免不了失敗的命運,即以發(fā)行內(nèi)債始,以轉(zhuǎn)化為外債終。

中國經(jīng)歷1900年的八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭之后,國破君逃,清王朝幾乎“宗社傾覆”。以西太后為首的清朝統(tǒng)治集團為了維持自身搖搖欲墜的專制統(tǒng)治,開始實施“新政”變法。但庚子之役后的清政府雖力圖振作,卻缺乏實行全面改革的氣魄與膽略。同時,各項“新政”的興辦和實施都需要大量的經(jīng)費,因而,能否獲得“新政”所需的大量經(jīng)費和財政支持,成為“新政”能否興辦推廣以及能否取得成效的關(guān)鍵。自太平天國運動以后,特別是厘金在各地實施以后,清政府在政治、經(jīng)濟和軍事方面的大權(quán)日益旁落,地方督撫權(quán)力日重。直隸總督兼北洋大臣袁世凱、湖廣總督張之洞是“新政”的柱石和中心人物,因而“新政”在直隸和湖北起步較早,成效也最大。

直隸拱衛(wèi)京師為各省封疆之首,具有特殊的政治、軍事地位。1901年11月袁世凱任直隸總督之后,這里成為全國推行“新政”最活躍的省份。直隸的“新政”包括練兵、實業(yè)、教育、司法、警察等方面,其中以籌練新軍為核心。1901年9月,清政府決定裁汰舊軍隊、編練“新軍”。袁世凱聞令而動,1902年即開始在直隸編練新軍——“北洋常備軍”。1905年,清政府命令將常備軍改成“新建陸軍”,袁世凱乘機將北洋軍擴編成六鎮(zhèn)約七萬人的規(guī)模,完全西式裝備,西式訓練。直隸“新政”大規(guī)模展開,其花費也是浩大的。雖然直隸可以通過清朝廷中央直接獲得從各省解撥、協(xié)撥的大量練兵經(jīng)費,還提用了關(guān)內(nèi)外鐵路、輪船招商局、電報局的豐厚余利及各種捐稅收入,但與“新政”的巨大需求相比,仍然顯得捉襟見肘。

1905年1月,直隸總督袁世凱因擴練三鎮(zhèn)新軍急需經(jīng)費,而直隸省財政困難,遂上奏清廷,請求以直隸省每年籌款120萬兩為擔保,發(fā)行480萬兩公債。鑒于以前“息借商款”和“昭信股票”失敗的事實,直隸就發(fā)行公債擬訂了詳細的公債章程。清廷接折之后,迅即批復準其試辦①參見許毅《清代外債史資料》(中冊),中華人民共和國財政部、中國人民銀行總行1988年印行,第264頁。。

1905年3月,直隸省公債正式開始發(fā)行,發(fā)行數(shù)額為庫平銀480萬兩,債票分100兩、10兩2種,期限6年,利息為年遞增利息,1906年為7%,以后每年遞增1%,至1911年為12%。償還自1906年起,每年還本80萬兩,付息另算。償還財源為直隸省歲入30萬兩,長蘆鹽場課征每年50萬兩,直隸銅元局余利40萬兩,共每年120萬兩[3]595。

直隸這次發(fā)行公債尚屬創(chuàng)行,且袁世凱信心十足,志在必成。他將全省州縣分為大、中、小三等,大縣2.4萬兩,中縣1.8萬兩,小縣1.2萬兩,分別勸募。但各州縣官吏貪婪成性,勸募走樣,變成勒捐苛派。同時,直隸經(jīng)濟落后,民力貧弱,人民又不識公債為何物,加上庚子之役剛過幾年,民間元氣未復,實在無力認購,小民不堪其苦,怨聲載道。強派公債之事還遭到清朝廷御史的彈劾。這樣,到1905年底,僅募得一百多萬兩。不得已,袁世凱遂利用公債章程中“債票為無記名式”的條文,商借于天津外國銀行。而此時的日本自日俄戰(zhàn)爭勝利之后全力向中國擴張,利用橫濱正金銀行積極活動,力圖通過購買公債控制直隸的經(jīng)濟和政治,從而影響中國政局。而直隸省當局急需練兵經(jīng)費,又看到是橫濱正金銀行出面,遂于1906年1月與日方達成協(xié)議,由正金銀行將公債剩下的三百余萬兩債票全部買下。本來只應(yīng)由中國國民購買的直隸省公債大部分掌握在日本銀行手中,國內(nèi)公債遂變成了外債。

