吳金群

(浙江大學公共管理學院,浙江杭州310027)

新中國成立六十多年來,我國的省、市、縣府際關系始終處于動態(tài)調(diào)整之中。府際關系的每一次重大變革,都是一系列利益相關者博弈而成的制度網(wǎng)絡的重塑過程。截至2009年底,受“海南方向”和“浙江經(jīng)驗”的啟發(fā),全國已有23個省和自治區(qū)開展了以財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣為主要內(nèi)容的省管縣改革試點。因為各省區(qū)的經(jīng)濟、管理、政治、技術等條件存在著很大的差異,所以改革的實踐形態(tài)、發(fā)展路徑以及成敗得失都有所不同。也就是說,省管縣改革受“嵌入”于其中的制度環(huán)境的深刻影響。在原有制度互補與依賴關系的解除以及新制度網(wǎng)絡的建構過程中,改革不可避免地需要“切一刀”,但成功的改革絕不能“一刀切”。目前,理論界提出了經(jīng)濟體制、發(fā)展程度、電子政務、交通條件、干部素質(zhì)、政策支持、理論研究等方面的改革條件[1-2][3]137-140,然而,已有研究大都只是在定性層面上進行探討,尚未能利用相應的變量或可量化的工具對全國各省區(qū)的具體情況進行詳細刻畫與客觀分類。本文擬在深入探索省管縣改革條件的基礎上,借助于量化指標,利用SPSS統(tǒng)計軟件對我國除港澳臺、直轄市及海南省以外的26個省區(qū)進行聚類研究,從而為中央多次強調(diào)的“有條件的地方”作出理論解釋,并為省管縣改革的分類推進提供客觀依據(jù)。

一、省管縣的前提條件

20世紀80年代初期開始廣泛推行的市管縣體制非但沒有產(chǎn)生預期的績效,反而因為體制機制的扭曲而派生出大量的弊端[4][5]45。當前,省管縣改革已經(jīng)成為推動縣域發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措,也是減少行政層級、提高行政效能的迫切需要,更是消除城市泛化、促進合理布局的關鍵手段。不過,最近二十多年的行政實踐已經(jīng)固化了市管縣體制,因此,改革必將面臨諸多障礙。我們只能在有條件的地方先行探索,沒有條件的地方創(chuàng)造條件,并利用漸進的方法實施增量改革,有計劃、有步驟地分類推進,逐步減少行政層級。在總體上,省管縣的前提條件主要包括以下幾個方面:

1.廣泛的改革共識。目前,全國283個地級市中已有269個市實行市管縣、代管縣級市體制,占地級市總數(shù)的95%,這些地級市領導的縣(市)則占全國縣(市)總數(shù)的77.1%。市管縣體制在省縣之間“契入”了一個實質(zhì)性管理層,導致了三種“漏斗效應”:財政漏斗、權力漏斗與效率漏斗[6],已遭到越來越多人的反對。2005年6月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革會議上明確提出,具備條件的地方可以推進“省直管縣”的試點。隨后,在我國的“十一五規(guī)劃”、黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2009年和2010年中央一號文件中,中央多次強調(diào)要推進省管縣改革。這表明,中央對省管縣改革的態(tài)度已經(jīng)十分明確。同時,理論界對省管縣改革的目標與前景大都比較認同,廣大機關干部對這一改革也表現(xiàn)出了極大的政治熱情,普遍持歡迎態(tài)度[1][3]150。然而,省管縣改革依然會面臨不小的阻力。這項改革是一次規(guī)模宏大的政府改革,牽涉數(shù)以萬計官員的切身利益,其困難程度顯而易見。改革中所要進行的機構改革、人員調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變和權力下放,將主要考驗地級市政府及其官員的承受能力、省級政府的調(diào)控與監(jiān)管能力、縣級政府的管理與服務能力。所以,必須有效解決部分官員害怕失去既得利益的抵觸心理以及擔心改革風險的猶豫心態(tài),在中央與地方、政府與社會之間達成廣泛的改革共識。

