田德錄

（科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100038）

我國政府科技計劃績效評估理論與實踐

田德錄

（科學(xué)技術(shù)部科技評估中心，北京 100038）

政府績效評估作為一種有效的公共管理模式和手段，對加強政府責(zé)任、提高政府效率發(fā)揮著重要作用，在西方國家政府部門已經(jīng)得到普遍推廣和運用。我國政府管理體制改革使得政府績效評估成為了學(xué)術(shù)界研究的熱門課題，在實踐中也成為了我國各級政府部門推行管理創(chuàng)新的重要舉措。政府科技計劃績效評估作為科技部門政府績效的重要組成部分，在理論研究和實踐中已經(jīng)得到政府部門的重視，并結(jié)合我國科技計劃管理的特點，初步研究建立了政府科技計劃績效評估的基本理論模式和評估框架，本文以國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃績效評估實踐為例進行了探討。

政府績效評估；科技計劃績效評估；中國

1 政府績效評估概述

20世紀70年代以來，發(fā)端于西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的新公共管理運動，使得政府績效評估成為現(xiàn)代政府管理的前沿課題。政府績效評估作為一種有效的公共管理模式和手段，對加強政府責(zé)任、提高政府效率發(fā)揮著重要作用，在西方國家政府部門已經(jīng)得到普遍推廣和運用。

政府績效，在西方又稱為公共管理績效，我國通常表述為“政績”，它是政府及其他公共權(quán)力組織在依法對社會經(jīng)濟活動進行管理和服務(wù)中所產(chǎn)生的結(jié)果和效能。從概念框架上講，政府績效主要包括經(jīng)濟績效、社會績效、政治績效。國內(nèi)外對政府績效評估從不同的角度，有多種定義 。有學(xué)者將其分為三個層次，一是微觀層面的績效評估，主要是對個人工作業(yè)績、貢獻的認定；二是中觀層面的績效評估，包括評估政府分支的各部門，以及事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能，如政策制定執(zhí)行的效果，項目管理實施的狀況，給民眾提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等；三是宏觀層面的績效評估，是對整個公共部門績效的測評，政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能，體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平和生產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)提高，社會福利與平等，國家安全和社會秩序的進步，精神文明的提高等方面。

國外政府績效評估經(jīng)過長期的實踐，在制度建設(shè)和理論方法研究方面都得到很好的發(fā)展。美國1993年頒布的 《政府績效與結(jié)果法案》（簡稱GPRA），是各國政府的績效改革浪潮中具有里程碑意義的代表性立法。該法案要求聯(lián)邦機構(gòu)制定為美國人民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評估計劃，建立包括投入、資源、產(chǎn)出、結(jié)果、效率/成本和生產(chǎn)力等六大類指標(biāo)的績效評估體系，要求所有的聯(lián)邦機構(gòu)都要進行績效評估，并向民眾報告績效評估的結(jié)果。在政府績效評估理論方法研究方面，逐步形成了以3E為基礎(chǔ)的理論體系，即從經(jīng)濟性、效率性、效益性三方面來衡量公共績效。其中，“經(jīng)濟性”涉及成本和投入之間的關(guān)系，“效率性”涉及投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，而“效益性”則涉及產(chǎn)出和客觀效果之間的關(guān)系。實際上，“經(jīng)濟性”是為了實現(xiàn)政府公共支出“成本計算”的“最小化”；“效率性”是為了在公共支出固定的前提下，實現(xiàn)政府產(chǎn)出公共產(chǎn)品能力的“最大化”；“效益性”則是指如何實現(xiàn)政府產(chǎn)出的公共產(chǎn)品的經(jīng)濟效益和社會效益。當(dāng)前，政府績效評估越來越強調(diào)“面向結(jié)果”；評估活動過程謀求信息溝通機制在政府部門之間、政府部門與公眾之間的建立與完善；評估結(jié)果的使用謀求政府責(zé)任實現(xiàn)機制的加強與完善；評估標(biāo)準(zhǔn)包含效率、行政能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的績效要求；評估目的就是要規(guī)范行政行為，提高行政效能，使政府部門在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善公眾生活質(zhì)量等方面具有競爭力。

