“山東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究”課題組

(山東財(cái)政學(xué)院統(tǒng)計(jì)與數(shù)理學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

省級(jí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究＊
——以山東省為例

“山東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究”課題組

(山東財(cái)政學(xué)院統(tǒng)計(jì)與數(shù)理學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

基于分權(quán)式管理制度,提出系統(tǒng)的省級(jí)基金風(fēng)險(xiǎn)管理框架,探討該框架下建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度的可行性。完善省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建議:制定長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)管理策略;加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范建設(shè),厘清中央、地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任,明確不同政府實(shí)體和繳費(fèi)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的權(quán)屬關(guān)系;發(fā)展金融市場(chǎng)中介,加快精算師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所和各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)公司等中介機(jī)構(gòu)的培育,強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制;建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露制度,強(qiáng)化養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制;建立嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制;構(gòu)建多層次相互制衡式監(jiān)督機(jī)制等。

省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;風(fēng)險(xiǎn)管理;制度框架;監(jiān)督模式

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于改革完善的進(jìn)程中,省級(jí)基金的資金規(guī)模巨大、覆蓋范圍很廣,基金風(fēng)險(xiǎn)管理成敗關(guān)乎所有參保人的利益。基于分權(quán)式管理制度,我們提出系統(tǒng)的省級(jí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理框架,探討該框架下建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度的可行性,并給出近期基金風(fēng)險(xiǎn)管理的建議。

一、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的現(xiàn)狀

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合,采用“以支定收,略有結(jié)余,留有部門(mén)積累”的基金籌集模式,實(shí)行市 (縣)級(jí)統(tǒng)籌,地區(qū)之間不能統(tǒng)收統(tǒng)支和調(diào)劑使用。部分地方建立了基金調(diào)劑制度,但規(guī)模和數(shù)量十分有限。勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的行政管理?；饘?shí)行收支兩條線管理,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)需在協(xié)商確定的國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)基金收入戶、基金財(cái)政專戶和基金支出戶等三個(gè)專用賬戶?；鹫魇諘r(shí),要在基金收入戶暫存,每月向財(cái)政專戶轉(zhuǎn)存,收入戶月底無(wú)余額。支付養(yǎng)老金時(shí),有保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng),養(yǎng)老金由財(cái)政專戶轉(zhuǎn)入支出戶,再由支出戶發(fā)放到退休人員的退休金存折。以山東省為例,2007年底,山東省企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù) 11,567,809人,比 2006年增加 74.6萬(wàn)人,增長(zhǎng)6.89%。2007年度,山東省企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入 613.58億元,比上年增加 240.9億元,增長(zhǎng)64.66%;養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出 459.47億元,比上年增加 174.9億元,增長(zhǎng) 61.48%,本年收支結(jié)余 154.1億元,年末滾存結(jié)余 487億元?？傮w上,收支增長(zhǎng)速度快,基金運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

從職能分工上看,財(cái)政部門(mén)對(duì)保險(xiǎn)基金實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督,監(jiān)督基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定撥付保險(xiǎn)待遇,以及基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)余基金是否按規(guī)定轉(zhuǎn)存定期存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。對(duì)基金預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整,財(cái)政收入戶、支出戶管理,基金資產(chǎn)與負(fù)債管理,基金決算審核等均有監(jiān)督權(quán)。

審計(jì)部門(mén)對(duì)保險(xiǎn)基金實(shí)行審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)部門(mén)通過(guò)定期或不定期地對(duì)基金財(cái)務(wù)收支,包括基金會(huì)計(jì)憑證和賬簿報(bào)表進(jìn)行審計(jì),查出征繳、撥付、存儲(chǔ)行為及財(cái)政專戶的管理中存在的問(wèn)題,提出整改建議,并限期整改。

投資管理上,除留足兩個(gè)月的周轉(zhuǎn)金外,省級(jí)基金其余資金全部要購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或存入銀行專戶,在基金管理的“安全性、收益性、流動(dòng)性”三原則中,主要強(qiáng)調(diào)安全性,收益很低。如 2007年度,山東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的利息收入 9.22億元,僅占當(dāng)年基金收入的 1.5%。

二、省級(jí)養(yǎng)老基金管理存在的問(wèn)題

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳過(guò)程中,存在欠繳、擠占和挪用現(xiàn)象

