王小鋼

摘要：我國當前環(huán)境法律制度以行政權(quán)力為本位，缺乏清晰的生態(tài)社會愿景和法律理想圖景，輕視公眾的社會理性和合作本能。環(huán)境公共利益是所有社會主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。環(huán)境公共利益具有創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人獨立享受性的特征。公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表。因此，我們應(yīng)當根據(jù)環(huán)境公共利益理念更新我國的環(huán)境法律制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法律制度；行政權(quán)力；環(huán)境公共年旺益；共同善

中圖分類號：D922.601

文獻標識碼：A

文章編號：1671-0169(2010)05-0041-06

無論是2004年沱江特大污染事故、2005年松花江特大水污染事故，還是2006年岳陽縣砷污染事故、2007年太湖藍藻事件，抑或2008年阜新自然水污染事故、2009年鹽城重大水污染事故都在很大程度上例證了貝克(ulrich Beck)的“風(fēng)險社會”(Risk Society)概念以及環(huán)境法律猛增與環(huán)境危機頻發(fā)之間的悖論。一方面，一些污染事故是在污染企業(yè)獲得地方政府默許的情況下發(fā)生的——許多污染企業(yè)恰恰是地方政府重點保護企業(yè)。一些地方政府甚至和污染企業(yè)合謀結(jié)成利益聯(lián)盟，一起污染和破壞環(huán)境。在當前社會背景下，地方保護主義已經(jīng)發(fā)展成為影響環(huán)境法律實效的重要因素之一。另一方面，公民及其團體也期望參與相關(guān)環(huán)境決策，保護和改善環(huán)境。2005年圓明園防滲膜事件和2007年廈門PX項目事件都顯示，我國環(huán)境法律制度中的公眾參與渠道并不暢通。地方保護主義的盛行和公眾參與制度性渠道的欠缺都表明，我國當前的環(huán)境法律制度無法應(yīng)對“風(fēng)險社會”的復(fù)雜情勢，不能有效解決環(huán)境法律猛增與環(huán)境危機頻發(fā)之間的悖論。根據(jù)何種理念更新我國環(huán)境法律制度，已經(jīng)成為環(huán)境法學(xué)者必須認真對待的重要問題。本文首先闡述共同善(Common Good)和環(huán)境公共利益(Public Environmental Interests)理念，然后試圖從共同善的角度審視我國當前環(huán)境法律制度的現(xiàn)狀及其不足，最后提出我們應(yīng)當根據(jù)環(huán)境公共利益更新我國的環(huán)境法律制度。

一、共同善和環(huán)境公共利益

(一)共同善

本文的哲學(xué)基礎(chǔ)是共同善理論(the Theory ofthe Common Good)。共同善不只是少數(shù)人追求的善，甚或大多數(shù)人追求的善，而且是共同體所有成員共享的善。同時，共同善必定是共同體成員個體追求的善。然而，共同體某個成員追求的個體善或多數(shù)成員追求的善，并不必然是共同善。根據(jù)共同善理論，共同體應(yīng)當盡量運用各種集體資源實現(xiàn)共同善，而不是實現(xiàn)多數(shù)成員追求的善，更不是實現(xiàn)某個成員追求的個體善。因此，最好的法律制度應(yīng)當創(chuàng)造各種條件，以便人們能夠運用盡可能多的集體資源來實現(xiàn)各種共同善(而非多數(shù)成員的善或某個成員追求的個體善)。

對于共同體成員個體來說，可以運用利己本能和合作本能來解釋如何實現(xiàn)共同善的過程。共同善也是共同體成員個體追求的善。人人都可能同時擁有利己本能和合作本能。共同體成員在現(xiàn)實社會中并非總是運用其利己本能，也具有運用其合作本能的可能性。但由于存在“搭便車”的現(xiàn)象，共同體成員在現(xiàn)實社會中也并非總是運用其合作本能，也具有運用其利己本能的可能性。就自私的成員而言，成員個體為實現(xiàn)共同善而貢獻個人力量的合作傾向源自于他實現(xiàn)個體善的利己本能。因此，最好的法律制度應(yīng)當創(chuàng)造各種條件，以便刺激社會成員在運用其利己本能基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其合作本能。