直隸之外,湖北的“新政”在編練新軍、發(fā)展實業(yè)等方面獨樹一幟。1906年,湖北練成新軍一鎮(zhèn)一協(xié),約1.7萬人,是僅次于北洋新軍的全國第二支重要武裝;在實業(yè)方面,湖北逐漸發(fā)展起重工業(yè)、紡織業(yè)、制造業(yè)和加工業(yè),商業(yè)貿(mào)易也蓬勃發(fā)展,武漢一躍成為僅次于上海的全國第二大工商業(yè)城市。但與直隸相比,湖北得不到大批的中央撥款,也沒有什么鐵路余利和鹽場等類大財源,因而湖北攤子不小的各項“新政”不得不更多地依賴借款。從1900年8月到1911年9月,湖北地方政府先后借外債11次,借款額多達1 200余萬兩(不包括漢冶萍公司所有借款),是各省中借外債次數(shù)和數(shù)額最多的省份[3]597。即便如此,仍然不敷巨額開支,省庫時常虧空,百般無奈,只得仿效直隸辦法,發(fā)行公債。1909年10月7日,湖廣總督陳夔龍以湖北歷年籌辦新政,用項浩繁,陸續(xù)挪借,積欠華洋商款已達300余萬兩,亟須次第清償為由,奏請發(fā)行國內(nèi)公債240萬兩。同年10月26日得到清廷批準,募債辦法與直隸基本相同,結(jié)局也與之類似。債票總額中只有一半左右推銷出去,其余債票分別由日本橫濱正金銀行購得76.5萬兩債票、華俄道勝銀行購得20萬兩債票[3]597。240萬兩公債中共有96.5萬兩由外國銀行持有,轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈧?/p>

直隸、湖北兩省發(fā)行公債并通過公債借得大量外債之后,其他各省無不躍躍欲試。安徽、湖南兩省援例發(fā)行公債,其背景、章程、過程與湖北、直隸兩省大同小異,其結(jié)果則干脆是不公開發(fā)行,幾乎全部包給外商,用公債之名而行外債之實。安徽于1910年3月發(fā)行省公債120萬兩,但一年之內(nèi)僅銷出10萬兩,剩余的110萬兩不得不走直鄂兩省的老路,求助于外商,最后由英商怡大洋行將剩余的110萬兩全部買下[3]599,公債中絕大部分轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈧：嫌?910年9月上奏清朝廷請求發(fā)行省公債120萬兩,由湖南省官錢局辦理發(fā)行,但120萬兩債款在湖南本省僅募集到了10萬兩,其余部分由湖南省官錢局于1911年1月向日本橫濱正金銀行借款50萬兩洋例銀(約合庫平銀46.94萬兩),同年8月又向德國禮和洋行借款洋例銀70萬兩(約合庫平銀65.7萬兩)。至此,湖南省公債幾乎全部轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈧?/p>

此外,清政府郵傳部為贖回京漢鐵路(原為比利時經(jīng)營管理),于1908年11月奏準發(fā)行贖路公債,第一批債額1 000萬元,年息7%。但公債發(fā)行后,兩年之內(nèi)在國內(nèi)僅銷售了34萬余元,不得不將公債剩余部分售與外國。1910年8月15日,郵傳部屬下之交通銀行與日本橫濱正金銀行訂立合同,將2.5萬張公債票以每張面值100元、作價88日元售與正金銀行,共計250萬元(約合220萬日元)。同年8月1日和10月9日,郵傳部還將其余部分的贖路公債分別售與英國敦菲色爾公司和米德蘭銀行。第一次按每張公債票100元折9英鎊售出5萬張,作價45萬英鎊;第二次售出2.16萬張,作價 19.44萬英鎊。兩次售票共得64.44英鎊,約合716萬元。這樣,在1 000萬元的贖路公債中,國內(nèi)僅購買了34萬元,日本購買了250萬元,英國購買了716萬元,也就是說,有966萬元變成了外債。

