定密：杜絕亂和濫

■糜曉燕

定密：杜絕亂和濫

■糜曉燕

哪些是國家秘密？定密由誰說了算？保密期限如何確定？秘密的保守與公民知情權(quán)的維護之間該如何平衡？2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了修訂后的保守國家秘密法，對這些疑問都做了一一解答。

1989年5月1日起施行的保守國家秘密法，對于保守國家秘密、維護國家安全和利益，發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，保密工作中出現(xiàn)了許多新情況和新問題。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多年來，各地隨意定密的現(xiàn)象比較普遍，定密偏高，缺少密級變更和解密機制，往往一密定終身，導(dǎo)致大量已經(jīng)沒有保密意義的涉密載體堆積。事實上，這些問題也被各界所詬病，成為近年來國家秘密確定體制的癥結(jié)。實施20多年的保守國家保密法亟待大修。

2010年4月29日，歷經(jīng)三次審議的保守國家秘密法修訂案在十一屆全國人大常委會第十四次會議上被表決通過，并將于2010年10月1日起施行。

明確秘密范疇，解除“一密定終身”

有學(xué)者舉例說，美國每年產(chǎn)生秘密文件10萬件，我國則多達(dá)數(shù)百萬件。人們不禁擔(dān)心，國家秘密范圍過寬過濫，不但增加了管理成本，而且有失國家秘密的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

2009年6月26日，十一屆全國人大常委會第九次會議首次審議保守國家秘密法修訂草案。在分組審議時，謝克昌委員一針見血地指出：“現(xiàn)在秘密太多，已經(jīng)成為一種負(fù)擔(dān)，許多文件我都不知道該往哪兒放了?！睏畹虑逦瘑T對此也深有同感：“現(xiàn)在保密范圍的規(guī)定過寬，很多不該定的都定成秘密了，比如單位領(lǐng)導(dǎo)講話、開會須知等等。秘密定得太多，就保不住了，因為保密工作量增加了?！?/p>

2010年2月25日，十一屆全國人大常委會第十三次會議再次審議保守國家秘密法修訂草案。辜勝阻委員在審議時說：“感覺最大的問題是法制委講到的定密過多過濫，體制分散。部門定密的積極性很高，于是秘密過多過濫。什么是‘密’？不是一個國家的秘密越多，國家就越安全……你定了很多，怎么保密和處罰？所以源頭在定密?！?/p>

不少人士指出，很多地方和部門未適時調(diào)整國家秘密的范圍，甚至將工作秘密、商業(yè)秘密等同于國家秘密來管理，有的部門將所有文字材料及領(lǐng)導(dǎo)講話一律納入絕密或機密范圍。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示，隨著改革開放進程的持續(xù)深化，中國同世界的交流交往在日益增多，這需要明確界定并縮小國家秘密的范圍。另外，由于保密工作需要人力、物力和財力，過于寬泛、模糊的國家秘密范圍，也容易使執(zhí)行人“麻木”而不利于國家信息安全。

修訂后的保守國家秘密法明確了“什么是國家秘密”，規(guī)定：“涉及國家安全和利益的事項，泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密。”同時還列舉了具體的事項。

此外，國家秘密“一密定終身”的情況也遭到各界的質(zhì)疑?！艾F(xiàn)在我們的秘密太多了，估計定期審核會審不過來，建議在事先就把密級、保密時限和知悉范圍定好，比如現(xiàn)在有些部門就在文件上注明保密7天、保密至公開發(fā)表等，這些做法就非常好。”吳曉靈委員在一審時說，“我們的法律，保密說得太多了，解密說得太少了。”

修訂后的保守國家秘密法改變了只定密不解密的現(xiàn)況，規(guī)定：“國家秘密的保密期限，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事項的性質(zhì)和特點，按照維護國家安全和利益的需要，限定在必要的期限內(nèi)；不能確定期限的，應(yīng)當(dāng)確定解密的條件。”“國家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年?！蓖瑫r，還規(guī)定：“機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確定具體的保密期限、解密時間或者解密條件。機關(guān)、單位對在決定和處理有關(guān)事項工作過程中確定需要保密的事項，根據(jù)工作需要決定公開的，正式公布時即視為解密?！?/p>