共同善理論并不一般性地反對社會主體追求個體善，只是反對社會主體以犧牲共同善為代價來追求純粹的個體善。換言之，共同善在大多數(shù)情況下優(yōu)先于那些通過犧牲共同善來實現(xiàn)的純粹的個體善。因此，社會主體通過犧牲環(huán)境公共利益來獲取私人經(jīng)濟利益的行為是在道德上應(yīng)受譴責(zé)的不正當行為。環(huán)境公共利益在大多數(shù)情況下優(yōu)先于個人的經(jīng)濟利益和企業(yè)的經(jīng)濟利益。當然，環(huán)境公共利益的優(yōu)先性原則也存在一些例外情況。比方，當某個地方政府為了建立自然保護區(qū)而危及某個社會弱勢群體的生存時，那么法律應(yīng)當允許這個社會弱勢群體犧牲自然保護區(qū)這種環(huán)境公共利益來維持其自身的生存，或者應(yīng)當要求地方政府以移民安置和教育培訓(xùn)等方式來確保這個社會弱勢群體的生存。申言之，在公民基本權(quán)利得到確保的情形下，環(huán)境公共利益往往優(yōu)先于個人經(jīng)濟利益和企業(yè)經(jīng)濟利益。

(二)環(huán)境公共利益

環(huán)境公共利益既是共同體所有成員共享的善，也是共同體每個成員分享的善。因此，環(huán)境公共利益可以看成是一種共同善。更準確地說，環(huán)境公共利益是所有社會主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。環(huán)境公共利益的第一個特征是創(chuàng)造主體的共同性。換言之，只有通過所有社會主體的共同努力，才能創(chuàng)造出環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益的生成必須依靠包括公民、企業(yè)和政府在內(nèi)的所有社會主體的共同努力。在創(chuàng)造環(huán)境公共利益的意義上，各種社會主體必須共同努力。只要某些社會主體，不論其是公民、企業(yè)或政府，不防治其直接或間接造成的環(huán)境污染，環(huán)境公共利益的生成就會遭受嚴重的妨礙。在這個意義上，環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍與侵犯主體的范圍是一致的。實際上，各種社會主體不去污染環(huán)境，就相當于在實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準的意義上維護了環(huán)境公共利益。誠然，公民、企業(yè)和政府還可以在實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準的基礎(chǔ)上增進環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益的第二個特征是受益主體的普惠性。在理論上，每一社會主體都從環(huán)境公共利益中受益。普惠性意味著，不可能將任何社會主體排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外。環(huán)境公共利益實際上惠及每一社會主體。環(huán)境公共利益的第三個特征是自然人獨立享受性。首先，只有自然人才能享受環(huán)境公共利益，企業(yè)和政府都不能享受環(huán)境公共利益。其次，自然人始終作為獨立的個體享受環(huán)境公共利益——比如自然人呼吸清潔的空氣和飲用清潔的水不需要別人的幫助。人們經(jīng)常忽視或者誤解環(huán)境公共利益的第三個特征。

有學(xué)者主張環(huán)境公共利益的“主體共同性”。然而，這種“主體共同性”的主張不僅沒有準確地區(qū)分環(huán)境公共利益的創(chuàng)造(Production)、受益(Bene{iting}rom)和享受(Enjoyment)，而且沒有洞見環(huán)境公共利益的自然人獨立享受性。第一，就主體范圍而言，環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍和受益主體的范圍基本上保持一致；環(huán)境公共利益創(chuàng)造主體的范圍和享受主體的范圍并非總是保持一致。環(huán)境公共利益的創(chuàng)造主體和受益主體都至少包括公民、企業(yè)和政府。然而，環(huán)境公共利益的享受主體卻主要限于自然人(公民)。在理論上，受益包括享受，享受只是受益諸多方式中的一種。企業(yè)和政府從環(huán)境公共利益中受益的方式不同于公民的享受方式。在公民、企業(yè)和政府共同創(chuàng)造出環(huán)境公共利益之后，公民可以直接享受環(huán)境公共利益；企業(yè)一方面獲得了政府的認可和公民的支持，另一方