總之,在清末“新政”期間,直隸、湖北、安徽、湖南、郵傳部先后五次發(fā)行內(nèi)債,發(fā)行額達1 690萬兩。由于清政府的信用掃地,加之西方列強企圖以此將其侵略魔爪深入到內(nèi)地省份,因此,這些內(nèi)債的絕大部分(1 324萬余兩,占全部發(fā)行額的78.34%)由外國銀行、公司購買,從而轉(zhuǎn)化為外債。其中,日本橫濱正金銀行購得600萬兩,英國購得658萬兩,德國購得66萬兩,分別占外債的45.32%、49.69%和4.99%[3]605。清末地方公債演變?yōu)橥鈧氖聦嵄砻?清政府這架封建專制主義的舊機器與公債這一近代經(jīng)濟現(xiàn)象無法協(xié)調(diào),同時也反映出帝國主義勢力向中國內(nèi)地各個方面的深入擴張。

二、以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債

以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債,主要是在北洋政府時期和南京國民政府時期。這兩個時期在發(fā)行外債的同時,還濫發(fā)國內(nèi)公債。民國時期的外債大多以關(guān)稅、鹽稅和路礦權(quán)益為擔保,而同期的國內(nèi)公債擔保都不確實,不但抽簽還本,時有愆期,甚至應(yīng)付利息亦常常沒有著落。這種情況影響到政府的債信,導致證券市場上公債的價格日趨低落,新債發(fā)行困難重重。

北洋政府的國內(nèi)公債發(fā)行始于民國元年(1912)的6厘公債。此后,北洋政府于1914年8月發(fā)行了民國三年公債,總額1 600萬元(后擴為 2 400萬元),分期募集,九四折扣,年息6厘,分 12年還清,初由鐵路等收入為擔保,后改為以全國常關(guān)稅暨德俄停付庚款作擔保,這是近代中國以外債作擔保發(fā)行內(nèi)債之始。由于以外債作擔保,公債的還本付息之款均交指定的外國銀行存儲,北洋政府把公債款項的出納管理和公債基金的保管權(quán)都交給了外國人。

民國四年(1915),北洋政府財政部就此年的財政進行概算,不敷之數(shù)甚巨。按照民國三年公債成案,財政部于1915年2月9日頒布《四年內(nèi)國公債條例》,定額2 400萬元。除發(fā)行此項公債依照民國三年公債的包賣辦法外,北洋政府還與英國匯豐銀行訂立條款,與中國銀行、交通銀行合募,開了近代中國內(nèi)債有外國銀行參與經(jīng)募的先例。緊接著,北洋政府于1916年3月發(fā)行了民國五年公債,定額2 000萬元,九五折發(fā)行,期限4年,年息6厘,指定全國煙酒公賣收入1 168萬元專款為償還本利之擔保。截至是年12月底,該項公債實募僅7 755 120元[4],不得不草草結(jié)束。

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后,協(xié)約國集團竭力拉攏中國參戰(zhàn),執(zhí)政的段祺瑞政府為了擴充軍備,消滅異己,也急欲參戰(zhàn),并于1917年8月正式對德、奧宣戰(zhàn),故有庚款緩付五年的賠款計關(guān)平銀3 900萬余兩,北洋政府稍得喘息。然財政仍舊拮據(jù),于是以此延期賠款為擔保發(fā)行民國七年(1918)短期公債4 800萬元,復發(fā)行民國七年長期公債4 500萬元[5]53-54,用以收回中、交兩行京鈔。民國八年(1919)又發(fā)行7厘公債5 600萬元,實募僅3 400萬元[2]107,其余2 200萬元只得充作借款抵押品之用。此后,北洋政府不僅年年發(fā)行國內(nèi)公債,甚至一年內(nèi)連發(fā)幾次。如1921年發(fā)行了五次:1月的“九年賑災(zāi)公債”,定額400萬元;5月的“整理公債六厘債票”,定額為5 439萬余元;6月的“整理公債七厘票”,定額1 360萬元;“元年公債整理債票”,定額2 560萬元;“八年公債整理債票”,定額880萬元。1922年也發(fā)行了四次,此不贅述。上述所謂“公債整理票”,其實是發(fā)新債還舊債,以新的債票收回舊的債票,陷入了借債度日的窘境。