由于企業(yè)本身的原因和征繳、管理存在的問(wèn)題,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金欠繳、擠占和挪用資金的現(xiàn)象較為普遍。2006年度山東省審計(jì)廳組織對(duì) 16個(gè)市 (不含省本級(jí)和青島市)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征管用情況進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn),16個(gè)市累計(jì)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金 25.59億元;14個(gè)市本級(jí)和 49個(gè)縣 (市、區(qū))1999年以前擠占、挪用養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)基金 6.99億元,用于購(gòu)建固定資產(chǎn)、違規(guī)出借和對(duì)外投資,其中養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 6.93億元;6個(gè)市本級(jí)和 35個(gè)縣 (市、區(qū))2000年至 2006年擠占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金 1.91億元,用于彌補(bǔ)財(cái)政資金不足、購(gòu)建固定資產(chǎn)、違規(guī)出借、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等 (截至 2006年末數(shù)據(jù))。2007年度,山東省年末累計(jì)欠費(fèi) 14.35億元,占總保費(fèi)收入的 2.3%。理論上,省級(jí)基本養(yǎng)老基金的征收困難還不會(huì)嚴(yán)重影響到基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)個(gè)人賬戶資金挪用形成的空賬化問(wèn)題

1997年以來(lái),各地沒(méi)有做實(shí)個(gè)人賬戶,沒(méi)有割斷統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶基金之間的聯(lián)結(jié),存在用個(gè)人賬戶資金來(lái)支付轉(zhuǎn)軌成本,致使個(gè)人賬戶空賬規(guī)模逐年增大,成為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的巨大障礙。在不考慮隱性債務(wù)問(wèn)題的條件下,按現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳比例和養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)預(yù)測(cè),山東省的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶在未來(lái) 10年內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)赤字,并且個(gè)人賬戶也不會(huì)出現(xiàn)赤字。但是,如果考慮隱性債務(wù),山東省的個(gè)人賬戶資金缺口如下表(本課題組,2008):

表1單位:百萬(wàn)

由于個(gè)人賬戶的空賬化,無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的資金管理和投資經(jīng)營(yíng),收支缺口存在逐年變大的趨勢(shì)。

(三)養(yǎng)老基金監(jiān)管體制運(yùn)行成本過(guò)高

現(xiàn)行的基金監(jiān)管制度是以行政監(jiān)管為核心、審計(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管為補(bǔ)充的三位一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管體系,對(duì)于規(guī)范、管理和使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在一定程度上起到了監(jiān)管作用,但也存在明顯的不足。首先,“三方”監(jiān)管的主管部門(mén)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,相互協(xié)調(diào)較差,出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象,不僅造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi),而且嚴(yán)重干擾了被檢查者的日常工作。其次,在實(shí)際監(jiān)管工作中,“三方”監(jiān)管部門(mén)對(duì)于監(jiān)管的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn),所查出的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題,先進(jìn)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式等監(jiān)管信息不能充分交流和共享,致使養(yǎng)老基金監(jiān)管逐漸陷入孤軍作戰(zhàn)、流于形式的怪圈之中。再次,省級(jí)養(yǎng)老基金的監(jiān)管缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)警和防范系統(tǒng),沒(méi)有實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查的有效結(jié)合,導(dǎo)致監(jiān)管缺乏規(guī)范化和系統(tǒng)化。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺乏有效的運(yùn)營(yíng)辦法

這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是保險(xiǎn)基金的保值增值問(wèn)題沒(méi)有得到較好地解決。按照省政府的有關(guān)規(guī)定,對(duì)每年結(jié)余的和積累的保險(xiǎn)基金,除留少部分作為應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備外,一部分存入銀行,其利息按三年期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄利率計(jì)算,其余主要購(gòu)買(mǎi)國(guó)家發(fā)行的債券,基金的增值率為三年期國(guó)庫(kù)券利率。從當(dāng)前山東社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)作的實(shí)際情況和物價(jià)水平大幅度上漲的現(xiàn)實(shí)看,保險(xiǎn)基金存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)庫(kù)券不但不能實(shí)現(xiàn)增值的目的,反而造成實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力水平較大幅度的下降,就連保值也很困難。二是保險(xiǎn)基金的挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。各市地為逃避結(jié)余基金上繳,部分將結(jié)余基金挪作它用,其中相當(dāng)部分用于購(gòu)買(mǎi)辦公設(shè)備和建造職工住房。三是保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