2.適當?shù)墓芾矸?。從世界多?shù)國家的情況來看,減少行政層級、實現(xiàn)扁平化管理已經(jīng)成為行政改革的共同趨勢。根據(jù)對世界上217個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計,地方不分政區(qū)的有13個,實行一級制的有53個,二級制的有92個,三級制的有51個,二級制與三級制合計為143個,占65.9%,實行四級及以上的只有8個,僅占3.7%[7]264-265。然而,要在中國壓縮行政層級實行省管縣體制,在省、市、縣數(shù)量既定的情況下,就勢必會要增加省級政府的管理幅度。2007年底,我國除港澳臺外的31個省、市、自治區(qū)中,有283個地級市、30個自治州、368個縣級市、1 635個縣(自治縣、旗、特區(qū)、林區(qū))、68個直轄市下轄區(qū)。也就是說,如果完全實行省管縣的體制,31個省級政府將直管2 384個下級政府,平均管理幅度為76.9個。就目前的政府職能與技術保障而言,這一管理幅度在總體上超出了省級政府的調(diào)控與監(jiān)管能力。當然,不同省區(qū)的差異很大,比如寧夏只有18個縣、市,而四川有159個縣、市。另外,還應考慮的一個幅度問題是區(qū)域面積與版圖分布。我國內(nèi)地31個省區(qū)的平均面積達到31萬平方公里,相當于一個中等國家的規(guī)模。甘肅的區(qū)域面積約為43萬平方公里,但其版圖分布過于狹長,也不太利于省管縣。所以綜合起來看,管理幅度要適當,既是指省級政府直管的下屬政府數(shù)量要適度(一般認為50個左右為宜),又是指省級區(qū)域面積和版圖分布要盡可能的恰當。

3.必要的經(jīng)濟基礎。新中國成立初期興起的市管縣主要是為解決大城市蔬菜、副食品供應而設置的,并無“帶”縣之意。20世紀80年代初以來,基于“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補、協(xié)同發(fā)展”的設想,我國開始普遍推行市管縣體制。然而,在集聚為主、擴散為輔、溢出為負的工業(yè)化初期和中期,區(qū)域經(jīng)濟活動首先會向城市集中,而此時利用行政手段強制城市帶動周邊農(nóng)村發(fā)展,不僅違背了經(jīng)濟規(guī)律,不可能達到預期目標,而且在體制上給“市刮縣”、“市卡縣”提供了機會,導致城鄉(xiāng)差距越來越大。在計劃經(jīng)濟體制下,政府幾乎是無所不管的全能主義者,省級政府直接管理幾十個甚至上百個縣(市)是很困難的。在此背景下,政府不得不以增加行政層級、減少管理幅度來減輕工作負荷。1992年以后,我國的市場經(jīng)濟體制得以確立,市場化程度也得到了迅速提高。與此相適應,政府主導型的資源配置方式逐步被市場機制的基礎性作用所代替,經(jīng)濟的橫向聯(lián)合逐漸取代了縱向的權力傳承,形成了較為自由分散的經(jīng)濟網(wǎng)絡。打破市管縣體制,恰好可以為縣(市)的發(fā)展提供新的契機,按照市場經(jīng)濟自愿、分工與協(xié)作的基本原則,建立更廣泛的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系,選擇適合當?shù)貙嶋H情況的發(fā)展路徑。也就是說,市場化改革的不斷深入、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的不斷擴大已對省管縣提出了越來越強的要求,而這種內(nèi)在需求恰恰就是省管縣改革的經(jīng)濟動力和基礎。同時,越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),政府支付改革成本的能力就越強,社會承受改革震蕩的空間也越大。為防止原來市管縣體制下市與市之間的行政壁壘轉(zhuǎn)化成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘,政府的經(jīng)濟職能必須進行徹底轉(zhuǎn)變。