面可以持續(xù)地利用環(huán)境容量和自然資源；政府則獲取了公民的同意，鞏固了其統(tǒng)治的合法性。創(chuàng)造主體的范圍和享受主體的范圍之間的不一致意味著利益沖突發(fā)生的可能性。例如，每個自然人都寧愿呼吸清潔的空氣，享受環(huán)境公共利益。然而，企業(yè)往往寧愿污染空氣，犧牲環(huán)境公共利益，而獲取經(jīng)濟利益。此時，一些社會主體和另一些社會主體在環(huán)境公共利益問題上可能發(fā)生這樣或那樣的沖突。

第二，環(huán)境公共利益的創(chuàng)造和環(huán)境公共利益的享受在一定程度上是可以分開的。創(chuàng)造環(huán)境公共利益的行為和享受環(huán)境公共利益的行為是兩個獨立的行為，并不是同一個行為。各種社會主體不污染大氣、維持清潔空氣的行為與自然人成員呼吸清潔空氣的行為，是兩個獨立的行為。只有在各種社會主體共同努力創(chuàng)造了環(huán)境公共利益之后，自然人成員才能享受環(huán)境公共利益。

第三，每一個健全的自然人都可以獨立享受環(huán)境公共利益，在享受環(huán)境公共利益方面并不需要其他社會主體的幫助和支持。自然人確實同時呼吸清潔的空氣，但是他們并非作為一個整體呼吸清潔的空氣，而是作為復(fù)數(shù)的個體獨立呼吸清潔的空氣。這種自然人獨立享受性意味著，不同的社會成員對環(huán)境公共利益的享受可能持有不同的愿望和要求。因此，在享受環(huán)境公共利益方面，不同自然人成員的愿望和要求在很大程度上是可以分開的，是可以分割的。但是，這種不同的愿望和要求都立基于環(huán)境公共利益之上，只是不同的自然人成員追求的環(huán)境質(zhì)量水準有所不同——這引出了公民環(huán)境權(quán)利和公共環(huán)境決策問題。

總而言之，環(huán)境公共利益的創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人獨立享受性這三個特點意味著在法律上區(qū)分創(chuàng)造環(huán)境公共利益的義務(wù)主體和享受環(huán)境公共利益的權(quán)利主體的可能性，以及在法律上確認公民環(huán)境權(quán)利的可能性。

二、對當前環(huán)境法律制度的分析

(一)當前環(huán)境法律制度的概況

不僅在法律條文中，而且在法律實踐中，行政權(quán)力充斥著我國當前的環(huán)境法律制度。

首先，以1989年《環(huán)境保護法》為例，考查我國環(huán)境立法的現(xiàn)狀?！董h(huán)境保護法》共有47條。其中，18條涉及行政權(quán)力；12條涉及企業(yè)的環(huán)境法律義務(wù)；僅有2條涉及公民和企業(yè)的程序性環(huán)境權(quán)利。值得注意的是，在企業(yè)環(huán)境法律義務(wù)之中，絕大多數(shù)都是行政法律義務(wù)。我國環(huán)境立法主要涉及“權(quán)力一義務(wù)”

(或者所謂的“命令一服從”)關(guān)系，并非“權(quán)利一權(quán)力”和“權(quán)利一義務(wù)”關(guān)系。因此。我國環(huán)境立法主要采用命令一控制型措施，其理論基礎(chǔ)是“主權(quán)者的命令”。這種環(huán)境立法的特點是以單向行政管制為核心?？梢姡斍碍h(huán)境立法以行政權(quán)力為本位。

