中國食品安全監(jiān)管的激勵機制分析

肖興志 胡艷芳

(東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心,遼寧大連116025)

一、引言

“民以食為天,食以安為先”,食品安全事關國計民生,直接維系著億萬人的生命健康,關系到整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。自2001年以來,中國食品安全事故頻頻見諸各類報刊:“毒大米”、“瘦肉精”、“地溝油”、“蘇丹紅一號”……2008年9月中旬爆發(fā)的三鹿奶粉三聚氰胺超標事件更是震驚全國,接二連三的食品安全事故再次嚴厲拷問中國食品安全監(jiān)管體制。

食品安全事故的多發(fā)頻發(fā)使得食品安全日益被社會各界所關注。隨著食品產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸,影響食品安全的因素日益復雜。從目前研究方向看,這些因素大體包括三類[1]:一是表征因素,微生物污染以及化肥、農(nóng)藥、生長激素的使用不當致使有害化學物質在農(nóng)產(chǎn)品中的殘留被指為食品安全的罪魁禍首。二是過程控制因素,食品供應鏈各環(huán)節(jié)的不安全因素是導致食品安全問題的主要原因,如生產(chǎn)和加工過程中的不安全因素、包裝容器的污染及生產(chǎn)者摻假的“敗德”行為[2];中國食品流通市場的規(guī)范化標準化程度不高、食品安全控制的技術水平和管理水平低下導致食品在流通中的二次污染[3];消費環(huán)節(jié)也是食品安全得到保證的重要一環(huán)[4][5]。三是制度體制因素,林鏑等比較研究中美食品安全監(jiān)管體制后認為,中國食品安全體系尚在法律標準、組織體系、技術保障等方面與美國存在差距[6];李懷則系統(tǒng)分析了中國食品安全法律法規(guī)體系的建設[7];陳興樂認為政府監(jiān)管體制與機制不到位、監(jiān)管信息不暢、部分監(jiān)管人員缺乏責任感、監(jiān)測與預警機制缺失等是中國食品安全監(jiān)管中存在的主要問題[8]。

盡管很多研究人員開始關注中國食品安全監(jiān)管體制上的缺陷,但是關于如何激勵中央和地方各個監(jiān)管部門高效實施監(jiān)管的研究相對較少,而近年來中國食品安全事故頻發(fā)的內(nèi)在原因正是由于監(jiān)管的激勵機制缺失。中國現(xiàn)有體制下主要負責食品安全的監(jiān)管機構,如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、商務部等,按一般化對等分權的縱向配置原則,各級監(jiān)管機構受地方政府的直接領導,上級監(jiān)管機構只負責業(yè)務上的監(jiān)督,地方政府出于增加地方財政收入的考慮以及對本地GDP的片面追求,越位干預地方各監(jiān)管機構的監(jiān)管活動,使得中央監(jiān)管機構的目標被扭曲,監(jiān)管政策無法落到實處;同時,各地食品企業(yè)利潤最大化的終極目標可能會使其減少對安全生產(chǎn)的投入以求降低生產(chǎn)成本。這樣一來,中央監(jiān)管機構、地方監(jiān)管機構和食品企業(yè)等主體追求的利益不一致,導致對有關食品安全政策的理解和落實存在差異,也就是說,目前中國的食品安全監(jiān)管仍處于一種激勵不相容的狀態(tài),因此,亟需在是規(guī)制過程中引入激勵相容機制,使得各方利益趨于一致,令監(jiān)管更有成效,從而減少食品安全事故的發(fā)生。

二、激勵相容理論及模型的條件

在市場經(jīng)濟中,每個理性“經(jīng)濟人”都會盡力追求自身利益的最大化,個人行為按有利于自身利益的規(guī)則行動,在這種情況下,如果能有一種制度安排,使“經(jīng)濟人”追求個人利益的行為恰好與集體實現(xiàn)價值最大化的目標相吻合,這種制度安排就是所謂的“激勵相容”。任何有效的激勵相容機制的設計,均需要滿足兩個約束條件:第一,參與約束,即代理人執(zhí)行契約后所獲得的效用不能低于其預定效用;第二,激勵相容約束,即代理人以自身效用最大化原則選擇的行動其結果也使委托人的效用最大化。激勵相容理論已經(jīng)逐漸被認識和接受為是任何經(jīng)濟體制都需要具備的性質。