4.較好的技術保障。省管縣意味著管理層次得到了壓縮,所以管理幅度就相應地擴大了。管理幅度擴大以后,省級政府能否有效管理？要解決這一問題,除了通過劃小省級區(qū)域面積、增加省級政府數(shù)量的方法外,還可以依托發(fā)達的信息技術與便捷的交通設施。隨著電子政務的普及,我國上下級地方政府以及各職能部門之間的網(wǎng)絡溝通已經(jīng)初具規(guī)模,并日趨完備。根據(jù)有關研究,2006年省級政府網(wǎng)站整體建設水平已經(jīng)達到了互動階段,用戶可以通過網(wǎng)站下載各種辦事表格,并通過領導信箱、留言簿/論壇、業(yè)務咨詢窗口等各種渠道向政府部門反饋和詢問各種問題[8]101-102。與此同時,便捷的交通也可以大大縮短省與縣(市)在時間、空間和心理上的距離。2008年底,我國公路總里程達373.02萬公里。其中,高速公路6.03萬公里,一級公路5.42萬公里,二級公路28.52萬公里,三級公路37.42萬公里,四級公路200.46萬公里,等外公路95.16萬公里。全國公路密度為38.86公里/百平方公里,比上年末提高1.53公里/百平方公里[9]。

5.充分的試點經(jīng)驗。近年來,市管縣體制對縣域經(jīng)濟發(fā)展的束縛陸續(xù)引起中央和許多省區(qū)的關注。1988年,海南利用建省之際,一步到位地實行了省直接管理市縣的體制,這被人們稱之為“海南方向”。而浙江省長期以來的財政省管縣、四輪強縣擴權和一輪擴權強縣改革被稱之為縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的“浙江經(jīng)驗”[10]。截至2009年底,既沒有進行擴權改革,也沒有進行財政省管縣的省區(qū)只有內(nèi)蒙古、西藏、新疆、廣西等四個自治區(qū)。從實施情況來看,各地改革的方法與步驟各有特點:浙江、海南等省在已有財政省管縣和人事省直管的基礎上,下放事權,擴大縣(市)政府的經(jīng)濟社會管理權;湖南、安徽等省首先進行財政省管縣改革,再擴大縣(市)政府的經(jīng)濟社會管理權,或是進一步改革人事權;黑龍江、湖北等省首先進行事權改革,擴大縣(市)政府的經(jīng)濟社會管理權,再進行財政體制改革;河南、吉林等省則同時推行財權、經(jīng)濟社會管理權,甚至人事權改革。然而,因為認識不到位、制度不配套、對接不落實、關系沒理順等原因,試點中依然存在諸多問題,應進一步積累經(jīng)驗,總結(jié)教訓。

二、量化指標及聚類結(jié)果

根據(jù)以上條件,我們選取區(qū)域面積、縣市數(shù)量、人均GDP、市場化指數(shù)、電子政務水平、高速公路密度、擴權縣(市)比例、已擴權月數(shù)等八個量化指標。區(qū)域面積和縣市數(shù)量主要用來反映省管縣視域下省級政府的管理幅度;人均GDP與市場化指數(shù)主要用來衡量各個省區(qū)省管縣的經(jīng)濟基礎;電子政務水平與高速公路密度主要用來衡量省管縣的技術保障;擴權縣(市)比例與已擴權月數(shù)則主要反映省管縣改革試點經(jīng)驗的積累。本文沒有單獨列舉變量來衡量各個省區(qū)的改革共識問題,主要是因為:第一,中央政府對省管縣改革的態(tài)度已比較明確,下一步的改革探索將主要取決于各省區(qū)主要黨政領導的膽識與氣魄。第二,已有調(diào)查表明,大部分縣(市)政府對省管縣持贊成態(tài)度,改革的阻力主要來自地市級政府。第三,各個省區(qū)的改革共識實際上已經(jīng)在其他客觀指標上得到了部分體現(xiàn),比如人均GDP和市場化指數(shù)高的省區(qū)往往改革意識比較強;區(qū)域面積小、縣市數(shù)量少、電子政務水平高、交通發(fā)達的省區(qū)比較容易取得改革共識;擴權縣(市)比例高和擴權時間長本身就意味著這個省區(qū)已經(jīng)取得了較大的改革共識。具體來看,各個量化指標及其數(shù)據(jù)來源如下:

1.區(qū)域面積。近年來,我國省級行政區(qū)劃比較穩(wěn)定,區(qū)域面積基本保持不變。本文所用的26個省區(qū)的區(qū)域面積數(shù)據(jù)來自《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2008)》[11]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:26個省區(qū)中面積最小的是寧夏,約為6.6萬平方公里;最大的是新疆,約為166萬平方公里;26個省區(qū)的區(qū)域面積均值為36.49萬平方公里,標準差為40.08。

