■佟紹偉/蔡衛(wèi)華

（國(guó)土資源部法律中心，北京 100034）

目前，城市房屋拆遷成為公眾高度關(guān)注的社會(huì)問題，引起了政府和社會(huì)各界的高度重視。有的主張應(yīng)該將原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》改為《城市房地產(chǎn)征收條例》；有的認(rèn)為城市土地屬于國(guó)家所有，不存在征收土地的問題，因此該條例應(yīng)改稱《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。其實(shí)，從把握問題實(shí)質(zhì)的角度分析，上述兩種主張均有偏頗，城市房屋拆遷的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是土地使用權(quán)的收回與補(bǔ)償。

1 城市房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是國(guó)家以土地所有權(quán)人的身份收回土地使用權(quán)而不是對(duì)房屋的征收

從法理上來說，城市房屋所有權(quán)人通過出讓或者劃撥等方式從土地所有權(quán)人處取得的土地使用權(quán)，其實(shí)就是傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)。地上權(quán)可以依照法律或協(xié)議設(shè)定。在地上權(quán)存續(xù)期間，地上權(quán)人有對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)利，在地上權(quán)終止時(shí)，地上權(quán)人有權(quán)收回其地上建筑物或附屬物，或向土地所有人取得補(bǔ)償，但地上權(quán)人承擔(dān)拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀的義務(wù)。

從法律規(guī)定來說，國(guó)家是城市土地的所有權(quán)人。城市房屋的所有權(quán)人所取得的只是土地使用權(quán)。國(guó)家作為所有權(quán)人對(duì)所出讓或者劃撥的土地使用權(quán)擁有收回的權(quán)利。對(duì)此，我國(guó)的法律有明確的規(guī)定。如《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”；《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”；《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”等。

從拆遷實(shí)踐來說，城市房屋拆遷的關(guān)鍵是土地使用權(quán)的補(bǔ)償。目前城市房屋拆遷給被拆遷房主的補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因?yàn)殡x開了土地的房屋，也就剩下木頭和磚頭，沒有多少價(jià)值。另外，城市房屋拆遷的唯一目的是為了取得被拆遷房屋的土地使用權(quán)，而不是房屋的所有權(quán)。如果國(guó)家履行了土地使用權(quán)收回程序，對(duì)土地使用權(quán)給予了補(bǔ)償，那么土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)拆屋騰地，履行恢復(fù)土地原狀并將土地交還所有權(quán)人的義務(wù)，國(guó)家不需要對(duì)土地權(quán)利人的房屋進(jìn)行征收。

2 城市房屋拆遷問題產(chǎn)生的根源是公權(quán)私權(quán)不分，房地關(guān)系本末倒置

國(guó)家與被拆遷人之間屬于土地使用權(quán)收回與被收回的經(jīng)濟(jì)或者民事關(guān)系，而不是管理與被管理的行政關(guān)系。國(guó)家是基于所有權(quán)人的身份收回土地使用權(quán)，其作為土地所有權(quán)人，與作為土地使用權(quán)人的被拆遷人是平等的民事主體，雙方是土地使用權(quán)的收回與被收回之間的關(guān)系，依法享有相應(yīng)的民事權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的民事義務(wù)。國(guó)家擁有收回土地的權(quán)利，同時(shí)要承擔(dān)給予權(quán)利人補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，而權(quán)利人承擔(dān)拆房還地的義務(wù)，同時(shí)享有得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。雙方之間的關(guān)系屬于經(jīng)濟(jì)或者民事法律調(diào)整的范疇。開發(fā)商也可直接從被拆遷人處取得土地使用權(quán)，但兩者之間是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓關(guān)系，直接由《合同法》調(diào)整規(guī)范。目前的拆遷，大多由地方政府主導(dǎo)。地方政府往往不是以土地所有權(quán)人身份，而以行政管理者身份，按照公法在行使其行政管理的公權(quán)力，不是按照私法以所有權(quán)人身份收回土地。長(zhǎng)期公權(quán)力與私權(quán)利不分，只注重自己公權(quán)力的使用，不行使自己的私權(quán)利，導(dǎo)致若干嚴(yán)重問題：一是被拆遷人感覺不到政府作為土地所有權(quán)人在行使私權(quán)，感覺不到自己與政府是平等的民事主體，總是以為政府在使用公權(quán)力，從而嚴(yán)重影響政府在群眾中的形象。二是個(gè)別地方對(duì)遵法守法的被拆遷人濫用公權(quán)力，就出現(xiàn)暴力拆遷，流血拆遷，甚至有的地方發(fā)生被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對(duì)峙等極端事件或群體性事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。三是對(duì)個(gè)別不斷提出非分要求的被拆遷人姑息縱容，導(dǎo)致私權(quán)惡性膨脹，產(chǎn)生所謂的“釘子戶”，嚴(yán)重影響了拆遷工作的進(jìn)程。