繼1918年以延期償付庚子賠款為擔保發(fā)行“民國七年短期公債”之后,北洋政府又數(shù)次以外債為擔保而發(fā)行內(nèi)債,一并列表如下(表1)。以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債,其實質(zhì)是將外債轉(zhuǎn)化為內(nèi)債,由此導致北洋政府發(fā)行的國內(nèi)公債債額越滾越大。

表1 北洋政府以外債擔保發(fā)行的國內(nèi)公債一覽表

南京國民政府成立后,由于中國政府本身的債信問題和資本主義世界經(jīng)濟大危機的影響,南京政府在外債方面采取以整理清償舊外債為重點的外債政策。解決政府財政入不敷出的問題,只能依靠發(fā)行內(nèi)債之一途。南京國民政府于1927年4月28日成立,5月1日即以江海關(guān)二五附稅為擔保,發(fā)行“江海關(guān)二五附稅國庫券”3 000萬元,月息7厘。區(qū)區(qū)3 000萬元只能解燃眉之急。當時南京國民政府與武漢國民政府和奉系張作霖集團控制的北京政府成鼎足之勢,1927年每月的軍費開支需2 000萬元。于是,在當年10月1日,南京國民政府只得發(fā)行“續(xù)發(fā)江海關(guān)二五附稅國庫券”2 400萬元①1928年1月增發(fā) 1 600萬元,詳見潘國琪《國民政府1927—1949年的國內(nèi)公債研究》,(北京)經(jīng)濟科學出版社 2003年版 ,第 86頁。,月息7厘。此后南京政府不得不繼續(xù)發(fā)行內(nèi)債來募集軍費。從1927年5月 1日到1931年的五年之中,南京國民政府以各種名義發(fā)行了30種、計104 500萬元的內(nèi)債債券,平均每年發(fā)行約20 900萬元,以1931年發(fā)行42 100萬元為最高數(shù)額。上述債額尚不包括各省市地方政府所發(fā)行的內(nèi)債。此時期發(fā)行的內(nèi)債擔保名目繁多,有海關(guān)附稅、卷煙稅、煤油稅等。其中1928年10月發(fā)行的“民國十七年金融短期公債”3 000萬元,以關(guān)稅內(nèi)德國退還賠款之余額為擔保;1931年10月發(fā)行的“民國二十年金融短期公債”8 000萬元,以德國庚款為擔保。