2 我國政府科技計劃績效評估框架

隨著我國政府改革進程的推進，西方政府績效評估的理論和做法逐步引入了我國各級政府部門的相關(guān)管理過程中，并在部分管理環(huán)節(jié)得到了試點應(yīng)用。我國科技管理部門是較早引入專業(yè)評估工作的部委之一。20世紀90年代初，決策的科學(xué)化和民主化成為當(dāng)時最熱的詞匯之一。為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變與科技計劃管理改革的需要，促進科技資源優(yōu)化配置，國家科技部（原國家科委）率先啟動了我國科技管理與發(fā)展領(lǐng)域的績效評估工作 （按照評估對象的性質(zhì)，屬于中觀層次的政府績效評估范疇），并制定了5年的評估計劃，從1995年開始連續(xù)對國家科技攻關(guān)計劃、國家高技術(shù)發(fā)展計劃、國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家重點新產(chǎn)品計劃和國家工程技術(shù)研究中心等一系列重大科技計劃績效進行了評估，并在評估實踐中逐步探索形成了我國科技計劃績效評估框架，出版了我國科技評估界的首個行為規(guī)范和技術(shù)規(guī)范，頒發(fā)了科技評估相關(guān)制度文件，明確了評估的類型范圍、組織管理、評估機構(gòu)和人員、評估程序、法律責(zé)任等，初步建立我國科技發(fā)展領(lǐng)域的績效評估體系［3］。

2.1 面向結(jié)果的科技計劃績效評估邏輯模型

依據(jù)西方發(fā)達國家以及聯(lián)合國、世界銀行、OECD等國際評估界的研究成果和我國科技管理領(lǐng)域評估工作的不斷實踐，結(jié)合3E績效評估理論，我國科技評估界研究提出了“面向結(jié)果”的國家科技計劃績效監(jiān)測評估理論邏輯模型（見圖1），明確了科技計劃績效評估中應(yīng)關(guān)注的5項評估準(zhǔn)則［4-6］。

圖1 國家科技計劃績效監(jiān)測評估理論的邏輯模型

上述邏輯模型中，“投入”指科技計劃涉及的資源，包括科研經(jīng)費、科研人員、設(shè)施、裝備、技術(shù)專家、科技政策等；“活動”指科技計劃的執(zhí)行做了什么事情，開展了哪些行動；“產(chǎn)出”是由于科技計劃各項活動執(zhí)行而得到的明確的科研成果或科技服務(wù)，通常表述為可計數(shù)的名詞；“成效”則是因科技計劃各項活動實施而帶來的變化，通常在表述中使用修飾語，如增加、減少、提高、維持等；“影響”是科技計劃各項活動所帶來的長期結(jié)果（效果），包括直接或間接的、預(yù)期或未預(yù)料到的、正面或負面的、主要的或次要的等，一般指科技計劃長期目標(biāo)的實現(xiàn)情況。

邏輯模型中的5項評估準(zhǔn)則包括相關(guān)性、效果、效率、影響和可持續(xù)性。相關(guān)性是指科技計劃各項活動/干預(yù)措施的具體目標(biāo)及設(shè)計方案與國家科技發(fā)展總體目標(biāo)、受益者的需要、國家需求、優(yōu)先發(fā)展重點、以及各方利益主體的相關(guān)政策的相符程度。效果是指科技計劃各項活動（干預(yù)措施）的具體目標(biāo)的實現(xiàn)程度，或預(yù)期的實現(xiàn)程度，即科技計劃各項活動（干預(yù)措施）在多大程度上高效地、持續(xù)地實現(xiàn)了或預(yù)期將實現(xiàn)其主要的相關(guān)具體目標(biāo)。效率是指科技資源或投入（科研經(jīng)費、專業(yè)人員、時間，等等）轉(zhuǎn)化成為科研產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟性的測度，通常需要比較不同實施方案的投入產(chǎn)出情況，以選擇最有效率的科技行動；影響一般指科技計劃長期目標(biāo)的實現(xiàn)情況，它是科技計劃各項活動（干預(yù)措施）所帶來的長期結(jié)果（效果），包括直接或間接的、預(yù)期或未預(yù)料到的、正面或負面的、主要的或次要的，影響評價解決的問題是采取的科技行動（干預(yù)措施）對總體目標(biāo)實現(xiàn)是否有用?？沙掷m(xù)性主要關(guān)注科技計劃項目（開發(fā)活動或干預(yù)措施）完成后，其帶來的收益（結(jié)果或機制）是否具備科技發(fā)展的可延續(xù)性，這既包括科技發(fā)展環(huán)境的可持續(xù)，也包括科技經(jīng)費資助的可持續(xù)、以及科研隊伍的可持續(xù)。

