陳 潭，羅曉俊

（中南大學(xué) 政治學(xué)院，湖南 長沙 410012）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威、奧爾森困境與地方治理秩序
——一個桂北鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治生態(tài)與治理邏輯

陳 潭，羅曉俊

（中南大學(xué) 政治學(xué)院，湖南 長沙 410012）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威是地方治理函數(shù)中的重要變量。毫無疑問，良好的或遞增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威對于基層公共政策動員和執(zhí)行起著重要的作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減或喪失，則容易導(dǎo)致地方公共政策執(zhí)行的困難，進而導(dǎo)致地方治理秩序陷于奧爾森困境的泥潭。通過以桂北調(diào)查中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)案例敘事，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和基層公共政策運作的相關(guān)性，從而展現(xiàn)地方治理秩序中的政策遭遇以及非合作博弈過程中的集體行動邏輯。在新農(nóng)村建設(shè)的政策框架下，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和開展有效的地方治理無疑具有積極意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威；公共政策；地方治理；桂北調(diào)查

一、思路與進路

在桂鎮(zhèn)調(diào)查的日子里，我們發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象：桂鎮(zhèn)的村民對桂鎮(zhèn)政府推行的公共政策總要先進行一番質(zhì)疑，再拖拖拉拉地執(zhí)行下去，隨后他們會一邊埋怨政府沒有為改善他們的生活做任何努力，再一邊接受新的政策。這最終形成一種奇怪的循環(huán)，并引發(fā)了我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威與地方治理秩序的關(guān)聯(lián)性思考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威是一個歷史性概念，在基層行政組織出現(xiàn)之前，中國地方治理籠罩在鄉(xiāng)紳精英的統(tǒng)治下，維系人們關(guān)系的是“地方性的利益共同體”［1］。而1958年人民公社制度的建立從組織到心理上徹底改變了農(nóng)民的依賴對象，宣告了鄉(xiāng)紳治理時代的結(jié)束。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前身，人民公社制度曾經(jīng)發(fā)揮過巨大的歷史作用，但“一大二公”的生產(chǎn)方式到后期越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，國家不得不致力于新一輪的地方政權(quán)重構(gòu)——建立權(quán)力較小、服務(wù)導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。20世紀(jì)80年代，各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立宣告著“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時代”的正式來臨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自誕生之日起便被寄予了改良地方秩序的良好愿望，合法性、權(quán)威性迅速積聚。在強大權(quán)威地推動下，公共政策執(zhí)行順暢，地方治理秩序井然。而隨著稅費改革的深入，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在持續(xù)性“短缺型財政的壓力”下的一系列政策失敗導(dǎo)致了其權(quán)威的持續(xù)下跌和農(nóng)民信任赤字的產(chǎn)生，地方治理秩序的集中與均衡態(tài)勢被打破，地方治理進入了“后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時代”?！昂筻l(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時代”的政治是彌散性政治，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組成的小集團試圖通過對資源及情境的刻意控制主導(dǎo)以農(nóng)民為主體的大集團，卻不幸最終陷入了地方治理中的“奧爾森困境”。所謂奧爾森困境表達(dá)的是一種集體行動的悖論，即“由理性個體組成的大集團，卻不會為集體利益行事”［2］（P18），公共服務(wù)的供給和管理關(guān)系的維持將建立在持續(xù)的迭演博弈上，公共政策的質(zhì)量水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈技術(shù)、領(lǐng)導(dǎo)個體的執(zhí)政藝術(shù)、普通民眾的馴服狀況等若干變量共同建構(gòu)了地方治理秩序的函數(shù)。

我們選取廣西桂鎮(zhèn)作為調(diào)查單位和研究對象，以此解構(gòu)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的微觀政治生態(tài)和制度行動邏輯。桂鎮(zhèn)明代建圩，清代為貴縣四大圩之一，1957年成為貴縣十二區(qū)，1958年成立人民公社，1984年成立桂鎮(zhèn)人民政府。桂鎮(zhèn)因其地處桂市東南部兩大鐵路與公路的交匯處，交通便利，而被確定為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)跑的工業(yè)型重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)面積廣闊，下轄村多以種植業(yè)為生，村莊內(nèi)部至今仍保留有李、姚、楊幾宗大姓，族威、族望依然擁有較大的活動空間。傳統(tǒng)基因與現(xiàn)代元素在這個古老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中交匯，30年改革的痕跡鮮活而完整地保留在桂鎮(zhèn)的歷史里，并滲入桂鎮(zhèn)人的記憶中。在國家改革和社會轉(zhuǎn)型的大背景下，以案例訪談的方式對桂鎮(zhèn)村民的政治記憶進行追述和分析，或許能在一定程度上展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威在數(shù)十年中的增減或興衰，進而勾勒出地方治理秩序的變遷圖景。