三、省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的設(shè)計(jì)

(一)省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理模式——相對(duì)集中的分權(quán)式管理。

根據(jù)“統(tǒng)籌賬戶”制度的要求,行政管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)、統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)管理權(quán)與個(gè)人資產(chǎn)管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)要分離,將行政管理權(quán)交予社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén) (以下簡(jiǎn)稱社保部門(mén)),統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給具有相對(duì)獨(dú)立的社?；鸸芾砭?個(gè)人賬戶資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)交給基金管理公司,統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門(mén),監(jiān)督權(quán)交給社保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理委員會(huì) (以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制度安排,以建立一個(gè)權(quán)利分離、各行其職、各負(fù)其責(zé)的管理制度。①李珍、孫永勇、張昭華:《中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制選擇:以國(guó)際比較為基礎(chǔ)》,人民出版社 2005年版。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督模式——多層次制衡式監(jiān)督模式。

多層次制衡式監(jiān)督模式,是以監(jiān)督主體多元化為前提的,既有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督,又有行政和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督;既有審計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督,又有個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)和統(tǒng)籌賬戶基金管理委員會(huì)的監(jiān)督。以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)為核心的監(jiān)督處于整個(gè)監(jiān)督體系的最高層,是最高層次的監(jiān)督者;以勞動(dòng)保障部門(mén)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)為代表的監(jiān)督處于整個(gè)監(jiān)督的中觀層次,起著承上啟下的協(xié)調(diào)作用;以投資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)督處于微觀層次,起著內(nèi)部監(jiān)督、制衡的作用。各層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職又相互配合,相互制衡構(gòu)建起一個(gè)完備的基金監(jiān)督體系。

3.省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架。

綜上所述,省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架如下圖:

圖1 省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架

(二)省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架說(shuō)明

1.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)局依法征收社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),進(jìn)入財(cái)政專戶,并分別將統(tǒng)籌賬戶基金交給基金管理局,個(gè)人賬戶基金交給個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)指定的基金管理公司。

2.基金管理局依據(jù)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值要求和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向,將統(tǒng)籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對(duì)象和國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

3.在給付時(shí)期,基金管理局按社保部門(mén)的指令將資金劃入財(cái)政專戶;社保部門(mén)建立臨時(shí)性賬戶,從財(cái)政專戶劃出給付資金并按時(shí)足額進(jìn)賬職工在商業(yè)銀行的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金賬戶;地方財(cái)政和中央財(cái)政部門(mén)對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌部分的給付有最后責(zé)任。

4.個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)選擇合適的基金管理公司?；鸸芾砉驹俑鶕?jù)與各省個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)簽訂的契約對(duì)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行多元化投資,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益最大化。

5.基金管理公司逐月將養(yǎng)老基金劃入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)局指定的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金賬戶,以社會(huì)化方式向職工支付養(yǎng)老金。

6.基金管理局逐月將養(yǎng)老基金劃入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)局,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)局以社會(huì)化方式向職工支付養(yǎng)老金。

7.基金監(jiān)督委員會(huì)依法批準(zhǔn)和注銷基金管理公司的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金特許經(jīng)營(yíng)權(quán),并依法監(jiān)督基金管理公司的信息披露及投資活動(dòng)。

8.基金監(jiān)督委員會(huì)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資進(jìn)行全方位監(jiān)督。

9.社保部門(mén) (省級(jí))依法成立基金管理局。

10.社保部門(mén)協(xié)助地方勞動(dòng)保障部門(mén)的征收和分賬工作,并對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理,確保養(yǎng)老基金的充足性。