土地與房屋之間是主物與從物的關(guān)系，是皮與毛的關(guān)系。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想和觀念的影響，我國(guó)長(zhǎng)期以來無論是在理論上還是在實(shí)踐上，都不承認(rèn)土地的商品屬性和市場(chǎng)價(jià)值，導(dǎo)致土地和房屋的關(guān)系長(zhǎng)期處于本末倒置，本是主物的土地反而成為房屋的附屬物，有關(guān)部門出于部門利益，在城市拆遷工作中也有意回避土地的補(bǔ)償。如1991年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》只是規(guī)定“按照所拆房屋建筑面積的重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算”作價(jià)補(bǔ)償。這種做法從城市拆遷工作的開始就不斷受到非議和批評(píng)，使得城市拆遷工作難以為繼。盡管如此，有關(guān)部門對(duì)土地補(bǔ)償依然采取回避的態(tài)度，2001年修訂的《城市房屋拆遷條例》盡管不愿提對(duì)土地補(bǔ)償，但不得不將房屋所在的區(qū)位作為補(bǔ)償?shù)囊蛩兀鴮?shí)際上補(bǔ)償?shù)牟顒e恰恰表現(xiàn)在區(qū)位上。如果本次該條例的修改仍然不能理順房與地的關(guān)系，仍然還把土地作為房屋的附屬物，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重問題：一是房地關(guān)系本末倒置的結(jié)果嚴(yán)重違反《物權(quán)法》和《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，必然損害眾多國(guó)有土地權(quán)利人的權(quán)利，必然遭到被拆遷人的阻攔和反對(duì)，不但會(huì)影響拆遷工作的正常進(jìn)行，也會(huì)影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。二是將“政府收回土地使用權(quán)及對(duì)地上附著物的補(bǔ)償”說成是“對(duì)城市國(guó)有土地上房屋的征收”，顯然是用錯(cuò)了公權(quán)力，給被拆遷人留下“政府在用公權(quán)力侵犯私權(quán)”的印象。三是嚴(yán)重干擾城市土地管理制度的建立和完善，如果仍然采取以房代地、地隨房走的管理體制，就無法有效保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)利，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的職能就無法完全到位。

3 正本清源，通過立法厘清公權(quán)私權(quán)以及房地之間關(guān)系

建議由全國(guó)人大制定出臺(tái)《國(guó)有土地使用權(quán)收回法》，作為《物權(quán)法》的配套法律，對(duì)土地使用權(quán)的收回條件、收回程序、地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定，使土地使用權(quán)的收回更具有權(quán)威性和可操作性，取代目前由國(guó)務(wù)院法制辦正起草制訂的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。理由：一是不存在對(duì)房屋征收的問題，稱《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于法理上說不通。二是由于城市房屋拆遷時(shí)，土地的收回方——政府與被收回方——城市房屋所有權(quán)人是平等的民事主體，因此由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定于法理上也不合適。必須由全國(guó)人大依據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定出臺(tái)相關(guān)法律。