2.2 我國科技計劃績效評估的基本框架

基于對上述監(jiān)測評估理論邏輯模型的認識和總結(jié)，結(jié)合我國科技計劃管理的特點，科技評估團隊開發(fā)了用于我國科技計劃績效評估實踐的基本模式和框架（見表1），即核心評估內(nèi)容分為三大部分，目標(biāo)評估、效果評估和管理評估［3、6-7］。

表1 我國科技計劃績效評估實踐的基本框架

3 我國政府科技計劃績效評估實踐

國家科技計劃績效是科技部門政府績效的核心構(gòu)成內(nèi)容。本文以國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃“十五”期間執(zhí)行情況評估為例，討論我國政府科技計劃績效評估的有關(guān)做法 。國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃是一項具有明確國家目標(biāo)的國家科技計劃?！笆濉逼陂g，該計劃的重要使命是增強我國在高技術(shù)特別是戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力，為實施現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)提供高技術(shù)支撐，在世界高技術(shù)領(lǐng)域占有一席之地，力爭在一些關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域取得突破，并在我國有相對優(yōu)勢和戰(zhàn)略必爭的關(guān)鍵高技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)的跨越式發(fā)展。

（1）評估目的。國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃的社會關(guān)注程度很高。通過對該計劃“十五”期間的實施情況和效果進行客觀評價，同時針對該計劃的某些熱點問題進行專題分析，總結(jié)“十五”期間該計劃取得的成績和成功的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，為管理部門改進和完善該計劃和我國戰(zhàn)略高技術(shù)研究提供參考和決策依據(jù)，促進科技管理的科學(xué)化和規(guī)范化，為關(guān)心該計劃的各界人士提供信息和溝通平臺。

（2）評估內(nèi)容。按照“目標(biāo)―效果―管理”的計劃績效評估模式，評估“十五”期間國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃執(zhí)行的基本狀況、計劃實施進展與預(yù)期目標(biāo)完成情況、計劃的主要效果與影響、總結(jié)發(fā)現(xiàn)計劃管理中有關(guān)問題和經(jīng)驗。關(guān)鍵問題包括：①目標(biāo)評估：“十五”期間該計劃戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變及重大意義，目標(biāo)定位和實際布局情況，與各領(lǐng)域預(yù)期目標(biāo)完成情況；②管理評估：“十五”期間該計劃的管理模式有哪些特點，管理模式的探索和創(chuàng)新以及計劃管理的公開透明性，重大專項的組織實施和課題組織實施與管理；③效果與影響評估：該計劃在前沿戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域有哪些方面的突破，取得了哪些具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大成果，對我國的高技術(shù)研究開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化有何影響，對促進產(chǎn)學(xué)研合作、培養(yǎng)高技術(shù)人才隊伍有哪些貢獻；實施計劃有哪些不足。評估團隊在綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃評估框架（見表2）。