在食品安全監(jiān)管中引入激勵相容機制,需要確定涉及到的相關利益主體。從監(jiān)管鏈條來看,主要涉及三個主體:中央監(jiān)管機構、地方監(jiān)管機構和食品企業(yè)。中國目前食品安全監(jiān)管機構主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家工商行政管理局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、商務部等,為了分析問題和建立模型的需要,本文將所有在中央層面負責食品安全監(jiān)管的部門統(tǒng)稱“中央監(jiān)管機構”。而在地方,由各部門的直屬機構及分支機構負責監(jiān)管,地方政府負責組織協(xié)調工作,因此模型中將地方層面的監(jiān)管機構加以合并,統(tǒng)一由“地方監(jiān)管機構”來代替,且限定為縣一級政府。模型中“食品企業(yè)”僅指食品生產(chǎn)和加工企業(yè)。本文在此基礎上,建立中央監(jiān)管機構——地方監(jiān)管機構、地方監(jiān)管機構——食品企業(yè)兩個層次的激勵相容模型。

三、中央監(jiān)管機構與地方監(jiān)管機構之間的激勵相容機制設計

根據(jù)中國目前的實際情況,中央監(jiān)管機構委托地方監(jiān)管機構對食品企業(yè)進行監(jiān)管,中央監(jiān)管機構從降低食品安全事故發(fā)生率得到的效用為U(q),q為食品安全事故發(fā)生數(shù),其中,U′＜0,U″＞0。中央監(jiān)管機構無法觀察到地方監(jiān)管機構對食品企業(yè)的真實監(jiān)管成本,但以下的事實是雙方的共識:即地方監(jiān)管機構的監(jiān)管成本可以分為直接成本F(e)和間接成本C(e)兩部分。直接成本是其對食品企業(yè)是否安全生產(chǎn)進行監(jiān)督所發(fā)生的成本;間接成本是由于地方監(jiān)管機構的監(jiān)管力度不夠或沒有完成監(jiān)管任務被中央監(jiān)管機構發(fā)現(xiàn)后,對其進行處罰所發(fā)生的成本。此外,設努力程度為e,e∈{eh,el},即地方監(jiān)管機構可能是高效努力的(eh),也可能是低效努力的(el),概率分別是m和1-m。

在此,根據(jù)Jean-Jacques Laffont的契約時序,中央監(jiān)管機構委托地方監(jiān)管機構針對食品安全實施監(jiān)管,并提供一組契約,對于后者是否高效努力完成監(jiān)管任務等信息,前者無從獲得,即契約提供之時,兩級監(jiān)管機構之間已經(jīng)存在信息不對稱[9](P20)。

若兩級監(jiān)管機構之間的信息是對稱的,那么最優(yōu)的食品安全事故發(fā)生數(shù)可以在中央監(jiān)管機構的邊際效用等于地方監(jiān)管機構的邊際成本處得到[9](P21—27)。而現(xiàn)實的情況通常是,令地方監(jiān)管機構效用最大化的目標通常與中央監(jiān)管機構保證全國食品安全的最終目標不一致,從而不能達到最優(yōu)的食品安全事故發(fā)生數(shù)。為了確保地方監(jiān)管機構高效努力完成監(jiān)管任務,需要引入激勵相容機制,使得地方監(jiān)管機構自利的行為選擇結果也使中央監(jiān)管機構的利益最大化。則中央和地方兩級監(jiān)管機構需要訂立一種契約,若后者按前者的各項要求高效努力的實行監(jiān)管,使得本地食品安全事故發(fā)生數(shù)控制在一個合理范圍內(nèi),前者則給予后者獎勵——增加對該地區(qū)用于食品安全監(jiān)管方面的轉移支付,此時形成二者之間的正向激勵;而對于地方監(jiān)管機構不予以配合的事項,比如表面接受任務而實際上消極懈怠,疏于監(jiān)管,甚至與食品企業(yè)合謀結成利益共同體等,中央監(jiān)管機構相應地予以處罰,減小相關的轉移支付數(shù)額,甚至予以罰款,以此形成中央監(jiān)管機構與地方監(jiān)管機構之間的負向激勵[10]。那么在這種獎罰分明的契約機制下,中央監(jiān)管機構每年根據(jù)地方監(jiān)管機構的工作表現(xiàn)和工作效果給予其一定的轉移支付(可正可負,罰款即看成是轉移支付取負數(shù)),轉移支付的多少與地方食品安全事故發(fā)生數(shù)直接聯(lián)系,故設中央監(jiān)管機構對地方監(jiān)管機構的轉移支付為t(q),且與食品安全事故發(fā)生數(shù)q呈反向關系。