如果近期不能出臺(tái)《土地使用權(quán)收回法》，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土地使用權(quán)收回與補(bǔ)償條例》，而不是目前所公開征求意見的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。從源頭上改變目前公權(quán)力和私權(quán)利不分，房地關(guān)系本末倒置的拆遷管理體制，明確政府與被拆遷人之間的土地所有權(quán)人與使用權(quán)人的民事法律關(guān)系，恢復(fù)地房之間的主從關(guān)系，將補(bǔ)償?shù)膶?duì)象從房屋轉(zhuǎn)移到土地，從根本上解決城市房屋拆遷問題。

4 主動(dòng)介入，積極作為，全面落實(shí)土地管理職能，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理

由于城市拆遷的實(shí)質(zhì)是國(guó)有土地使用權(quán)的收回，關(guān)鍵是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，而不是征收房屋，因此國(guó)土資源管理部門才應(yīng)該是城市拆遷的主管部門。為此，國(guó)土資源管理部門必須主動(dòng)介入，積極作為，切實(shí)履行自己的職責(zé)，保證土地管理職能在城市能夠全面到位。

一是積極參與城市房屋拆遷法規(guī)的修改。據(jù)理力爭(zhēng)，充分表達(dá)我們的觀點(diǎn)和意見，城市房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的收回和補(bǔ)償，而不是因?yàn)檎魇辗课輰?duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。切實(shí)解決公權(quán)力和私權(quán)利不分、房地關(guān)系本末倒置的問題，以主人翁的姿態(tài)積極介入到城市房屋拆遷工作中去，全面履行城市土地管理職能，徹底結(jié)束“以房代地、地隨房走”的歷史。

二是加強(qiáng)土地使用權(quán)的收回管理。加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地的管理無疑是正確的，但同時(shí)也不能忽視土地使用權(quán)的收回管理。必須加強(qiáng)各類土地的收回管理，使各類土地依法有序地得到收回。不能只供不收，否則不久的將來將出現(xiàn)無地可供的局面。只有做到有供有收，才能形成完整的管理鏈條，促進(jìn)土地管理的良性循環(huán)，全面落實(shí)土地管理職能。雖然《土地管理法》第五十八條、第六十五條分別對(duì)國(guó)有土地和集體土地的收回情形做出了規(guī)定，但是究竟如何收回，國(guó)家沒有任何規(guī)定。也正是由于收回程序的缺乏，符合《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》規(guī)定的閑置土地的收回難以操作，致使開發(fā)商大量囤積閑置土地，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲，影響民生。因此，國(guó)土資源部門不僅要重視土地“批供用補(bǔ)查”等管理環(huán)節(jié)，而且要重視土地的收回環(huán)節(jié)。

三是加強(qiáng)城市存量國(guó)有建設(shè)用地管理。為了保護(hù)耕地紅線，國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，中央高度重視農(nóng)村土地的管理，國(guó)土資源部門也特別重視新增建設(shè)用地的審批管理。但是對(duì)于城市存量國(guó)有土地的重視程度和管理的力度顯得不夠。因此，必須加強(qiáng)對(duì)城市存量建設(shè)用地的管理，除了加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)的收回管理外，特別要加強(qiáng)城市存量用地的產(chǎn)權(quán)管理，建立完善的城市地籍管理制度和土地產(chǎn)權(quán)管理制度，保證土地管理職能在城市真正到位。

[1]秋風(fēng).成都女拆遷戶自焚，能否換來《城市房屋拆遷條例》廢除？【N/OL】.（2009-12-03）[2010-04-08]http://nf.nfdaily.cn/huati/content/2009-12/03/content_6793140.html .

[2]時(shí)代信報(bào)編輯部.《城市房屋拆遷條例》修改 公益能否“覆蓋”私權(quán)？【N/OL】.(2010-01-04）[2010-04-08]http://cq.cqnews.net/shxw/wylcs/201001/t20100104_3943110.html.

[3]國(guó)務(wù)院法制辦.《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》【N/OL】.(2010-01-29)[2010-04-06]http://politics.people.com.cn/GB/1026/10874048.html.