2.縣市數(shù)量。為反映省管縣視域下的省級政府管理幅度,縣市數(shù)量指標既包括了縣、自治縣(旗)、縣級市、林區(qū)(湖北1個)、特區(qū)(貴州2個),又包括了地級市和副省級市的數(shù)量。這一指標并不包括市轄區(qū)數(shù)量,因為即使是在省管縣體制下,市轄區(qū)也屬于所在市直管。需要提醒的是,我們暫不考慮“較大的市”和自治州可能會轄縣的數(shù)量。26個省區(qū)縣市數(shù)量的數(shù)據(jù)乃是根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2008)》[11]整理得出的。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:26個省區(qū)中轄縣市數(shù)量最少的為寧夏,僅18個;轄縣市數(shù)量最多的是四川,為159個;26個省區(qū)所轄縣市數(shù)量的均值為87.62,標準差為 30.89。

3.人均GDP。人均GDP是指在一定時期內(nèi)(通常為一年),一個國家或地區(qū)生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務的人均凈增加值。它常被用來衡量一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展綜合水平,是宏觀經(jīng)濟中最受關注的統(tǒng)計數(shù)字之一。本文用來反映各個省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的人均GDP數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒(2008)》[12]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:人均GDP最小的省份是貴州,僅為6 835元;最高的省份是浙江,達到 37 128元;26個省區(qū)的人均 GDP均值為 18 355.73元,標準差為7 907.52。

4.市場化指數(shù)。為了對我國各省、直轄市、自治區(qū)的市場化相對進程作出判斷,樊綱等人建立了“中國各地區(qū)市場化進程相對指數(shù)”,用比較的方法從政府與市場的關系、非國有經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、要素市場的發(fā)育程度、市場中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境等方面,對各省、直轄市、自治區(qū)的市場化程度進行了測度[13]。本文所用的26個省區(qū)的市場化指數(shù)就來源于這份《中國市場化指數(shù)——各地區(qū)市場化進程2006年報告》。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:市場化指數(shù)最高的是廣東,達到10.06;最低的為西藏,僅為2.50;26個省區(qū)市場化指數(shù)的均值是6.23,標準差為1.83。

5.電子政務水平。我們選取省級政府網(wǎng)站的測評得分來度量26個省區(qū)的電子政務水平,這一測評得分來自《中國電子政務研究報告(2006年)》[8]245。在總體上,我國省級政府電子政務還處于較差水平。具體來看,在與信息公開有關的指標上,如政府公告、新聞上網(wǎng)、基本介紹、招商政策等方面,多數(shù)省級網(wǎng)站能夠達到良好水平;在與互動交流有關的指標上,省級政府網(wǎng)站一般能夠做到提供政府郵箱服務和網(wǎng)上監(jiān)督渠道,但反饋質(zhì)量很低;在與網(wǎng)上辦事相關的指標上,如在線申報、在線審批和進度查詢等方面,省級政府網(wǎng)站做得比較差。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:26個省區(qū)中省級政府網(wǎng)站測評得分最低的是寧夏,僅1.32分;得分最高的是安徽,為6.11分;26個省區(qū)省級政府網(wǎng)站得分的均值是3.98,標準差為1.17。

6.高速公路密度。高速公路密度是指單位面積的高速公路里程數(shù),也就是某一區(qū)域的高速公路總里程數(shù)除以區(qū)域總面積。26個省區(qū)的高速公路總里程數(shù)來自《中國統(tǒng)計年鑒(2008)》[12],區(qū)域面積數(shù)據(jù)來自《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2008)》[11]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:26個省區(qū)中只有西藏還沒有高速公路,其密度為0;高速公路密度最高的是江蘇,為356公里/平方公里;26個省區(qū)高速公路密度的均值是111.23公里/平方公里,標準差為93.51。