其次，考查我國環(huán)境法律實踐的現(xiàn)狀。1979年以來，我國各部環(huán)境法律的具體實施，主要由政府及其環(huán)境行政部門來執(zhí)行。因此，環(huán)境法律的實效在很大程度上取決于兩個因素：(1)中央政府及其環(huán)境行政部門在實施環(huán)境法律方面的努力程度，以及它們給地方政府及其行政部門施加的壓力強度；(2)地方政府及其環(huán)境行政部門在實施環(huán)境法律方面的意愿和能力?？梢哉f，在2003年10月黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀以前，中央政府及其環(huán)境行政部門在實施環(huán)境法律方面的努力程度比較有限，地方政府及其行政部門也一直大體上秉持經(jīng)濟增長優(yōu)先于環(huán)境保護的原則。此后，尤其是在2005年10月黨的十六屆五中全會進一步提出建設(shè)“資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會”的目標以及2005年12月《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”的原則以后，中央政府及其環(huán)境行政部門在實施環(huán)境法律方面開始做出前所未有的努力；然而，地方政府在實施環(huán)境法律方面的意愿并沒有預(yù)想的那么強烈，地方環(huán)境行政部門實施環(huán)境法律的能力還極其有限。可見，當前環(huán)境法律實踐也以行政權(quán)力為本位。

(二)當前環(huán)境法律制度的不足

缺乏清晰的生態(tài)社會愿景(Ecological Visionof Society)和法律理想圖景(Ideal Picture ofLaw)，是當前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度的第一個突出特征。在計劃經(jīng)濟時代，遭遇的主要問題是公共經(jīng)濟利益對于環(huán)境公共利益的侵犯，在很大程度上走了“先污染后治理”的老路。頭腦中的社會愿景是人人的衣食住行需求得到滿足，乃至物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的經(jīng)濟社會藍圖。在努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會理想的過程中，開始發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染急劇惡化，自然資源消耗過快，生態(tài)破壞極其嚴重。伴隨著朝向市場經(jīng)濟的社會轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在面臨的問題不僅是公共經(jīng)濟利益對于環(huán)境公共利益的優(yōu)位性，而且是個體經(jīng)濟利益假借公共利益的名義對環(huán)境公共利益的掠奪。最近，黨和政府提出了“科學(xué)發(fā)展觀”、“資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會”、“生態(tài)文明”，以及“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”的原則開始思考生態(tài)社會愿景和法律理想圖景的問題。然而，這種生態(tài)社會愿景和法律理想圖景還遠遠不夠清晰，還沒有制定詳細的時間表和路線圖。

輕視公眾的社會理性和合作本能，是當前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度的第二個突出特點。在1979年以來的環(huán)境法律制度建設(shè)中，一直堅持“環(huán)?？空钡脑瓌t；“依靠群眾，大家動手”一直停留在口號的層面上。1979年《環(huán)境保護法(試行)》第八條規(guī)定：“公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告。被檢舉、控告的單位和個人不得打擊報復(fù)?！痹诟母镩_放初期，公民在法律上享有對環(huán)境污染者和破壞者的監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)。1989年《環(huán)境保護法》第六條則修改為：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！钡诹鶙l刪除了“監(jiān)督”，公民在法律上仍然享有檢舉權(quán)和控告權(quán)。1999年《海洋環(huán)境保護法》第四條修改為：“一切單位和個人都有保護海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染損害海洋環(huán)境的單位和個人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進行監(jiān)督和檢舉?！钡谒臈l刪除了“控告”，公民在海洋污染防治法上依然享有監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)。2008年《水污染防治法》第十條則修改為：“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉”。第十條刪除了“監(jiān)督”和“控告”，公民在水污染防治法上不再享有監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)。如果說這四部法律可以反映改革開放以來三十年中的立法者對待社會理性的態(tài)度變化，那么可以說我國當前的環(huán)境法律制度在越來越重視政府理性和市場經(jīng)濟力量的同時，卻越來越輕視社會理性和市民社會力量。立法者似乎越來越傾向于認為：公民在環(huán)境法律制度運作中主要運用其利己本能，而很少乃至極少運用其合作本能。