十億數(shù)千萬元的內(nèi)債,南京政府一方面采取強制手段推銷,另一方面又采取高利息、大折扣的方法來吸引購券者,因而債券的實際收入只有債券票面的一半左右②據(jù)朱契和千家駒統(tǒng)計,政府的實收數(shù)只有債券票面值的 53.5%,參見朱契《中國財政問題》,(上海)商務(wù)印書館 1934年版,第231-232頁;千家駒《中國的內(nèi)債》,(北京)北平社會調(diào)查所1933年版,第49頁。另據(jù)國外學者馬格納統(tǒng)計,1927—1934年南京政府發(fā)行債券14.65億元,實收8.09億元,占55.2%。楊格對朱契和馬格納等人的統(tǒng)計進行了修訂,結(jié)果是政府所得亦只占債券額的64%,最多占76%。參見楊格《1927—1937年中國財政經(jīng)濟情況》,(北京)中國社會科學出版社1981年版,第 561-562頁,注23。。1932年由于整理公債案的實施,南京政府未發(fā)行新的內(nèi)債。整理公債時,財政部長宋子文曾口頭承諾四年內(nèi)不再發(fā)行新內(nèi)債。但不久就自食其言,在公債整理告一段落后,馬上又發(fā)行內(nèi)債來支撐財政。從1933年1月至1936年1月的三年中,國民政府共舉債91 800萬元,英金150萬鎊,平均每年舉債31 100萬元左右。巨額債券的發(fā)行使得政府待償內(nèi)債總額達到146 000余萬元,1936年應(yīng)付本息高達19 000萬元,平均每月在1 500萬元以上[5]251。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后,中國進入全民抗戰(zhàn)的戰(zhàn)時經(jīng)濟軌道。在抗戰(zhàn)時期,國民政府共發(fā)行公債法幣1 602 200萬元、關(guān)金1億單位、英金2 000萬鎊、美金21 000萬元,另有谷麥等糧食庫券81 240 339市石[6]184。此外,在八年抗戰(zhàn)期間,國民政府共借外債計126 023.5萬美元。且這些外債具有無折扣、利率低、無經(jīng)理費、計息以實際動用部分為限、不用提供擔保等特點。國民政府為平衡預算,吸收游資,于1942年5月以美國貸款5億美元為擔保,發(fā)行了“民國三十一年同盟勝利美金公債”美金1億元;在同年6月底、7月初,由英國貸款5 000萬鎊內(nèi)撥出部分為基金,發(fā)行“民國三十一年同盟勝利公債”10億元。

抗戰(zhàn)勝利后的四年中,國統(tǒng)區(qū)的財政經(jīng)濟危機年甚一年,作為解決財政困難的老辦法,在外債難求的情況下,國民政府只有羅掘內(nèi)債之一途。從1946年至1949年,國民政府發(fā)行的內(nèi)債總數(shù)為法幣3億元、美金9.41億元、黃金200萬市兩、谷麥1 000萬石、金圓券5.23億元、銀元3億元[6]233。由于通貨惡性膨脹,這一時期的內(nèi)債除1946年9月的第二期土地債券以法幣為本位外,其余的均采用黃金、美元、金圓券、銀元或?qū)嵨飦碛嬛?其擔保品除國庫稅收外,還有外國貸款、美援和外匯基金等。且內(nèi)債的發(fā)行定額與實發(fā)額相差甚遠,如1946年10月發(fā)行的“增發(fā)民國三十一年同盟勝利美金公債”,定額為4億美元,實際發(fā)行額為8 000萬美元;而1949年2月發(fā)行的“民國三十八年黃金短期公債”,定額為黃金200萬市兩,實發(fā)額僅有9 090市兩。以上特點反映了國民政府統(tǒng)治下的債信低下、經(jīng)濟破產(chǎn)、人民貧困的情景[7]14。

南京國民政府時期以外債擔保而發(fā)行的內(nèi)債列表如下(表2):

表2 南京國民政府以外債擔保發(fā)行的國內(nèi)公債一覽表

三、內(nèi)外債相互演變之評析

內(nèi)外債的相互演變是近代中國公債史上的特殊現(xiàn)象。清末的內(nèi)債演變?yōu)橥鈧?北洋政府時期和南京國民政府時期的以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債,其實質(zhì)是把外債轉(zhuǎn)化為內(nèi)債。這種內(nèi)外債的相互演變反映了近代中國社會經(jīng)濟的嚴重危機。內(nèi)外債的風風雨雨、曲曲折折與近代中國的歷史演變有著十分重要的關(guān)聯(lián),它既給中國帶來了恥辱,也幫助近代中國度過了艱難的歲月。