不該定密的亂定密，也要負(fù)法律責(zé)任

目前，我國存在著定密權(quán)過多、過亂的問題。中國社科院法學(xué)所研究員周漢華曾建議上收定密權(quán)，并指出，我國保密制度一直以來在定密權(quán)上放得非常開，“開到任何單位甚至單位內(nèi)部的科室都有定密權(quán)力，這和國際通行的做法不適應(yīng)?！彼€指出，一些定密人員在沒有把握的情況下，“為了規(guī)避責(zé)任，都給定成國家秘密，而且一定終身，這同時也帶來一個問題，定得太多了，該保的也沒保住”。

草案二審時，宋法棠委員責(zé)問：“我是這個單位的負(fù)責(zé)人，我說這個材料是絕密就是絕密的，說機密就是機密的，是否還要有個責(zé)任程序？”

修訂后的保守國家秘密法吸納了相關(guān)意見，嚴(yán)格限定了定密層級和定密權(quán)限，規(guī)定：“確定國家秘密的密級，應(yīng)當(dāng)遵守定密權(quán)限。”“中央國家機關(guān)、省級機關(guān)及其授權(quán)的機關(guān)、單位可以確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州一級的機關(guān)及其授權(quán)的機關(guān)、單位可以確定機密級和秘密級國家秘密。具體的定密權(quán)限、授權(quán)范圍由國家保密行政管理部門規(guī)定?！?/p>

“中國的設(shè)區(qū)市、自治州有600多個，而縣有3000多個，原來定密主體是海量的，現(xiàn)在可以節(jié)省大量的行政成本?！睂τ谶@個制度上的重大改變，周漢華認(rèn)為今后還有進一步發(fā)展的空間，他建議隨著保密制度的發(fā)展，在目前定密主體的基礎(chǔ)上，還可以進一步明確化，或者進一步縮小定密主體的范圍。

此外，修訂后的保守國家秘密法規(guī)定：“機關(guān)、單位對是否屬于國家秘密或者屬于何種密級不明確或者有爭議的，由國家保密行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門確定?！?/p>

王錫鋅指出，修訂后的保守國家秘密法使定密主體層級上移，定密程序更加復(fù)雜而且規(guī)范，機關(guān)、單位的定密責(zé)任得到了強化，以防止亂定密，這些都從源頭上縮小了國家秘密的范圍。

除了定密的層級，具體的定密人員也是多方關(guān)注的問題。草案一審時，部分與會人員認(rèn)為，目前定密隨意主要是由于從事定密工作的人員專業(yè)水平不高。呂薇委員說，定密是一項非常專業(yè)的工作，現(xiàn)在我國的定密人員大多是兼職的，建議對他們進行專業(yè)化培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)水平。辜勝阻委員認(rèn)為，定密是非常職業(yè)化的工作，要求定密人員具備非常高的素質(zhì)。全國人大法律委員會副主任委員孫安民表示，法律委員會經(jīng)同內(nèi)務(wù)司法委員會、國務(wù)院法制辦、國家保密局研究，在二審草案中建議增加相關(guān)規(guī)定：“涉密人員應(yīng)當(dāng)具有良好的政治素質(zhì)和品行，具有勝任涉密崗位所要求的工作能力。”修訂后的保守國家秘密法采用了這一規(guī)定。

此外，不少人士提出，對涉密人員的監(jiān)督除了外部監(jiān)督之外，最重要的還是在內(nèi)部通過建立制度進行管理。修訂后的保守國家秘密法規(guī)定：“機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)建立健全涉密人員管理制度，明確涉密人員的權(quán)利、崗位責(zé)任和要求，對涉密人員履行職責(zé)情況開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查?！?/p>