盡管2002年《環(huán)境影響評價法》專家參與和公眾參與條款以及2006年z月14日原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》確實令人歡欣鼓舞，然而在具體實施環(huán)境影響評價法的時候，建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)一直將公眾參與當

成一種裝點門面的形式，甚或一種可有可無的程序，審批部門在重視政府理性(包括審批部門所認可的科學(xué)理性)的同時也潛意識地輕視社會理性。建設(shè)單位和審批部門在具體實施環(huán)境影響評價制度的時候都只看到了公民的利己本能，而忽視了公眾的合作本能。這種環(huán)境影響評價制度內(nèi)的輕視和忽視，不可避免地導(dǎo)致制度外的群眾抗議。2007年廈門PX項目事件就是一個顯見的例證。2005年12月《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》指出：“健全社會監(jiān)督機制……發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟?！比欢h(huán)境事務(wù)公眾參與目前主要停留在紙面規(guī)則上，正當程序意義上的公眾參與制度還未建立起來。

三、環(huán)境公共利益理念下環(huán)境法律制度的更新

從共同善理論的角度看，當前的環(huán)境法律制度不僅以行政權(quán)力為本位，而且沒有深刻理解“共同善和個體善的一致性總是大于共同善和個體善的沖突”。在當前環(huán)境法律制度中，立法、執(zhí)法和司法機關(guān)都將政府利益和環(huán)境公共利益等同起來，都堅持“政府是環(huán)境公共利益的唯一代表”。在理論上，如果政府總是能夠認識、理解、表達和主張環(huán)境公共利益，那么這種環(huán)境法律制度安排不會導(dǎo)致任何問題。然而，由于政府權(quán)力必定是由具體的人行使的，人的理性又必定是有限的，人的欲望卻往往是無限的，這些具體的人在實踐中認識、理解、表達和主張環(huán)境公共利益時不僅不可避免地具有認識能力或權(quán)宜之計的限制，而且不可避免地具有權(quán)力尋租或權(quán)力腐敗的傾向。于是，現(xiàn)實生活中的政府利益和環(huán)境公共利益之間往往存在著許多難以解決的零和沖突。因此，環(huán)境保護事業(yè)中的“地方保護主義”在當前社會背景中不可避免地泛濫起來。如果地方政府及其行政部門基于“政府是環(huán)境公共利益的唯一代表”的理論假設(shè)，一概地排除公眾的社會理性和合作本能，那么當前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度就不可避免地成為污染企業(yè)侵害環(huán)境公共利益的遮羞布，甚至可能導(dǎo)致大規(guī)模的群體性事件。在理論和實踐中，政府行為都并非總是與環(huán)境公共利益目標保持一致，所以由公民及其團體來代表和主張環(huán)境公共利益存在較大的活動空間。進而言之，當前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度應(yīng)當在環(huán)境公共利益理念關(guān)照下發(fā)生根本性的變遷。根據(jù)環(huán)境公共利益理念更新我國環(huán)境法律制度，不僅在理論上具有正當性，而且在實踐中具有緊迫性。

(一)公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表

理論上，環(huán)境公共利益是所有社會主體共同創(chuàng)造并僅由自然人成員享受的一種共同善。實踐中，自然區(qū)域、行政區(qū)域乃至國家都可能構(gòu)成社會共同體。清潔的空氣可以視為某個國家所有公民乃至整個人類共享的一種共同善。清潔的松花江可以視為松花江流域所有自然人共享的一種共同善。健康、舒適和富有生態(tài)美感的環(huán)境可以視為由某種規(guī)則所界定的界限內(nèi)所有自然人共享的一種共同善。社會共同體的界限可以由不同的規(guī)則予以型構(gòu)。國家并非唯一的社會共同體。社會共同體的界限并非總是等同于國家的界限。在現(xiàn)代社會中，社會共同體的界限主要由法律規(guī)則予以型構(gòu)。因此，人們在法律的框架下根據(jù)不同的共同善來建構(gòu)不同的社會共同體。法律規(guī)則應(yīng)當根據(jù)不同的環(huán)境公共利益類型界定不同的社會共同體，因而不宜將所有的環(huán)境公共利益的主體界限都統(tǒng)一界定在國家共同體范圍內(nèi)。只要依據(jù)法律規(guī)則確定了社會共同體的界限，環(huán)境公共利益就應(yīng)被視為這個界限內(nèi)所有自然人共享的一種共同善。在這個意義上，環(huán)境公共利益必定是某個社會共同體所有自然人成員共享的共同善——“不特定多數(shù)人的利益”是一個令人誤解的概念。環(huán)境公共利益是某個社會共同體所有自然人成員共享的共同善。