第一,近代中國內(nèi)外債的相互演變有其深刻的政治原因。近代中國的內(nèi)外債產(chǎn)生于鴉片戰(zhàn)爭后的社會大動蕩時期。洋行商人個人欠下的無力償還的債務(wù),即所謂“行欠”300萬元,通過第一個不平等條約——《南京條約》,連同戰(zhàn)爭賠款2 100萬銀元,被強加給清政府,賠付給英國。在侵略者的槍炮下,私債演變成了國債——外債,從而以特殊方式開了近代中國外債的先河,清廷國庫也一改戰(zhàn)前盈余的狀況,變得一空如洗。為此,清政府采用各種手段斂財,人民苦不堪言,各地民變風起。1851年爆發(fā)太平軍起義,不久就占領(lǐng)了長江中下游地區(qū)。為了鎮(zhèn)壓上海小刀會起義,江蘇和上海當局就籌劃借外債、雇洋船、買洋槍,于是有了1853年3月的“上海洋商借款”的外債。為了鎮(zhèn)壓太平天國,又有1861年12月的上海道臺吳煦向上海英商怡和洋行借款10萬規(guī)兩,即所謂第一次“蘇松太道借款”;“1862年 4月、5月、8月、11月,又分別有第二、三、四、五次‘蘇松太道借款’,數(shù)額分別是規(guī)平銀20萬兩、40萬兩、30萬兩、10萬兩,利息均在借款時預先扣付。這些借款均用在中外聯(lián)合絞殺太平軍的軍需方面”[8]118-119。

外債是資本帝國主義侵略中國的經(jīng)濟手段。19世紀下半葉和20世紀初,列強通過貸款控制債務(wù)國的海關(guān)主權(quán),掠奪其森林、鐵路、礦藏等資源,從而控制其財政經(jīng)濟命脈。因此,當時舉借外債并不難。當獲悉清政府欲舉外債,列強會主動找上門來,為某一筆借款,它們之間會展開互相爭奪。這一方面是尋求資本的出路,另一方面是通過借款插足中國,占領(lǐng)地盤,獲得權(quán)益。左宗棠第五次西征借款,華商認購后所剩的另一半數(shù)額就由外國資本搶購,從而使內(nèi)債演變?yōu)橥鈧?/p>

19世紀下半葉,日本企圖獨霸中國,發(fā)動了甲午戰(zhàn)爭,中國戰(zhàn)敗,清政府被迫賠款白銀2億兩。2億兩白銀(3 000萬兩“贖遼費”尚未計入)相當于清政府兩年半的財政收入,日本則獲得了相當于其四年歲入的賠款。清政府在戰(zhàn)時就被迫舉借外債,以籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費;戰(zhàn)后為支付賠款,于1895年向俄法借款4億法郎,1996年向英德借款1 600萬英鎊,1898年向英德續(xù)借款1 600萬英鎊。支付賠款、償還外債的本息以及日常浩大的軍費與維持政權(quán)運轉(zhuǎn)的費用,使清政府處于內(nèi)外交困之中,不得不轉(zhuǎn)而發(fā)行內(nèi)債。近代中國對外債是從禁止、允許到依賴,對內(nèi)債則是想方設(shè)法的羅掘。近代中國舉借內(nèi)外債的歷程折射出資本帝國主義侵華的斑斑血跡。世界銀行在總結(jié)世界債務(wù)問題時認為:“在貸款由政治因素決定的情況下,外部的干預,包括使用武力,是很普遍的?！盵9]124

第二,內(nèi)外債的相互演變折射出近代中國的國弱民困。在漫長的古代社會,中國在政治、經(jīng)濟、文化諸領(lǐng)域曾長期領(lǐng)先于世界,富甲四海,無所不有。即使到了清代,仍出現(xiàn)了“康乾盛世”。雖然嘉道中落,但在鴉片戰(zhàn)爭前夕,國庫每年仍有盈余。清王朝走向衰落的深淵,主要在于鴉片戰(zhàn)爭的致命打擊,鴉片戰(zhàn)爭的耗費、損失和賠款加速了清代社會經(jīng)濟的衰落。因衰落而挨打,因挨打而妥協(xié),因妥協(xié)而割地賠款、喪權(quán)辱國,以致外患不斷、內(nèi)亂紛起,中華民族自此蒙受了百年屈辱。