由于信息不對稱的存在,中央監(jiān)管機構評價地方監(jiān)管機構是否高效監(jiān)管只能通過對地方食品安全事故發(fā)生數(shù)的觀測。假設q在符合現(xiàn)實的范圍內(nèi)有n個不同的取值,且滿足q1＜q2＜……＜qn,設Pik表示在地方監(jiān)管機構努力程度為ek(k=h,l)的情況下,食品安全生產(chǎn)事故為qi的概率,其滿足

在此假定中央監(jiān)管機構和地方監(jiān)管機構都是風險規(guī)避的偏好者,那么最優(yōu)風險分擔要求每一方都承擔一定的風險,則中央監(jiān)管機構激勵相容的最優(yōu)規(guī)劃問題可以表示為:

該激勵相容問題的約束條件為參與約束(IR)和激勵相容約束(IC):

其中,ˉu0為地方監(jiān)管機構表面接受契約而實際不付出行動所得到的保留效用水平。

下面利用拉格朗日乘數(shù)法求解這個最優(yōu)化問題。令λ、μ(λ,μ＞0)分別為IR和IC的拉格朗日乘數(shù),構造拉格朗日方程并對t(q)求導,一階條件為:

中央監(jiān)管機構可以選擇一個參照的食品安全事故發(fā)生數(shù)q*,可以肯定的是,中央監(jiān)管機構期望地方監(jiān)管機構總是高效努力的,但在信息不對稱的條件下,地方監(jiān)管機構實際的努力程度只能是e*(e*的具體數(shù)值中央監(jiān)管機構無從獲得),從而有則中央監(jiān)管機構的最優(yōu)規(guī)劃問題得到簡化,并由此得到一個在q*發(fā)生時,中央監(jiān)管機構對地方監(jiān)管機構的轉移支付最優(yōu)值t*(q),我們稱之為參照的地方監(jiān)管機構最優(yōu)收入。

設ν=p(eh)(υ＞0)為中央監(jiān)管機構認為地方監(jiān)管機構選擇了eh的先驗概率,ν′=p(eh|q0)(ν′＞0)則后驗概率,根據(jù)貝葉斯法則可以推出:

由于t(q)與q呈反向關系,則當q0＞q*時,有t(q0)＜t(q*),即地方監(jiān)管機構在其被觀測到的產(chǎn)出(食品安全事故發(fā)生數(shù))為q0時可以獲得的收入小于參照的最優(yōu)收入,則可以認為地方監(jiān)管機構選擇el時q0出現(xiàn)的概率大于其選擇eh時q0出現(xiàn)的概率[11](P248—254),即pil＞pih,那么由于 ν,ν′均大于零,則ν′＜ν。因此,當被觀測到的食品安全事故實際發(fā)生數(shù)q0大于參照的發(fā)生數(shù)q*時,中央監(jiān)管機構認為地方監(jiān)管機構選擇高效努力eh的后驗概率小于先驗概率。鑒于此,完全可以認為此時地方監(jiān)管機構沒有以高效努力實施監(jiān)管,應該受到處罰。

中央監(jiān)管機構按照地方監(jiān)管機構監(jiān)管不力的嚴重程度予以不同的處罰,對于嚴重失信的地方監(jiān)管機構,除了減少轉移支付及罰款之外,相關人員還應該被免職,情節(jié)嚴重的追究其刑事責任。這樣就使得地方監(jiān)管機構的監(jiān)管成本C(e)趨于無窮大,從而使其獲得的凈效益t(q)-C(e)-F(e)趨于負無窮。面對這種契約,地方監(jiān)管機構如果存在僥幸心理,則很有可能付出極大的代價,因此,其最優(yōu)選擇就是按照中央監(jiān)管機構的要求高效努力地對食品企業(yè)實施監(jiān)管。

四、地方監(jiān)管機構與食品企業(yè)之間的激勵相容機制設計

在地方監(jiān)管機構與食品企業(yè)形成的委托代理關系中,假定地方監(jiān)管機構總是高效努力實施監(jiān)管以期降低事故發(fā)生率,而食品企業(yè)通常受經(jīng)濟利益驅使為了降低成本而減少在安全生產(chǎn)方面的投入。由于食品企業(yè)擁有自身是否安全生產(chǎn)等私人信息,為保證二者目標和利益趨于一致,地方監(jiān)管機構需要同食品企業(yè)簽訂一項契約:對于一定時期內(nèi),安全生產(chǎn)并且無食品安全事故的食品企業(yè),地方監(jiān)管機構應獎勵其一定數(shù)額的資金,并適當提供稅收減免或稅率優(yōu)惠的政策,鼓勵該企業(yè)繼續(xù)提供安全可靠的食品;而對于那些違規(guī)生產(chǎn)且時有安全事故發(fā)生的食品企業(yè),地方監(jiān)管機構應視情節(jié)嚴重程度給予其相應的處罰:罰款、勒令停產(chǎn)整頓甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照并追究相關責任人的刑事責任(由于這里需要將懲罰的力度量化,因此模型中涉及的處罰僅包括罰款)。在這種獎罰分明的契約機制下,設食品企業(yè)最終所能獲得的獎金為

