■米 一

高溫“烤”問勞動(dòng)保護(hù)

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連續(xù)的高溫炙烤著中國(guó)大地，也“烤”出了高溫下勞動(dòng)保護(hù)方面的一個(gè)“空當(dāng)”——在高溫情況下，勞動(dòng)者的生命健康安全該如何保護(hù)？是否通過立法就能解決這一問題？

2010年入夏以來(lái)，高溫肆虐，全國(guó)各地不斷發(fā)生因高溫導(dǎo)致職業(yè)中暑甚至死亡的案例。面對(duì)咄咄逼人的滾滾熱浪，越來(lái)越多的人開始關(guān)注高溫下勞動(dòng)者的權(quán)益保障問題。而其中呼聲最高的，莫過于通過“高溫立法”，來(lái)解決這一難題。

制度上的先天不足

“我國(guó)除了50年前出臺(tái)的一部部門規(guī)章《防暑降溫措施暫行辦法》外，至今沒有一部統(tǒng)一的對(duì)勞動(dòng)者在高溫情況下給予法律層面保護(hù)和人文關(guān)懷的法律法規(guī)?！贬槍?duì)今年全國(guó)大范圍高溫酷暑天氣，中國(guó)勞動(dòng)問題研究中心主任梁智在接受媒體采訪時(shí)指出。

梁智所說的，是1960年7月1日由衛(wèi)生部、勞動(dòng)部和全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合公布的《防暑降溫措施暫行辦法》，這也是我國(guó)現(xiàn)有的唯一一部有關(guān)高溫勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)章。然而，暫行辦法只規(guī)定了防暑降溫工作的基本原則、技術(shù)措施、保健措施和組織措施，針對(duì)的也只是冶金等特殊高溫作業(yè)的行業(yè)。不少專家指出，這個(gè)暫行辦法發(fā)布施行已半個(gè)世紀(jì)，至今沒有進(jìn)行過修訂，在保護(hù)范圍、保護(hù)措施等方面的規(guī)定顯然已經(jīng)過時(shí)，很難保障勞動(dòng)者的權(quán)益。

“目前企業(yè)的所有制狀況、職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，比如這部規(guī)定出臺(tái)時(shí)只有國(guó)企，非公企業(yè)、農(nóng)民工等概念還未出現(xiàn)。同時(shí)目前大量的一線工人在非公有制企業(yè)就業(yè)，對(duì)這類企業(yè)勞動(dòng)者的高溫保護(hù)，規(guī)定中也是空白?！敝袊?guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院勞動(dòng)法專家王向前認(rèn)為，“這些地方恰恰是當(dāng)前高溫防護(hù)工作最需要改善的。暫行辦法不能再暫行下去了?！蓖瑫r(shí)，他還指出，暫行辦法沒有規(guī)定任何法律責(zé)任，即使企業(yè)不遵守，也難以追究，這就使得它不像一個(gè)具有強(qiáng)制力的規(guī)章，而更像一個(gè)行政指導(dǎo)性質(zhì)的文件，其執(zhí)行效果也就可想而知。

2007年7月，衛(wèi)生部、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)家安監(jiān)總局、全國(guó)總工會(huì)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工作場(chǎng)所夏季防暑降溫工作的通知》，要求各地用人單位在高溫天氣期間，適當(dāng)調(diào)整夏季高溫作業(yè)勞動(dòng)和休息制度，增加休息和減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，減少高溫時(shí)段作業(yè)，確保勞動(dòng)者身體健康和生命安全。安排勞動(dòng)者在高溫天氣下（日最高氣溫達(dá)到35℃以上）露天工作以及不能采取有效措施將工作場(chǎng)所溫度降低到33℃以下的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者支付高溫津貼。

然而，這份通知被認(rèn)為缺乏相應(yīng)的處罰機(jī)制，同時(shí)通知規(guī)定的“相關(guān)具體標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府或省級(jí)勞動(dòng)保障部門另行制定”，導(dǎo)致目前大多數(shù)省市的用人單位沒有落實(shí)好通知的精神。

據(jù)了解，國(guó)內(nèi)僅有幾個(gè)城市對(duì)高溫保護(hù)進(jìn)行過立法。較早的如重慶和深圳，但“活”到現(xiàn)在的只有重慶的《高溫天氣勞動(dòng)保護(hù)辦法》，深圳的高溫保護(hù)辦法已經(jīng)在2009年被終止了。而在更多的省市，只有法律效力低下的行政規(guī)范性文件對(duì)高溫保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，它們頂著各種各樣的“通知”的帽子浮在水面上。