二、地方治理變遷中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源于農(nóng)民對權(quán)力合法性的認(rèn)同，是“統(tǒng)治的心理權(quán)力”［3］（P5），具有時間上的延展性，受到農(nóng)民的記憶、對現(xiàn)狀的認(rèn)識和對未來的預(yù)期的影響。換言之，它是多次認(rèn)同效果的積加，因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的考察要放到具體場域的時間序列中。

有人曾形象地表述過鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的整體變化趨勢：“60年代初，我國遭遇巨大天災(zāi)，農(nóng)民沒有造反，困難在短短幾年里就被克服了，當(dāng)時靠的就是中國人民，尤其是中國農(nóng)民在長時期戰(zhàn)爭中形成的對中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)的深厚情感?！保?］（P43）而農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入鄉(xiāng)村社會的機會大大減少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還出于自利性目標(biāo)，最大程度汲取公共資源，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的關(guān)系逐漸從“魚水關(guān)系”演變?yōu)椤坝退P(guān)系”。在桂鎮(zhèn)，村民們對政府的感情變化也大致呈現(xiàn)為不規(guī)則的“L”形，可以用三個具體的詞匯來描述這種變化，即“重視——仇視——忽視”，從案例1中可體察到這種變化過程：

［案例1］鄉(xiāng)鎮(zhèn)形象的民間話語

2006到2008年，我們?nèi)鹊焦疰?zhèn)進行調(diào)查，聽到過不少對桂鎮(zhèn)政府的評價。有一句在群眾中流傳得最廣——“以前它干不好事，后來它不干好事，到了現(xiàn)在它根本就沒在干事！”通過訪談，我們發(fā)覺那句俗語背后所隱藏的，其實是由稅費改革而引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力衰微和行為異化過程，現(xiàn)將部分有代表性的言論摘錄如下：

農(nóng)民A：以前窮是窮，至少沒那么亂，肚子沒有現(xiàn)在飽，但心里面安實?，F(xiàn)在晚上走路都要擔(dān)心飛車搶劫，派出所也從來不管！

農(nóng)民B：那些人（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）沒錢就到處想辦法刮（指的是1994年分稅制之后，地方政府的收稅空間減小）。所有部門里，計生所的人從來動得最勤，哪家超生了，立馬有人過去罰錢！有時還會帶上派出所的人拿著電棍去！

農(nóng)民C：我們的民政補貼從來就沒發(fā)齊過，比如今年（2006年）內(nèi)澇，人家湛鎮(zhèn)每畝10元，穆鎮(zhèn)每畝15元，我們每畝只補8元。我們問為什么錢不夠，他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）就舉出一大堆理由，什么你們XX時候又欠了這個費那個費，填上之后就剩這么多。沒人知道到底欠的是什么，也沒人知道到底應(yīng)該拿到多少。

農(nóng)民D：現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅也不用交了（2006年取消農(nóng)業(yè)稅），連農(nóng)業(yè)補貼都是直接打到銀行賬戶上。他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）根本就沒有什么事，一張報紙一杯茶，最多就是見他們搞搞宣傳！我認(rèn)識的婦聯(lián)、人大的干部全都出來開店做生意了。你說現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪里，我怎么都沒感覺到！