7.擴權縣(市)比例。強縣擴權或擴權強縣是省管縣改革的重要過渡形式。擴權縣(市)比例是指進行擴權試點的縣(市)占所有縣、自治縣(旗)、縣級市、林區(qū)和特區(qū)的比例。為了得到這一數(shù)據(jù),我們首先找到已進行擴權改革省區(qū)的相關文件,統(tǒng)計出擴權試點縣(市)的數(shù)量(截至2009年5月底),然后根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2008)》整理出各省區(qū)的縣、自治縣(旗)、縣級市、林區(qū)和特區(qū)的數(shù)量,并最后計算出擴權縣(市)的比例。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個省區(qū)的擴權縣(市)比例為0,也即還沒有進行擴權改革試點;福建、廣東、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、浙江等七個省的擴權縣(市)比例為1,也即擴權改革已推廣到全省各個縣(市);26個省區(qū)擴權縣(市)比例的均值是0.43,標準差為0.42。

8.已擴權月數(shù)。已擴權月數(shù)是指從擴權改革試點開始直到2009年5月之間的月份數(shù)。全國大部分省區(qū)是在有關促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等文件中首次提出要進行擴權改革試點的。然而,文件發(fā)布與擴權改革實踐之間可能會存在一定的時間差。本文對已擴權月數(shù)的處理方法如下:(1)如果在有關促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等文件中提出擴權改革后一年內(nèi)就在實踐中開展擴權改革試點的,就以第一次文件發(fā)布之日起計算;(2)如果在有關促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等文件中提出擴權改革后一年內(nèi)并沒有在實踐中開展擴權改革試點的,則以實踐中擴權改革試點之日起計算;(3)有的省份至今已開展了好幾輪擴權改革,已擴權月數(shù)就從第一輪啟動時開始計算。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個省區(qū)的已擴權月數(shù)為0,也即還沒有進行擴權改革試點;已擴權月數(shù)最高的是浙江,達到203個月;已擴權月數(shù)的均值是36.77,標準差為42.92。

利用這八個量化指標,接下來進行聚類研究。聚類分析是一種探索性的統(tǒng)計分析方法,其實質(zhì)是按照變量間距離的遠近將數(shù)據(jù)分成若干個類別,使類別內(nèi)數(shù)據(jù)的差異盡可能小,而類別外數(shù)據(jù)的差異盡可能大。按照方法原理來區(qū)分,經(jīng)典的聚類大致可以分為兩類:層次聚類法(hierarchical clustering)和非層次聚類法(non-hierarchical clustering)。近年來發(fā)展出的一系列智能聚類方法則可以被歸為一個新類別[14]237。本文選擇層次聚類法進行聚類分析,選取的26個省區(qū)是指除去港澳臺、四個直轄市以及在建省之初就實行省管縣體制的海南以外的其他省和自治區(qū),即:安徽、福建 、甘肅 、廣東 、貴州 、河北 、河南 、黑龍江 、湖北 、湖南 、吉林 、江蘇 、江西 、遼寧 、青海 、山東 、山西 、陜西、四川、云南、浙江、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆。通過對數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),八個量化指標的數(shù)量級各不相同,均值從最小的0.43到最大的18355.73,標準差則從最小的0.42到最大的7 907.52。這說明各量化指標的數(shù)據(jù)量綱之間存在很大的差異性。為了清除各指標數(shù)據(jù)大小對聚類結(jié)果產(chǎn)生的影響,需要對數(shù)據(jù)進行標準化處理。在聚類分析過程中,本文對所有數(shù)據(jù)都標準化為Z評分。

利用SPSS統(tǒng)計軟件的分析,并結(jié)合相關理論綜合判斷,本文把全國26個省區(qū)分成了六類,八個量化指標都通過了0.05水平上的顯著性檢驗(表1)。這六類的總體特征可以描述如下(各指標均值見表2):

表1 全國26個省區(qū)分成六類時的方差分析表

表2 全國26個省區(qū)分成六類時的各指標均值

第一類:管理幅度過大(主要是縣市數(shù)量太多)、經(jīng)濟基礎差、技術保障弱、前期試點不充分的省區(qū),包括江西、陜西、貴州、安徽、河北、河南、四川、云南、甘肅、廣西、山西。這類省區(qū)需要加倍努力后(包括行政區(qū)劃改革),才有可能順利推進省管縣改革。