為了方便分析問題,設食品企業(yè)自身努力程度為e,e∈{eh,el},由于其努力程度屬于私人信息,處于信息弱勢的地方監(jiān)管機構無法獲得,因此,地方監(jiān)管機構只能通過觀測食品企業(yè)在安全生產(chǎn)方面的投資額(I)(其中包括安全生產(chǎn)的設施建設、設備投入、為確保生產(chǎn)工人的健康做出的努力等投資)來進行監(jiān)督。地方監(jiān)管機構從食品企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入中獲得的效用為U0(I),其中,U′0＞0,U″0＜0。則地方監(jiān)管機構和食品企業(yè)的期望效用函數(shù)可以分別表示為:

按照我們前面所假設的契約時序,委托人地方監(jiān)管機構在獲知代理人食品企業(yè)的類型前,向后者提供一組契約,因此,地方監(jiān)管機構采用期望效用的形式計算其收益,則其激勵相容的最優(yōu)規(guī)劃問題可以表示為:

對于食品企業(yè)來說,同樣存在兩個約束條件:即參與約束和激勵相容約束。下面按照與分析中央和地方監(jiān)管機構之間的關系相同的方法,由地方監(jiān)管機構根據(jù)實際情況選擇一個參照的安全投資額I*,并通過觀察I*與I0的關系,利用貝葉斯法則來確定食品企業(yè)是否高效努力的實施安全生產(chǎn),這一過程與上面的分析使用的方法完全一樣。當食品企業(yè)實際用于安全生產(chǎn)的投資額I0小于參照的投資水平I*時,地方監(jiān)管機構認為食品企業(yè)選擇高效努力的后驗概率小于先驗概率。鑒于此,可以認為,食品企業(yè)沒有以高效努力來保證安全生產(chǎn),它面臨的是趨向負無窮的成本。面對這樣的契約,食品企業(yè)的最優(yōu)選擇只能是以高效的努力來保證安全生產(chǎn),提供可靠的食品。

五、結論及政策建議

本文構建了中央監(jiān)管機構——地方監(jiān)管機構、地方監(jiān)管機構——食品企業(yè)兩個層次的激勵相容模型,試圖從中尋求各方主體利益趨于一致的條件。在兩個模型中可以看到,從中央監(jiān)管機構到食品企業(yè),符合激勵相容的主要是負向激勵,比如對地方監(jiān)管機構公務人員瀆職的責任追究以及對食品企業(yè)無視安全隱患進行生產(chǎn)的嚴厲懲罰。由于食品安全規(guī)制是一項系統(tǒng)性的、多主體的復雜工程,本文是在諸多假設條件下對現(xiàn)實情況進行簡化后構建的委托——代理模型,僅僅是對激勵相容理論在食品安全監(jiān)管領域運用的初步理論探析。根據(jù)本文建立的模型,可以得到如下幾點啟示:

(一)應由中國食品安全委員會統(tǒng)領食品安全監(jiān)管工作

通過前文模型分析可以看出,只有中央層面各監(jiān)管機構統(tǒng)一其目標和利益,才能在各自職權范圍內(nèi)領導和激勵下屬機構開展地方食品安全監(jiān)管工作。目前,負責食品安全監(jiān)管的部門多達十余個,由于采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式,容易造成多頭管理,部門利益沖突等問題,同時又缺少一個真正能夠協(xié)調各監(jiān)管部門利益的機構,中央層面的監(jiān)管機構之間的目標和利益都不盡相同,指導并激勵地方監(jiān)管工作高效開展更是無從談起。2009年2月28日出臺的《食品安全法》中雖然提出由國務院成立食品安全委員會,但是并未對其具體職責做出詳細規(guī)定,負責綜合協(xié)調的仍是衛(wèi)生行政部門。而衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務部等部門在橫向配置上屬于平級關系,由衛(wèi)生部門協(xié)調彼此之間的關系難免遇到阻礙,不利于監(jiān)管工作的有效開展。因此,為了協(xié)調中央各監(jiān)管機構間的利益,加強部門交流與合作,可以考慮由中國食品安全委員會協(xié)調相關各部委的責任,統(tǒng)一組織、協(xié)調、管理與食品安全有關的全部工作。