（3）評估實施方法。評估過程中，充分利用已有信息基礎(chǔ)和以往研究與評估基礎(chǔ)，通過收集該計劃實施的各類信息，依據(jù)有關(guān)政策、文件、材料，系統(tǒng)調(diào)研、分析該計劃實施中不同層次、不同類型的資料和信息，對該計劃實施情況進行綜合評估。評估中注重計劃的整體性，側(cè)重效果與影響評估，面向管理決策，為完善科技計劃管理與決策提供參考。同時，點面結(jié)合，綜合評估與專題評估相結(jié)合，在系統(tǒng)評估的同時，對若干關(guān)鍵問題進行深入分析與評估。具體評估實施方法包括案頭研究、統(tǒng)計分析、座談會和利益相關(guān)者面訪、實地調(diào)研、問卷調(diào)查、深度分析（邏輯框架/數(shù)據(jù)挖掘）、交叉分析、綜合判斷等。

表2 國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃評估框架

（4）評估成果。評估團隊在深入分析各方面信息資料的基礎(chǔ)上，提交了國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃“十五”期間執(zhí)行情況的評估成果，分為綜合評估報告和專題評估報告兩個部分。專題評估報告主要從該計劃重點戰(zhàn)略目標(biāo)的實施情況、計劃專利成果分析、企業(yè)參與計劃執(zhí)行情況及其效果分析、計劃重大專項管理模式分析、計劃經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)分析、計劃執(zhí)行者隊伍結(jié)構(gòu)分析、計劃的社會形象等角度進行了詳細分析和評述。綜合評估報告則按照目標(biāo)、管理、效果的績效評估框架對計劃整體進行評估，并提出了下階段計劃管理改進的建議。

4 結(jié)語

建立有效的政府績效評價體系已經(jīng)成為我國各級政府落實科學(xué)發(fā)展觀、改進公共管理的重要舉措，已經(jīng)引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視和全社會的廣泛關(guān)注。在科技管理領(lǐng)域，國家科技計劃績效已經(jīng)是科技部門政府績效的重要組成部分。隨著公共財政對國家科技計劃投入的大幅度增長，各方面對科技計劃執(zhí)行的成效日益關(guān)注。已經(jīng)開展的科技計劃績效評估研究和實踐表明，盡管績效評估還沒有開發(fā)出一個成熟的模式，可以用來系統(tǒng)、全面和準(zhǔn)確地評價科技計劃活動的成效和影響，但目前已形成共識，即績效評估作為一個有效的政策工具，有助于政府部門衡量與展示科技發(fā)展的成效，并為科技資源的分配提供有價值的反饋。

［1］蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2002，（5）.

［2］桑助來.中國政府績效評估報告［M］.北京：中共中央黨校出版社，2009.

［3］國家科技評估中心.科技評估規(guī)范［M］.北京：中國物價出版社，2001.

［4］陳兆瑩.政府科技投入的績效評估［Z］.科學(xué)基金績效評估雙清論壇講稿，2008.

［5］陳兆瑩.我國科技評估進入黃金發(fā)展期［J］.中國新技術(shù)新產(chǎn)品，2007，（8）.

［6］田德錄，方衍.《科學(xué)素質(zhì)綱要》實施的監(jiān)測評估理論框架研究［J］.科普研究，2008，（3）.

［7］歐陽進良等.我國國家科技計劃的計劃評估模式和方法探討［J］.中國軟科學(xué)，2008，（12）.

［8］國家科技評估中心.“十五”國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃評估報告［Z］.（內(nèi)部報告），2007.

Theory and Practice on Performance Evaluation of National S&T Program

Tian Delu
（National Center for Science and Technology Evaluation,Beijing 100038，China）

Government performance evaluation,as an effective public management model and tool,plays an important role to strengthen the responsibility and improve the efficiency of government.The government performance evaluation has become a hot topic in academia owing to Chinese governmental administrative system reform,and also become an important measure to implement management innovation at all levels of Chinese government departments in practice.As an important part of the government performance in S&T sector,taken seriously by government departments theoretically and practically,the basic theoretical model and evaluation framework of governmental S&T plans’performance evaluation has been preliminarily built,integrating with the features of S&T plans’management in China.The practices of performance evaluation on national high-tech research and development plan are discussed in this article.

government performance evaluation；performance evaluation of S&T program

2009-06-18

田德錄（1974-），男，河南濮陽人，工學(xué)博士，副研究員；研究方向：科技政策與管理、科技評估。

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（責(zé)任編輯 張九慶）