第二類:管理幅度適中、經(jīng)濟基礎較好、技術保障中等、前期試點較充分的省區(qū),包括湖北、湖南、黑龍江、吉林、福建、遼寧。這類省區(qū)稍加努力后就可以不斷創(chuàng)造條件,漸進有序地推進省管縣改革。

第三類:管理幅度不大、經(jīng)濟基礎好、技術保障強、前期試點較充分的省區(qū),包括廣東、山東、江蘇。這類省區(qū)的客觀條件已趨成熟,鼓勵進一步探索省管縣改革。

第四類:管理幅度過大(主要是區(qū)域面積太大)、經(jīng)濟基礎差、技術保障很弱、擴權試點尚未展開的省區(qū),包括內(nèi)蒙古、新疆、青海、西藏。這類省區(qū)的改革條件還遠未具備,等條件成熟并進行區(qū)劃改革后方可推進省管縣體制改革。

第五類:管理幅度小、經(jīng)濟基礎好、技術保障強、前期試點很充分的省區(qū),即浙江省。浙江省的客觀條件已成熟,可以率先減少行政層級,實現(xiàn)全面的省管縣體制。

第六類:管理幅度很小、經(jīng)濟基礎差、技術保障弱、擴權試點未展開但財政體制已實現(xiàn)直管的省區(qū),即寧夏回族自治區(qū)。寧夏的客觀條件還沒有完全具備,但地方領導人已在有意識地培養(yǎng)改革共識。所以,在寧夏率先實現(xiàn)全面省管縣體制改革,也并非沒有可能。

三、結(jié)論與政策建議

中國改革的一條基本經(jīng)驗就是漸進式增量改革,把長遠謀劃與階段安排緊密結(jié)合,分類實施,逐步推進。本文認為,省管縣的前提條件主要包括以下五個方面:一是廣泛的改革共識,二是適當?shù)墓芾矸?三是必要的經(jīng)濟基礎,四是較好的技術保障,五是充分的試點經(jīng)驗。為了根據(jù)相關條件對全國各省區(qū)進行科學分類,本文選取區(qū)域面積、縣市數(shù)量、人均GDP、市場化指數(shù)、電子政務水平、高速公路密度、擴權縣(市)比例、已擴權月數(shù)等八個量化指標,利用SPSS統(tǒng)計軟件對除港澳臺、直轄市以及海南省以外的26個省區(qū)進行了聚類分析,最終把26個省區(qū)分成了六類。在改革過程中,條件成熟的省區(qū)可實現(xiàn)率先突破,形成榜樣示范;條件不太成熟的省區(qū)可努力創(chuàng)造條件,進行積極探索;條件還不允許的省區(qū)則可等待時機成熟,稍后開展改革。

在西方國家,根據(jù)地方與中央關系緊密程度的不同,地方政府在政治上的意義主要有兩種:一是分權(decentralization),二是分治(deconcentralization)。前者是“分割性的地方分權”,后者是“分工性的地方分權”[15]7。實際上,無論是哪個國家,只有適合本國政治生態(tài)的體制,才是最好的地方政府體制。改革不怕慢,就怕站,更怕瞎折騰。我們不能兩眼緊盯著省管縣改革目標而隨意地闊步前行,簡單地把上次改革的成果又當成這次改革的對象。具體的政策建議如下:

1.明確未來愿景,大力培育改革共識。愿景是各級黨政機關公務人員共同的發(fā)自內(nèi)心的意愿,這種意愿不是一種抽象的東西,而是能夠激發(fā)公務人員為黨和政府作出奉獻的具體任務或使命。筆者認為,省管縣改革的總體愿景可以設定為:減少層級,強化縣政,市縣協(xié)調(diào),人民滿意。減少層級是指地方行政層級從省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級轉(zhuǎn)變?yōu)槭　?縣)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級;強化縣政是指加強縣級政權建設,并提升縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的活力;市縣協(xié)調(diào)是指大中城市和縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展要兼顧效率和公平,實現(xiàn)互利互補與合作共贏;人民滿意是指改革過程和最終結(jié)果都要實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益。在這個意義上,省管縣改革只是手段,改革的進程不能偏離愿景和目標的指引。在實踐中,不應本末倒置,不管條件是否具備,目標能否達成,盲目地推進改革。