公民和政府都是環(huán)境公共利益的代表。首先，政府并非環(huán)境公共利益的唯一代表。人們在理解環(huán)境公共利益時經(jīng)?；煜鐣餐w與國家共同體。這種混淆容易導(dǎo)致人們將公共利益與政府利益絕對地等同起來，進而推導(dǎo)出政府是公共利益的唯一代表的結(jié)論。環(huán)境公共利益是某個社會共同體所有自然人成員共享的共同善。一方面，這個社會共同體的界限并非必然與某個行政區(qū)域相對應(yīng)，所以地方政府并非是環(huán)境公共利益的必然代表；另一方面，當這個社會共同體的界限恰好與某個行政區(qū)域相對應(yīng)時，由于政府并非總能準確地認識、理解、表達和主張環(huán)境公共利益，所以地方政府也并非環(huán)境公共利益的唯一代表。其次，公民及其團體也是環(huán)境公共利益的代表；一方面，當社會共同體的界限恰好與國家相一致時，公民及其團體可以基于國民的身份成為環(huán)境公共利益的代表；另一方面，當社會共同體的界限與國家不一致時，這個社會共同體中的公民及其團體也可以基于共同體成員資格成為環(huán)境公共利益的代表?？傮w上，由于環(huán)境公共利益必定是某個社會共同體的共同善，所以自然人基于共同限制，而且意味著對公共經(jīng)濟利益的限制。由于發(fā)體成員資格理應(yīng)成為環(huán)境公共利益的代表。

(二)環(huán)境法律制度的變遷

第一，環(huán)境公共利益不僅意味著對個體經(jīng)濟利益的展中國家的經(jīng)濟增長需求，大多數(shù)情況下的環(huán)境公共利益都沒有被法律確認為可救濟的公民環(huán)境權(quán)利，甚至還沒有上升為政策宣示意義上的法律上的利益。鑒于我國當前的社會發(fā)展水平，確實有一些環(huán)境公共利益仍然不可能創(chuàng)造出來。我國《憲法》第二十六條宣示：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！笨偩V中的這個條款似乎表明，環(huán)境公共利益已被《憲法》宣示為一種法律上的利益。通過各種社會主體的共同努力，能夠創(chuàng)造出許多本來可以創(chuàng)造出來的環(huán)境公共利益。然而，由于政府和企業(yè)共謀下的“地方保護主義”，這些環(huán)境公共利益也沒有創(chuàng)造出來。在這個方面，環(huán)境法律制度應(yīng)當兌現(xiàn)《憲法》第二十六條所做出的莊嚴承諾，創(chuàng)造各種法律機制和條件，以便人們能夠運用盡可能多的集體資源來共同創(chuàng)造這些本來可以創(chuàng)造出來的環(huán)境公共利益。應(yīng)當根據(jù)共同善理論，逐步修訂《環(huán)境保護法》和各部環(huán)境單行法律，逐漸改變當前以行政權(quán)力為本位的環(huán)境法律制度。