總體上,養(yǎng)老基金監(jiān)督委員會(huì)執(zhí)行的是在養(yǎng)老基金管理體系外部的監(jiān)督職能,而在養(yǎng)老基金內(nèi)部,由于組織結(jié)構(gòu)的完善,各部門(mén)間也具有互相監(jiān)督職能。就外部監(jiān)督而言,監(jiān)委會(huì)通過(guò)組織市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)工作來(lái)為監(jiān)督機(jī)關(guān)、基金持有人和基金管理人提供客觀、公正的有關(guān)基金營(yíng)運(yùn)方面的信息,從而加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金營(yíng)運(yùn)管理的外部監(jiān)督。以各種中介機(jī)構(gòu)為主形成的監(jiān)督機(jī)制能夠有效保證養(yǎng)老基金管理的合規(guī)性,但這不足以全面保障參保職工的利益。要建立完善的監(jiān)督管理體制,就必須建立起適應(yīng)市場(chǎng)要求、以內(nèi)部制衡和外部監(jiān)督為核心的委托——代理管理體制,明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門(mén)職責(zé),避免出現(xiàn)職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象,保證監(jiān)管體系的高效和協(xié)調(diào)運(yùn)行,發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督、委托人對(duì)受托人的監(jiān)督、管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督等多層次監(jiān)督機(jī)制的作用,動(dòng)態(tài)地修正養(yǎng)老基金監(jiān)管內(nèi)容,正確處理發(fā)展與監(jiān)督的關(guān)系,為最終保護(hù)受益人利益,對(duì)養(yǎng)老基金投資建立一套科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

四、對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)管理模式的可行性分析

上述模式具有以下優(yōu)點(diǎn),可以有效地解決目前基金風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題。

(一)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)制度與管理制度的銜接

目前,統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶混合管理,新管理模式依照“統(tǒng)籌賬戶”原則將統(tǒng)籌賬戶的基金交由基金管理局運(yùn)營(yíng),考慮到統(tǒng)籌賬戶是現(xiàn)收現(xiàn)付制,相對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金需求而言,該賬戶上不會(huì)有太多的積累,可投資的資金規(guī)模小,基金的運(yùn)用對(duì)制度本身以及對(duì)資源的市場(chǎng)配置影響不會(huì)太大,所以我們并不刻意要求統(tǒng)籌賬戶基金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng);同時(shí),投資的收益性與流動(dòng)性是呈反比的,統(tǒng)籌賬戶基金具有短期性的特點(diǎn),它要求較高的流動(dòng)性,基金是在強(qiáng)調(diào)流動(dòng)性的前提下,在安全性與收益性之間尋找平衡點(diǎn)的,所以,固定收益投資較適合統(tǒng)籌賬戶基金的特點(diǎn);另外,根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,將基金投資于基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)家戰(zhàn)略支持的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,有利于滿足宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策要求,將個(gè)人賬戶基金交由基金管理公司運(yùn)營(yíng),一方面在分散風(fēng)險(xiǎn)的情況下可以通過(guò)多元化投資實(shí)現(xiàn)基金的增值,使職工分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果;另一方面實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化,增加社會(huì)資本積累,滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要。

(二)能有效地將經(jīng)營(yíng)權(quán)從政府職能中分離出來(lái)

現(xiàn)行管理制度規(guī)定了基金管理的政事分離。但基金管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于政府機(jī)構(gòu),這種管理監(jiān)督制度必然滋生地方主義思想和利益地方化、部門(mén)化現(xiàn)象,基金的完整性受到極大的挑戰(zhàn)。分權(quán)式管理模式和多層次制衡式監(jiān)督模式能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)力職能的分離,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。另外,政府可以從自身不擅長(zhǎng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資和管理的具體工作中脫離出來(lái),專注于立法和監(jiān)督等宏觀層面的監(jiān)督,發(fā)揮其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì),提高養(yǎng)老金系統(tǒng)的運(yùn)行效率,完善養(yǎng)老金體制中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和基金投資體系。

(三)有效降低管理成本和交易成本

新的管理模式將保險(xiǎn)費(fèi)的征收職能交給稅務(wù)部門(mén)是給予稅務(wù)部門(mén)具有法律強(qiáng)制性的考慮和充分利用稅務(wù)部門(mén)在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢(shì),可以大大提高稅務(wù)保險(xiǎn)資金的籌資效率,有助于實(shí)現(xiàn)管理費(fèi)用的最小化。另外將養(yǎng)老基金的發(fā)放職能交給銀行或保險(xiǎn)公司主要考慮到充分利用其廣泛的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和巨大的網(wǎng)絡(luò)資源來(lái)降低管理費(fèi)用。

新管理模式將個(gè)人賬戶基金交給眾多的基金管理公司管理;這些養(yǎng)老基金管理公司可以是現(xiàn)有的基金管理公司、其他金融機(jī)構(gòu)成立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司、也可以是新建的專門(mén)養(yǎng)老基金管理公司。而允許所有現(xiàn)存金融機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)一方面可以直接減少創(chuàng)建成本;另一方面通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和利用現(xiàn)存金融機(jī)構(gòu)的各類服務(wù)項(xiàng)目更有助與降低營(yíng)銷成本。