2.改革行政區(qū)劃,合理調(diào)整省縣規(guī)模。這項工作可從以下幾個方面漸進展開:(1)適度增加直轄市數(shù)量。(2)逐步劃小面積過大省區(qū),并對版圖分布過于狹長的省區(qū)進行調(diào)整,逐步增加省級政府數(shù)量到50個左右。(3)積極探索新的設市模式。除有條件地重啟切塊設市和整縣改市外,積極探索縣轄市體制,培育和發(fā)展中小城市。(4)漸進整合縣級政區(qū)。一部分發(fā)達縣(市)可以遵照相關條件升格為地級市,并劃入周邊個別縣(市)作為市轄區(qū);通過定量計算,適當合并規(guī)模過小的縣(市),擴大縣域管理規(guī)模;為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間,部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū),或依然保留為“較大的市”下屬的縣。

3.完善市場機制,徹底轉(zhuǎn)變政府職能。我國總體市場化程度已高位趨穩(wěn),但各省區(qū)之間的市場化程度還存在較大的差異,還需要不斷健全和完善市場機制,并在此基礎上徹底轉(zhuǎn)變政府職能。否則,在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘,很可能會演變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘,其后果將更為嚴重。而且,省級政府一方面可能面臨管不過來的困境,另一方面又有可能產(chǎn)生“省刮縣”的沖動。因此,轉(zhuǎn)變政府職能是省管縣體制改革成功的關鍵。目前,應著力做好三方面工作:一是政府職能有“越位”的需“退位”,二是政府職能有“缺位”的要“到位”,三是政府職能有“錯位”的應“正位”。

4.強化技術保障,充分形成條件支撐。行政層級過多,政府容易成為缺乏回應性和創(chuàng)造力的“政治蝸牛”,而發(fā)達的信息技術與交通條件可以為扁平化管理創(chuàng)造良好的技術條件。在世界各國積極提倡的“信息高速公路”的五個應用領域中,電子政務一直被許多發(fā)展中國家列為第一位。目前,推動政府工作的自動化、電子化和網(wǎng)絡化已是大勢所趨。為與省管縣改革相配套,有必要進一步加強我國的電子政務建設,并借此重塑政府流程。同時,為有效地縮短省與縣(市)之間的時空與心理距離,還需要進一步改善交通運輸條件,形成“N小時交通圈”,盡可能地縮短各縣(市)到省會城市的路途時間。

5.積累試點經(jīng)驗,逐步推進體制改革。省管縣改革可以沿著以下幾個步驟漸進有序地展開:第一,財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣改革試點;第二,將財政省管縣、擴權縣推廣到大部分縣(市);第三,選擇一部分經(jīng)濟發(fā)達的縣(市)由省全面直管;第四,選擇條件成熟的省區(qū)對省管縣全面試點;第五,在全國推進省管縣及其相應的配套改革。對于大部分省區(qū)而言,省管縣改革的前兩個步驟可以在“十一五”期間基本完成。在“十一五”末和“十二五”期間,可以首先鼓勵有條件的地方選擇一部分經(jīng)濟發(fā)達的縣(市)由省全面直管,然后選擇條件成熟的省區(qū)對省管縣全面試點。“十三五”期間,可逐步在全國推進省管縣,并完善相應的配套改革。這樣,正好到2020年基本完成省管縣改革,建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的具有中國特色的行政管理體制。

[1]孫學玉:《強縣擴權與省直管縣(市)的可行性分析》,《中國行政管理》2007年第 6期,第17-20頁。[Sun Xueyu,″Expanding Powers in Prosperous Counties and a Feasibility Analysis of Counties Under the Direct Provincial Administration,″Chinese Public Administration,No.6(2007),pp.17-20.]

[2]徐元明、劉遠、周春芳:《省直管縣體制改革相關問題研究——以江蘇省為例》,《江海學刊》2007年第6期,第68-73頁。[Xu Yuanming,Liu Yuan&Zhou Chunfang,″A Study on Relevant Issues of Reform about Counties under the Direct Provincial Administration:A Case of Jiangsu Province,″J ianghai Academic Journal,No.6(2007),pp.68-73.]