鴉片戰(zhàn)爭中,除戰(zhàn)費和戰(zhàn)爭賠款共達六千余萬兩的直接損失外,戰(zhàn)爭還給社會經(jīng)濟造成了極大的破壞。戰(zhàn)火波及的沿海沿江地區(qū),英國侵略者的野蠻屠殺和掠奪嚴重阻礙了商業(yè)流通。海洋不靖,商賈裹足不前,人民“轉(zhuǎn)徙流離、耕耘失業(yè)”。戰(zhàn)爭直接導致了政府的財政危機,為應(yīng)對危機,清政府又將戰(zhàn)爭的負擔全部轉(zhuǎn)移到老百姓的身上,加征賦稅外,還多方?jīng)]法向老百姓進行無情的搜括與榨取,致使社會矛盾日益激化,各地民變不斷,到19世紀50年代,一場震撼清王朝統(tǒng)治的太平天國運動席卷了大半個中國。列強一次次發(fā)動侵華戰(zhàn)爭,特別是日本發(fā)動的甲午戰(zhàn)爭和八國聯(lián)軍的侵華戰(zhàn)爭,進一步加深了中國的半殖民地化,人民苦到了極點。清王朝在內(nèi)憂外患中掙扎了幾十年,無可奈何地走向滅亡。

北洋政府時期的中國,“國家壞到了極處,人類苦到了極處,社會黑暗到了極處”[10]145,政府的財政經(jīng)濟亦困難到了極處,以致“仰給外債以度歲月”。曾任北洋政府財政、交通總長的曹汝霖在籌辦西原借款時說:“其時財政困難已達極點,各省應(yīng)解之款,都為督軍扣留;發(fā)行國內(nèi)公債,則舊公債尚未整理,續(xù)募為難。”[11]174人民的貧窮承受不了政府的豪奪,亦承擔不了政府的巧取。北洋當局不斷變換花樣,允許外商認購發(fā)行的國內(nèi)公債,把內(nèi)債轉(zhuǎn)為外債,又以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債,債額不斷增高。南京國民政府時期,以外債為擔保發(fā)行的內(nèi)債規(guī)模更大,反映了政府日益依賴借債度日,同時也反映了債信危機更為嚴重。

第三,近代中國內(nèi)外債的相互演變有兩重性。內(nèi)債演變?yōu)橥鈧?又以外債為擔保發(fā)行內(nèi)債,近代中國內(nèi)外債的舉借總額像滾雪球一樣,越滾越大。毋庸諱言,近代中國的內(nèi)外債大部分用于彌補財政赤字,成為統(tǒng)治者鎮(zhèn)壓人民革命和軍閥混戰(zhàn)的重要經(jīng)費來源,其危害是十分深遠的。內(nèi)外債用來彌補財政赤字,卻掩蓋了經(jīng)濟運行中的深層次矛盾。一般來說,治理財政赤字應(yīng)當從經(jīng)濟運行中尋找原因并加以解決,如采取增收節(jié)支的措施等。而近代中國卻增收無門,關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、礦稅等稅收在清末就被作為舉借外債的擔保,導致海關(guān)、鹽政的主權(quán)也被外國列強把持。工業(yè)不發(fā)達,商業(yè)受阻,就政府來講,談不上增收。而政府的支出像個無底洞,戰(zhàn)費、賠款、償付內(nèi)外債本息等等,巨額的支出只能靠舉借內(nèi)外債來彌補。而彌補赤字的內(nèi)外債也損害了其本身的清償能力,只會產(chǎn)生出更多的利息支付,使赤字更大。在債款到期且無法償還時,只得借新債還舊債,導致債務(wù)的惡性循環(huán)。內(nèi)外債的相互演變就是這種惡性循環(huán)中的一環(huán),深刻的歷史教訓值得牢記。