(二)中央和地方監(jiān)管機構之間實行垂直管理

現(xiàn)有體制的主要監(jiān)管機構受地方政府的直接領導,上級監(jiān)管機構只是業(yè)務和技術上的領導,而食品安全法草案的三審稿中也規(guī)定地方政府作為地方各監(jiān)管機構的協(xié)調者,在增加本級財政收入及提高本地GDP的利益驅使下,地方政府難免會為了保護本地食品企業(yè)而干預甚至阻礙食品安全監(jiān)管工作。因此,可以考慮推行主要監(jiān)管機構各個層級之間實行垂直管理,不受地方監(jiān)管機構管轄,直接由上級監(jiān)管機構全面領導[12]。

(三)加大對違規(guī)食品企業(yè)的懲罰力度

從模型中可以看出,在地方監(jiān)管機構與食品企業(yè)之間訂立的契約中,只有加大對違規(guī)生產(chǎn)的食品企業(yè)懲罰力度,使得其成本趨于負無窮,才能激勵企業(yè)加大安全投入保障安全生產(chǎn)。新出臺的《食品安全法》中規(guī)定的對于違規(guī)食品企業(yè)處罰金額大多是兩千元以上五萬元以下人民幣,最多不過涉案金額的十倍,相對于違規(guī)操作攫取的高額利潤來說,這樣的處罰力度仍然顯得過輕。因此,應該繼續(xù)加大對企業(yè)的處罰力度,比如,發(fā)現(xiàn)一次嚴重食品造假行為,按國際通則永遠逐出本行業(yè);由于產(chǎn)品質量不合格甚至含有對人體有害物質并危害到人體生命健康的企業(yè),應當予以重罰,情節(jié)特別嚴重的,吊銷其營業(yè)執(zhí)照,并且企業(yè)主要負責人終身不得從事食品行業(yè);對無證無照的“黑窩點”要追究當事人的刑事責任等等。

(四)在食品安全監(jiān)管體制中引入問責制

通過前文建立的模型發(fā)現(xiàn),對于地方監(jiān)管機構及食品企業(yè)的激勵主要是負向激勵。若地方監(jiān)管機構沒有高效努力完成監(jiān)管任務從而使該地食品安全事故頻發(fā),上級監(jiān)管機構應視嚴重程度對其進行處罰,追究相關人員的責任。因此,在各級監(jiān)管機構中引入問責制十分必要。不僅對濫用、誤用公共權力的越職行為和未利用公共權力的缺職行為問責,而且要對故意推諉扯皮的不作為問責。問責制的引入,不僅可以防止尋租行為,還可以激勵各級監(jiān)管部門的公職人員認真履行職責[13],加強對食品安全事故的預防和處理,更好的實現(xiàn)政府的監(jiān)管目標。

[1]劉為軍,潘家榮,丁文鋒.關于食品安全認識、成因及對策問題的研究綜述[J].中國農(nóng)村觀察,2007,(5):74—75.

[2]柏振忠,王紅玲.對食品安全的再認識[J].湖南大學學報(社會科學版),2004,(3):174—175.

[3]劉文,王菁,許建軍.我國流通消費領域食品安全現(xiàn)狀及對策[J].中國食物與營養(yǎng),2005,(5):1—4.

[4]王志剛.食品安全的認知和消費決定:關于天津市個體消費者實證分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2003,(4):41—48.

[5]周潔紅,姜勵卿.影響生鮮蔬菜消費者選擇政府食品安全管制方式的因素分析——基于浙江省消費者的實證研究[J].浙江統(tǒng)計,2004,(11):16—18.

[6]林鏑,曲英.中美食品安全管理體制比較研究[J].武漢理工大學學報(社會科學版),2004,(6):155—157.

[7]李懷.中國食品安全規(guī)制的制度分析[J].天津商學院學報,2005,(1):2—6.

[8]陳興樂.從阜陽奶粉事件分析我國食品安全監(jiān)管體制[J].中國公共衛(wèi)生,2004,(10):1262—1263.

[9]讓-雅克·拉豐,大衛(wèi)·馬赫蒂摩.激勵理論(第一卷)[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[10]肖興志,王鈉.轉型期中國煤礦安全規(guī)制機制研究[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟評論,2007,(1):4—9.

[11]張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟學[M].上海:上海人民出版社,2004.

[12]王耀忠.食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置——食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2005,(12):68—69.

[13]岳中剛.信息不對稱、食品安全與監(jiān)管制度設計[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報,2006,(5):38—39.