米爾斯曾很精辟地說：個人困惑的表述及解決有賴于他切身所處的環(huán)境［5］（P6-7）。寥寥數(shù)句民間話語折射出的是國家政治體制改革的歷史脈絡(luò)和此脈絡(luò)中桂鎮(zhèn)權(quán)威的衰敗歷程。20世紀(jì)80年代初，本著沖破“一大二公”管理體制和改善農(nóng)民生活的初衷，國家改“社”為“鄉(xiāng)”，在各地建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與人民公社在干部選任方式上存在根本區(qū)別：公社時期的生產(chǎn)大隊黨支書和生產(chǎn)隊隊長一般都是由土改積極分子擔(dān)任，農(nóng)民對他們的支持一方面出于對正式權(quán)力的服從，另一方面出于對熟人關(guān)系的認(rèn)同；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由國家委派和上級選任，在強資源導(dǎo)向的職位安排過程中，人數(shù)最多而資源最薄的農(nóng)民群體只能游蕩在權(quán)力場的邊緣——對于他們來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是一批陌生人。失去了熟人關(guān)系的牽絆，“政績”便成了判斷政府優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量直接決定了其公眾形象和權(quán)威大小。以稅費改革為界，桂鎮(zhèn)權(quán)威的演變大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段是1984到1994年分稅制改革之前。這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要分三大塊：一是稅收收入；二是上級政府轉(zhuǎn)移收入；三是攤派收入（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提留）、收費和罰沒收入，三項收入基本可以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)?？梢哉f，這個時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)結(jié)合得較為緊密，權(quán)力大財力足，管得起事也愿意管事。加之農(nóng)民在情感上依然承續(xù)著對黨和政府的深切感激和信任，對政府的能力不足和偶然失誤能采取寬容的態(tài)度和“溝通性”行動［6］，正如農(nóng)民A所言：“肚子沒有現(xiàn)在飽，但心里面安實”。至于有人埋怨政府“干不好事”，也只是對政府經(jīng)濟調(diào)控能力的小小抱怨。當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系處于一種“強權(quán)力——強認(rèn)同”的狀態(tài)，所謂“人心齊，泰山移”，許多大型公共設(shè)施（比如水渠和電網(wǎng)）都是在那個時期修建起來的，而這些實惠的獲得又加強了農(nóng)民對政府的信心。

第二階段是1994年到1999年。1994年國家實行分稅制改革，實質(zhì)就是各級政府在財政主體本位利益的激勵下，將各種好處盡量上收到自己的盤子之中［7］。從中央開始，沿著“省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的路線，各級政府將數(shù)額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長率高的稅種劃為本級所有或盡量收取較大比例。如此一來，處于底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全沒有選擇空間，稅收收入大減。但財政縮水之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擔(dān)子卻沒有減輕，壓力型體制使得從中央到地方任務(wù)的層層加碼成為可能，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級的指標(biāo)性任務(wù)只有大借外債。財政狀況的入不敷出迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能絞盡腦汁“創(chuàng)收”。案例中提到“計生工作中的暴力搶錢”和“克扣民政補貼”都是政府“創(chuàng)收”的真實寫照。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧立名目、亂收雜費，侵吞公產(chǎn)，權(quán)力尋租的現(xiàn)象亦時有發(fā)生。農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度也因此發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，評價從“干不好事”變成“不干好事”。如果前者只是對政府能力的微弱質(zhì)疑，后者則是對它行為動機上的全然否定。顯然，這個階段的政府和農(nóng)民是一種“強權(quán)力——弱認(rèn)同”關(guān)系。

第三階段是2000年至今。20世紀(jì)末，沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村治理危機催生了新一輪的稅費改革。2000年，新一輪稅費改革以安徽為試點在全國逐漸鋪開。這次稅費改革基于這樣一個假設(shè)：農(nóng)民的負(fù)擔(dān)太重主要出于兩個原因，一是基層政府亂收費；二是基層政府權(quán)力太大，增大了尋租的空間。于是“正稅清費”成為新一輪改革的主題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全部取消，農(nóng)業(yè)稅逐漸減免，國家試圖以強制財政縮水的方式“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瘦身［7］，但瘦身計劃并未達(dá)到預(yù)期的效果，反因“過度減肥”引發(fā)了地方政府的人事臃腫。這首先表現(xiàn)在：作為稅費改革配套方案的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革只有指導(dǎo)方向沒有具體措施，被裁汰人員的分流和安置問題得不到解決而出現(xiàn)“分而不流，名亡實存”的現(xiàn)象。正如農(nóng)民D所說，連“農(nóng)業(yè)補貼都是直接打到銀行賬戶上”，部分機構(gòu)被完全閑置，“一張報紙一杯茶”成為政府的常規(guī)工作，干部“下?！爆F(xiàn)象屢見不鮮。就像一首膾炙人口的打油詩里寫的：“八九點上班，十一點下班，三四點開會，五點鐘拜拜。群眾有困難，領(lǐng)導(dǎo)總不在，百姓血汗錢，養(yǎng)人吃白飯！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實權(quán)被架空，“政府在哪里”成了農(nóng)民掛在嘴邊的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間演變?yōu)椤叭鯔?quán)力——弱認(rèn)同”的關(guān)系。

如果說政治體制轉(zhuǎn)軌的不暢是桂鎮(zhèn)權(quán)威持續(xù)下降的外部變量，那么2008年的一起“招生威逼”事件則是其權(quán)威驟減的內(nèi)生變量。事件可復(fù)述如下：