但另一方面,近代中國的內(nèi)外債在客觀上也對近代中國資本主義的產(chǎn)生和發(fā)展起了一些積極的作用。就外債而言,晚清、北洋和國民政府三個時期共舉借外債約1 000筆,總數(shù)約相當銀元60億元,其中有1/4即15億左右銀元的外債借款投向了鐵路建設(shè)、礦產(chǎn)開采、文化教育等實業(yè)和經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。同時,中國近代外債中還有約1/3即20億銀元用于抗戰(zhàn)事業(yè),并為中國爭取抗戰(zhàn)勝利起到了巨大的積極作用[8]225。就內(nèi)債而言,在北洋政府所舉借的近10億銀元內(nèi)債中,有約占債額20%即1.96億銀元用于交通事業(yè)建設(shè)、教育事業(yè)和水利、賑災(zāi)等[2]108,在一定程度上促進了中國經(jīng)濟的近代化。南京國民政府時期的內(nèi)債也有一部分款項用于建設(shè)性目的。與戰(zhàn)時外債一樣,國民政府在抗戰(zhàn)時期所發(fā)行的內(nèi)債大多數(shù)是為了籌措抗戰(zhàn)經(jīng)費,其合理性應(yīng)基本肯定。

總之,內(nèi)外債作為近代中國的歷史縮影,其經(jīng)歷、命運和在社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用,十分真實地反映了近代中國的歷史和近代中國社會經(jīng)濟的曲折經(jīng)歷。

[1]吳景平:《關(guān)于近代中國外債史研究對象的若干思考》,《歷史研究》1997年第 4期,第53-73頁。[Wu Jingping,″Some Thoughts about Research Objects of External Debt History of M odern China,″Historical Research,No.5(1997),pp.53-73.]

[2]潘國旗:《晚清、北洋時期的國內(nèi)公債論略》,《浙江大學學報(人文社會科學版)》2008年第 5期,第104-111頁 。[Pan Guoqi,″Discussion on Internal Debt of Late Qing Dynasty and Northern Warlords Government,″Journalof Zhejiang University(Humanitiesand Social Sciences),No.5(2008),pp.104-111.]

[3]許毅、金普森:《清代外債史論》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1996年。[Xu Yi&Jin Pusen,Historical Comments on External Debt ofLate Qing Dynasty,Beijing:China Financial and Economic Publish House,1996.]

[4]賈士毅:《國債與金融》,上海:商務(wù)印書館,1930年。[Jia Shiyi,National Debt and Monetary,Shanghai:The Commercial Press,1930.]

[5]千家駒:《舊中國公債史資料》,北京:中華書局,1984年。[Qian Jiaju,Data of Internal Public Debt of Old China,Beijing:Zhonghua Book Company,1984.]

[6]潘國琪:《國民政府1927—1949年的國內(nèi)公債研究》,北京:經(jīng)濟科學出版社,2003年。[Pan Guoqi,Research ofInternal Debt ofNational Governmentfrom 1927 to 1949,Beijing:Economic Science Press,2003.]

[7]金普森:《南京國民政府時期外債研究的幾個問題》,見許毅主編:《國民政府外債與官僚資本》,北京:經(jīng)濟科學出版社,2004年,第 1-20頁。[Jin Pusen,″Some Problems of External Debt Research during the Period of Nanjing National Government,″in Xu Yi(ed.),External Debt of National Government and Bureaucratic Capital,Beijing:Economic Science Press,2004,pp.1-20.]

[8]王國華:《外債與社會經(jīng)濟發(fā)展》,北京:經(jīng)濟科學出版社,2003年。[Wang Guohua,External Debt and Social Economic Development,Beijing:Economic Science Press,2003.]

[9]隆武華:《外債兩重性:引擎？桎梏？》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2001年。[Long Wuhua,Duality Nature of External Debt:Engine？or Fetter？ Beijing:China Financial and Economic Publishing House,2001.]

[10]魏宏運:《中國現(xiàn)代史料選編》第1冊,哈爾濱:黑龍江人民出版社,1981年。[Wei Hongyun,Selective Edition of Historical Materialsof Modern China:Vol.1,Harbin:Heilongjiang People's Publishing House,1981.]

[11] 曹汝霖:《西原借款之原委》,《近代史資料》1979年第1期,第173-176頁。[Cao Rulin,″All the Details of Nishihara Loan,″Materialsof Modern China,No.1(1979),pp.173-176.]