修訂后的保守國家秘密法還規(guī)定：“機關(guān)、單位違反本法規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)定密的事項不定密，或者對不應(yīng)當(dāng)定密的事項定密，造成嚴(yán)重后果的，由有關(guān)機關(guān)、單位依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分?！卑巡粦?yīng)該定密的定密了，也要追究法律責(zé)任，“這是經(jīng)過二審、三審后的最大亮點之一。”中國社科院法學(xué)所研究員周漢民說。

平衡保密與公開，“讓路”公民知情權(quán)

2008年5月1日，以建設(shè)“陽光政府”、保障公民知情權(quán)為宗旨的政府信息公開條例正式實施，政府在公開、公正方面取得了長足的進步。但是，以涉密為由拒絕社會監(jiān)督的現(xiàn)象仍然不鮮見。

北京大學(xué)三位教授曾向北京市發(fā)改委、交通委提出申請，希望了解首都機場高速公路收費總數(shù)以及資金流向等情況，結(jié)果被拒絕了，拒絕的理由是“這是秘密”。面對公眾要求查詢政府信息的迫切愿望，官方總是可以拿出各種理由拒絕透露，這也讓信息公開條例的處境十分尷尬。同時，就目前來說，政府信息公開條例僅僅是行政法規(guī)，法律效力低于保守國家秘密法……因此，如何實現(xiàn)保守國家秘密與信息公開這對矛盾的平衡，成為此次保守國家秘密法修訂中繞不開的話題。

草案一審時，就有不少與會人員談到這一問題。南振中委員認(rèn)為，保守國家秘密和政府信息公開是矛盾的兩個方面，相互關(guān)聯(lián)、相互制約，在強調(diào)政務(wù)公開時，不能忽視保守國家秘密，在強調(diào)國家秘密時，不能忘記政務(wù)公開。

“要解決這個問題，先要明確這些到底是不是秘密?！辈莅付彆r，朱永新委員提出，如果動輒用“保密”為借口限制信息公開和公眾的知情權(quán)，不利于和諧社會、法治社會和民主社會的構(gòu)建。

“現(xiàn)在擴大群眾知情權(quán)的呼聲越來越高”，宋法棠委員說，修訂保守國家秘密法，要處理好保守國家秘密和擴大民眾知情權(quán)的關(guān)系，我們不能強調(diào)一個方面而無視另一方面。

辜勝阻委員認(rèn)為，真正解決定密過多過濫問題，還是要科學(xué)定密，及時解密?！芭e一個例子，過去的1號文件，是非常高的密級，1號文件都是針對農(nóng)民的，有很多對農(nóng)民很好的政策，農(nóng)民都不知道，對農(nóng)民保密。現(xiàn)在很好，1號文件馬上就上網(wǎng)公布了。過去國務(wù)院的預(yù)算，是非常高的機密，但實際上國務(wù)院的預(yù)算應(yīng)該是讓老百姓知道的事情，知道你錢是怎么花的。現(xiàn)在我們討論也是這樣，還要傳閱，不是人手一份，根本還沒有看明白，就被拿走了。有的領(lǐng)導(dǎo)講某某問題無可奉告，老百姓很反感，怎么能無可奉告呢？現(xiàn)在有些地方的預(yù)算是完全公開了，應(yīng)該讓老百姓知道，審議時讓人大代表人手一份”。

國家保密局曾在媒體上公開表示，只有先把密定準(zhǔn)了，才能做到既保障國家信息安全，維護廣大人民群眾的根本利益，又促進政府信息公開和信息資源合理利用，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

王錫鋅說，此次對保密法的修訂就是在這些背景下進行的，它也反映出社會對政府信息公開的期待，“‘保密’和‘公開’是一枚硬幣的兩個方面，只有把兩者關(guān)系處理好了，才能真正解決問題?！?/p>

修訂后的保守國家秘密法規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的事項，應(yīng)當(dāng)依法公開?！薄斑@不僅有利于信息化時代的國家秘密保守工作，也有利于提高政府工作的透明度和公民的知情權(quán)?！敝軡h民說。