五、完善省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建議

針對(duì)近期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的具體實(shí)踐,我們從制度建構(gòu)改革、監(jiān)管職能改革、資金運(yùn)用方式改革等方面給出如下建議:

(一)制定長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)管理策略

基于分權(quán)思想的基金管理制度具備上文提到的諸多優(yōu)點(diǎn)。制度的改革對(duì)參保職工和政府都有利。風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃可以圍繞建立基于“委托——代理制”的現(xiàn)代管理制度,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理制度,養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的外部監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行。

(二)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范建設(shè),厘清中央、地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任,明確不同政府實(shí)體和繳費(fèi)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的權(quán)屬關(guān)系

遵循權(quán)屬清晰性原則,明確規(guī)定基金參與者、資產(chǎn)管理人、資產(chǎn)保管人、基金公司董事會(huì)以及董事的權(quán)利與義務(wù)。積極研究養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的成本,厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的制度前負(fù)債,明確養(yǎng)老基金的資產(chǎn)歸屬。養(yǎng)老基金投資涉及到一個(gè)理論上的制度因素,即養(yǎng)老基金的清算處理。在基金清盤(pán)時(shí),剩余資產(chǎn)的歸屬必須明確,這反映了養(yǎng)老基金的所有權(quán)。

(三)發(fā)展金融市場(chǎng)中介,加快精算師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所和各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)公司等中介機(jī)構(gòu)的培育,強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制

中介機(jī)構(gòu)的作用是向各機(jī)構(gòu)提供信息服務(wù),信息披露的公開(kāi)、有效、及時(shí)和充分,使基金管理委員會(huì)能夠獲得并準(zhǔn)確理解有關(guān)基金運(yùn)營(yíng)的情況,做出正確的決策,從而加強(qiáng)對(duì)基金監(jiān)督。鑒于我國(guó)目前市場(chǎng)中中介機(jī)構(gòu)很不發(fā)達(dá),離獨(dú)立、客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距,應(yīng)加快中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程,加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)管理的立法及監(jiān)督。

(四)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露制度,強(qiáng)化養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制

完善和強(qiáng)化養(yǎng)老基金管理方的內(nèi)控管理是保障基金安全的重要基礎(chǔ)。完善養(yǎng)老基金管理方的內(nèi)控管理要從培育內(nèi)控制度入手,養(yǎng)老基金管理方內(nèi)部控制涉及到內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的控制和會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。建立信息披露制度,加強(qiáng)信息披露,進(jìn)一步完善基金監(jiān)督的法律法規(guī),做到有法可依、有法必依,有章可循、有章必循,要立足于防,建立健全科學(xué)有效的內(nèi)控機(jī)制。內(nèi)部控制要由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向事前防范轉(zhuǎn)變,從單一的事后控制向事前、事中、事后全過(guò)程控制轉(zhuǎn)變。

(五)建立嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制

在目前,應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定任何機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老基金管理行業(yè)都必須滿足這些標(biāo)準(zhǔn),并經(jīng)過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審批;必須制定嚴(yán)格的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序,一旦養(yǎng)老基金管理者無(wú)法滿足有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),就必須自動(dòng)退出養(yǎng)老基金管理行業(yè)。

(六)構(gòu)建多層次相互制衡式監(jiān)督機(jī)制

多層次制衡式監(jiān)督模式,是以監(jiān)督主體的多元化為前提的,既有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)、行政及相關(guān)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督,又有審計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督,還有個(gè)人賬戶基金管理委員會(huì)與統(tǒng)籌賬戶基金管理委員會(huì)的監(jiān)督。以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)為核心的監(jiān)督處于整個(gè)監(jiān)督體系的最高層,具有獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性;以勞動(dòng)保障部門(mén)的基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)為代表的監(jiān)督處于整個(gè)監(jiān)督的中觀層次,起著承上啟下的協(xié)調(diào)作用;以投資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)督處于微觀層次,起著內(nèi)部監(jiān)督、制衡的作用。各層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職又相互配合,相互制衡構(gòu)建起一個(gè)完備的基金監(jiān)督體系。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2010]05—0104—05

2009-12-29

“山東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究”課題組(李茹蘭、杜立金、王海萍、王霞)。

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“山東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制研究”(07BJGJ26)部分成果。