第二，由于環(huán)境公共利益具有創(chuàng)造主體的共同性、受益主體的普惠性和自然人的獨立享受性，環(huán)境公共利益可以構(gòu)成聯(lián)結(jié)政府環(huán)境責(zé)任、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、公民環(huán)境責(zé)任和公民環(huán)境權(quán)利的紐帶。首先，環(huán)境公共利益是企業(yè)環(huán)境責(zé)任、政府環(huán)境責(zé)任和公民環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容。對于那些目前仍然不可能創(chuàng)造出來的環(huán)境公共利益，企業(yè)、政府和公民在道義上仍然負有創(chuàng)造這些環(huán)境公共利益的倫理責(zé)任——企業(yè)的社會責(zé)任、政府的政治責(zé)任和公民的道德責(zé)任。對于那些通過各種社會主體的共同努力能夠創(chuàng)造出來的環(huán)境公共利益，環(huán)境法律制度應(yīng)當將這些環(huán)境公共利益制度化為企業(yè)、政府和公民的環(huán)境法律義務(wù)。其次，環(huán)境公共利益也可能成為公民環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容。在這個方面，環(huán)境法律制度應(yīng)當創(chuàng)造各種法律機制和條件，以便刺激公民在運用其利己本能基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其合作本能。應(yīng)當根據(jù)

“公民及其團體也是環(huán)境公共利益的代表”的理念，修訂《環(huán)境保護法》和各部環(huán)境單行法律，確立允許公民和環(huán)保民間組織參與相關(guān)環(huán)境決策的環(huán)境法律制度。

第三，如果環(huán)境公共利益可以被概念化和制度化為個體權(quán)利的內(nèi)容，那么權(quán)利進路在未來的環(huán)境法律制度中可能是一種可欲的選擇。個體利益比較容易表達和主張，環(huán)境公共利益的表達和主張經(jīng)常是一個難題。政府及其行政部門可能假借環(huán)境公共利益的名義表達和主張某種特殊的利益，尤其是特權(quán)階層或精英群體的特殊利益。因此，公民及其團體在法律上享有表達和主張環(huán)境公共利益的權(quán)利顯得尤其重要。根據(jù)1979年《環(huán)境保護法(試行)》第八條，公民享有監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)——環(huán)境公共利益恰恰是這種程序性環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容。然而，如前所述，從1979年《環(huán)境保護法(試行)》，經(jīng)由1989年《環(huán)境保護法》和1999年《海洋環(huán)境保護法》，到2008年《水污染防治法》，程序性環(huán)境權(quán)利的種類越來越稀少，主體越來越模糊。這方面一個可行的方案是：首先在《環(huán)境保護法》中原則上確認公民的實體性環(huán)境權(quán)利，并在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中具體確認公民的清潔空氣權(quán)和清潔飲水權(quán)；其次在各部污染防治單行法律中全面確認公民的監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)和控告權(quán)以及提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

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注釋：

此外，在該法“法律責(zé)任”部分，有8條涉及企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任；1條涉及環(huán)境行政官員的環(huán)境法律責(zé)任。

有學(xué)者認為：“環(huán)境立法以行政部門的意志為主，立法程序缺乏公眾參與、公眾監(jiān)督，立法內(nèi)容體現(xiàn)了很強的行政管理法特征，對于公眾而言就是‘義務(wù)本位”；“結(jié)合處于我國轉(zhuǎn)型時期的社會和法律發(fā)展的歷史背景.將我國現(xiàn)行的環(huán)境法制定位為權(quán)力決定和支配下的‘義務(wù)本位是較為恰當和準確的”。王彬輝：《論環(huán)境法的邏輯嬗變——從“義務(wù)本位”到“權(quán)利本位”》，北京：科學(xué)出版社2006年版，第51、61頁。這位學(xué)者在文中交替使用“權(quán)力本位”和“義務(wù)本位”——其理由是，當前環(huán)境法律制度之于環(huán)境管理部門是權(quán)力本位，之于公眾是義務(wù)本位。這種觀點并不準確。在“權(quán)力一義務(wù)”關(guān)系中，企業(yè)是義務(wù)主體，公眾并不是義務(wù)主體。公眾在當前環(huán)境法律制度中大體上屬于被忽視的群體，或者僅僅是行政權(quán)力運行所帶來結(jié)果的受眾。