“目前很多仲裁案件中的高溫保護(hù)得不到支持，是因?yàn)閯趧?dòng)者的這一訴求缺乏相應(yīng)的法律條款來(lái)支撐，可以說是‘于法無(wú)據(jù)’。”一位多年從事勞動(dòng)仲裁的工作人員告訴記者。

因此，“高溫立法”的呼聲愈來(lái)愈高。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授李楯認(rèn)為，高溫立法涉及勞工權(quán)利的問題，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益多元化，企業(yè)總希望減少成本，增加利潤(rùn)，這就影響到勞動(dòng)者權(quán)益。利益之爭(zhēng)就需要國(guó)家協(xié)調(diào)，通過協(xié)調(diào)來(lái)調(diào)整利益，立法是個(gè)很好的手段”。

是否需要“高溫立法”

然而，高溫立法這一工作遠(yuǎn)沒有人們想象的那么簡(jiǎn)單。

據(jù)報(bào)道，在一次立法討論中，相關(guān)部委都認(rèn)為，1960年的《防暑降溫措施暫行辦法》肯定需要修改、更新，但是新的法律法規(guī)建立卻遠(yuǎn)非易事。

“首先，立法周期普遍在4到5年，不是短期說出臺(tái)就能出臺(tái)。防暑工作是十分單一的工作，而我國(guó)的法律法規(guī)往往是比較宏觀的，為如此單一的工作立法尚無(wú)先例。”一位參加過立法討論的專家表示，立法有其法定程序和步驟，不是一蹴而就的。

同時(shí)，衛(wèi)生部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全國(guó)各地溫度、濕度相差較大，而且在同一地區(qū)的不同行業(yè)，其濕度也有較大差異，在相同溫度下，濕度越大，越容易造成中暑。目前尚無(wú)統(tǒng)一的高溫作業(yè)場(chǎng)所停止作業(yè)的溫度標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)不同的行業(yè)，也很難出臺(tái)相同的標(biāo)準(zhǔn)。在辦公室空調(diào)環(huán)境中工作的員工和在工地上露天工作的工人顯然不能采取同樣的標(biāo)準(zhǔn)。

也有一些專家認(rèn)為，高溫立法之所以出臺(tái)難，各部門權(quán)責(zé)不明確也是重要根源。據(jù)介紹，高溫保護(hù)涉及工傷保險(xiǎn)，歸人力資源和社會(huì)保障部門管，又涉及勞動(dòng)安全，由安監(jiān)部門負(fù)責(zé)，而涉及勞動(dòng)衛(wèi)生的部分，則是衛(wèi)生部門的事。三方共管，最后變成了三方難管。

中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂紅兵認(rèn)為：“高溫酷暑下勞動(dòng)者的工作環(huán)境固然引人關(guān)注，但就此專門立法卻值得商榷?！彼赋?，盡管目前專門針對(duì)高溫勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)章僅有1960年頒布的《防暑降溫措施暫行條例》，但于1995年開始施行的勞動(dòng)法第五十二條規(guī)定“用人單位必須建立、健全勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生教育，防止勞動(dòng)過程中的事故，減少職業(yè)危害”，同時(shí)第五十四條也規(guī)定“用人單位必須為勞動(dòng)者提供符合國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品，對(duì)從事有職業(yè)危害作業(yè)的勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行健康檢查”，應(yīng)該說對(duì)在高溫條件下的勞動(dòng)保護(hù)已經(jīng)在現(xiàn)有法律中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。

梁智也指出，雖然勞動(dòng)法未提及高溫津貼、防暑降溫等關(guān)鍵詞，但其中明確規(guī)定，用人單位必須為勞動(dòng)者提供符合國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品，用人單位應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，提高勞動(dòng)者的福利待遇。“顯然，如果用人單位沒有給勞動(dòng)者提供適合勞動(dòng)的環(huán)境或者在高溫情況下不給勞動(dòng)者發(fā)放高溫津貼是不符合勞動(dòng)法立法精神的?！?/p>

有學(xué)者指出，在高溫下勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)這個(gè)領(lǐng)域，立法只能是指引性、原則性的。而這種指引性和原則性，依照目前的法律規(guī)定已經(jīng)具備了，哪怕沒有法律規(guī)定，從人性關(guān)懷的角度，在高溫天采取一些保障措施，也不能說就“無(wú)法可依”。目前欠缺的，是根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)、行業(yè)特點(diǎn)而出臺(tái)的切實(shí)措施，以及對(duì)這些措施的切實(shí)執(zhí)行。

重在權(quán)益保障的落實(shí)