[3]張占斌:《省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新》,北京:國家行政學院出版社,2009年。[Zhang Zhanbin,Innovations in the Practice about Counties under the Direct Provincial Administration,Beijing:National School of Administration Press,2009.]

[4]孫學玉、伍開昌:《構建省直接管理縣市的公共行政體制——一項關于市管縣體制改革的實證研究》,《政治學研究》2004年第1期,第 35-43頁。[Sun Xueyu&Wu Kaichang,″Constructing the Administrative System of Counties under the Direct Provincial Administration:An Empirical Study of Counties Under the Direct Administration of Cities,″Journal of Political Science,No.1(2004),pp.35-43.]

[5]何顯明:《省管縣改革——績效預期與路徑選擇》,上海:學林出版社,2009年。[He Xianming,Reform of the System of Counties under the Direct Provincial Administration:Performance Anticipation and Paths Selection,Shanghai:Xuelin Press,2009.]

[6] 任衛(wèi)東、吳亮:《審視行政“第三級”》,《瞭望新聞周刊》2004年第 23期,第 32-35頁。[Ren Weidong&Wu Liang,″A Survey of the Third Grade of Administration,″Outlook Weekly,No.23(2004),pp.32-35.]

[7]浦善新:《中國行政區(qū)劃改革研究》,北京:商務印書館,2006年。[Pu Shanxin,A Study on the Reformation of Administrative District in China,Beijing:The Commercial Press,2006.]

[8]張維迎編:《中國電子政務研究報告(2006年)》,北京:北京大學出版社,2007年。[Zhang Weiying(ed.),Research Report of E-Government in China(2006),Beijing:Peking University Press,2007.]

[9]中華人民共和國交通運輸部:《2008年公路水路交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2009年4月29日,http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/tongjixinxi/fenxigongbao/tongjigongbao/200904/t20090429_577812.html,2010年 3 月 9 日。[Ministry of Transport of the People's Republic of China,″The Statistic Communique about the Development ofHighwayand Waterwayin 2008,″2009-04-29,http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/tongjixinxi/fenxigongbao/tongjigongbao/200904/t20090429_577812.html,2010-03-09.]

[10]陳國權、李院林:《地方政府創(chuàng)新與強縣發(fā)展:基于“浙江現(xiàn)象”的研究》,《浙江大學學報(人文社會科學版)》2009年第6期,第25-33頁。[Chen Guoquan&Li Yuanlin,″The Innovation of Local Governments and the Development of Prosperous Counties:A Study Based on Zhejiang Phenomenon,″Journal of Zhejiang University(Humanitiesand Social Sciences),No.6(2009),pp.25-33.]

[11]中華人民共和國民政部編:《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(2008)》,北京:中國社會出版社,2008年。[Ministry of Civil Affairs of the People's Republic of China(ed.),2008 People's Republic of China on Administrative Divisions,Beijing:China Social Press,2008.]

[12]中華人民共和國國家統(tǒng)計局編:《中國統(tǒng)計年鑒(2008)》,北京:中國統(tǒng)計出版社,2008年。[National Bureau of Statistics of China(ed.),China Statistical Yearbook 2008,Beijing:China Statistics Press,2008.]

[13]樊綱、王小魯、朱恒鵬:《中國市場化指數(shù)——各地區(qū)市場化進程2006年報告》,北京:經(jīng)濟科學出版社,2007年。[Fan Gang,Wang Xiaolu&Zhu Hengpeng,NERI Index of Marketization of China's Provinces 2006 Report,Beijing:Economic Science Press,2007.]

[14]張文彤:《SPSS統(tǒng)計分析高級教程》,北京:高等教育出版社,2004年。[Zhang Wentong,Senior Tutorial of SPSS,Beijing:Higher Education Press,2004.]

[15]任進:《比較地方政府與制度》,北京:北京大學出版社,2008年。[Ren Jin,A Comparison of Local Government and System,Beijing:Peking University Press,2008.]