記者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“高溫立法”的呼聲雖然近年來(lái)年年不落，但多是在每個(gè)夏季熱鬧一陣，隨著季節(jié)的變化而急速“降溫”。然而，“高溫立法”是否就能解決這一長(zhǎng)期存在的問題？高溫環(huán)境下，勞動(dòng)者權(quán)益保障的癥結(jié)究竟是什么？

“高溫這個(gè)問題，立法缺失是一方面，但如果有了這樣一部法律，勞動(dòng)者的權(quán)益就必然會(huì)得到落實(shí)嗎？”一位從事勞動(dòng)保障事務(wù)工作的人員告訴記者，這些問題不可能是割裂開來(lái)的，不是說法一立就萬(wàn)事大吉了，這是兩個(gè)問題，應(yīng)該結(jié)合起來(lái)考慮。

事實(shí)上，對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的工作一直在進(jìn)行。日前，針對(duì)全國(guó)各地高溫天氣頻發(fā)的情況，中華全國(guó)總工會(huì)宣布，各級(jí)工會(huì)將對(duì)大型建筑工地、露天作業(yè)場(chǎng)所、高溫作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)工作進(jìn)行檢查；督促企業(yè)適當(dāng)調(diào)整夏季高溫作業(yè)勞動(dòng)和休息制度，嚴(yán)格控制加班加點(diǎn)，減少高溫時(shí)段作業(yè)；配合人力資源和社會(huì)保障部門，督促企業(yè)落實(shí)按時(shí)足額發(fā)放高溫津貼和防暑降溫費(fèi)。

不少人士認(rèn)為，既然發(fā)了通知、有了制度，就應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)去落實(shí)。制度的效力來(lái)自于政府的執(zhí)行力，“一方面主動(dòng)出擊，到一線查處沒有兌現(xiàn)勞動(dòng)者高溫權(quán)益的用人單位，另一方面還要重視輿論監(jiān)督，認(rèn)真受理勞動(dòng)者舉報(bào)，處罰違規(guī)單位”。如果有關(guān)部門以通知落實(shí)通知，文件落實(shí)文件，保護(hù)勞動(dòng)者的高溫權(quán)益只會(huì)是一句空話。

因此，高溫下的勞動(dòng)者權(quán)益保障最關(guān)鍵的問題還在于執(zhí)行。如果法律得不到認(rèn)真執(zhí)行，哪怕再完善也只是廢紙一張。有專家指出：“我國(guó)的勞動(dòng)立法在一定程度上處于世界先進(jìn)水平，但與實(shí)踐脫節(jié)嚴(yán)重。目前企業(yè)的用工意識(shí)、勞動(dòng)者的維權(quán)意識(shí)還處在較低的層次上?！?/p>

正因此，如何把高溫勞動(dòng)保護(hù)落到實(shí)處，也是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。一些實(shí)務(wù)界人士反映，執(zhí)行中遇到的最大困難就是勞動(dòng)者不敢與用工單位“較真”，而目前勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法還存在很多障礙；規(guī)定發(fā)放高溫補(bǔ)貼，企業(yè)可能會(huì)采取其他方式如減少獎(jiǎng)金來(lái)變通……這些都表明，高溫關(guān)懷僅有制度安排是不夠的，還應(yīng)同時(shí)加大監(jiān)管力度，對(duì)違反規(guī)定的企業(yè)、單位及時(shí)責(zé)令整改，使漠視勞動(dòng)者合法權(quán)益的違法違規(guī)行為受到及時(shí)查處，同時(shí)應(yīng)加大對(duì)勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)。

廣東省、廣州市總工會(huì)法律服務(wù)律師團(tuán)的勞動(dòng)法專家、廣東勝倫律師事務(wù)所主任肖勝方認(rèn)為，“高溫津貼”制度之所以執(zhí)行不力，最關(guān)鍵是缺少罰則。企業(yè)的違法成本低，從自身利益出發(fā)很可能選擇不付出這一部分津貼資金。另外，高溫津貼金額不高，很多人不會(huì)為了這點(diǎn)錢與公司打官司。他認(rèn)為，勞動(dòng)部門應(yīng)該把標(biāo)準(zhǔn)與罰則確立起來(lái)，加強(qiáng)行政處罰，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察力度，這樣才能保證“高溫津貼”不至于淪為“口惠而實(shí)不至”的“紙上津貼”。

當(dāng)高溫已經(jīng)超越了簡(jiǎn)單的自然現(xiàn)象，越來(lái)越成為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題時(shí)，它“烤”的就不僅僅是勞動(dòng)者，還考驗(yàn)著各級(jí)地方政府“以人為本”的執(zhí)政理念，考驗(yàn)著政府及公共管理部門的危機(jī)應(yīng)急能力，也考驗(yàn)著各項(xiàng)制度的生命力。