［案例2］利益共謀下的招生威逼

2007年，桂鎮(zhèn)所屬的桂南區(qū)辦了一個職教中心，政府引資150萬，并向投資商承諾會負(fù)責(zé)招滿1600個學(xué)生到該中心下屬技校就讀。結(jié)果到2008年4月為止，該中心僅招收到100多名學(xué)生，距目標(biāo)數(shù)量十分遙遠(yuǎn)。于是桂南區(qū)教育局突發(fā)奇想：把招生指標(biāo)分派到全區(qū)每所中學(xué)每個畢業(yè)班老師身上，并責(zé)令作為教育重鎮(zhèn)的桂鎮(zhèn)挑起大梁。桂鎮(zhèn)政府遂將中考完后的學(xué)生強留在學(xué)校，讓班主任進行“勸服”，聲稱“誰不完成任務(wù)，開學(xué)就要考慮調(diào)離崗位！”并派專干到學(xué)校掛點監(jiān)督。

據(jù)了解，新開辦的職校是個農(nóng)技學(xué)校，但它面積太小，且缺少模具，并不具備職業(yè)學(xué)校的基本條件。

“這種學(xué)校，我們怎么好意思勸自己的學(xué)生去讀！”一位教師憤憤地說。

此事件不久便引起了學(xué)生及家長的憤怒和集體抗議，最終不了了之。

在我們的訪談中，該事件被評為“桂鎮(zhèn)政府歷年來做過的最糟糕的事”。之所以會造成如此惡劣的影響，原因在于政府在該事件中的行為侵犯了農(nóng)民心中的正義底線。正如美國著名農(nóng)民研究專家詹姆斯·斯科特所言：貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因，只有當(dāng)他們的生存道德和社會公正感受到侵犯時，才會奮起反抗。桂鎮(zhèn)政府在“威逼事件”中濫用公權(quán)，假教書育人之名行非法斂財之實，其自利動機嚴(yán)重踐踏了公共利益，使公共政策淪為特權(quán)階層的牟利工具。不難想象，當(dāng)這一事件在街談巷議中傳開，將糾結(jié)起民眾的怨恨情緒，最終導(dǎo)致信任的赤字。

三、后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時代的奧爾森困境

當(dāng)信任的赤貧成為社會的常態(tài)，地方治理便進入了后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時代。后權(quán)威時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府告別了“一呼百應(yīng)”的榮耀歲月，陷入到彌散而瑣碎的博弈斗爭中。公共服務(wù)的供給失效和社會管理的軟弱無力是這個時代地方治理的典型特征。我們可以從桂鎮(zhèn)河流的治理困境中窺見一斑：

［案例3］GDP生存下的公地悲劇

桂鎮(zhèn)的鴨絨、塑膠加工全國有名，伴隨著這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的是日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。鴨絨廠房邊上的河水黑得跟稀釋的墨差不多，住在黑水邊上的農(nóng)民根本無法使用。一次偶然的機會，筆者跟住在黑水邊上的農(nóng)民們進行了短暫的交談，下面是與姓譚的農(nóng)戶的對話：

問：“這么差的水，政府也不管??？”

答：“管什么啊，政府都是他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的人，一路開綠燈！”

問：“為什么沒人到市里反映呢？”

答：“那搞不得，咱鎮(zhèn)上的塑膠廠、造紙廠、鴨絨廠……都這樣，整下來估計沒幾間合格的。我媽，我二伯他們都在那些廠里面干的……”

（一邊有人插話：有很多時候都想告，就是不知道告給誰！何況你一個人去有什么用？小心有人給小鞋穿?。?/p>

在“發(fā)展經(jīng)濟，改善生活”的地方性話語中，農(nóng)民充滿著“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的矛盾心理。桂鎮(zhèn)是以工業(yè)領(lǐng)跑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)共有企業(yè)700多家，從業(yè)人員3.5萬人，幾乎都是鎮(zhèn)上及周邊農(nóng)村的居民，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收了桂鎮(zhèn)近四成的勞動力（桂鎮(zhèn)2007年末人口103646人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革表面上實現(xiàn)了“政企分開，黨政分開”，但由于政府保留著對企業(yè)的注冊、稅收、監(jiān)管等各項權(quán)力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然存在著強大的影響力。或許農(nóng)民們也很希望有一個干凈安全的生存環(huán)境，也對政府在環(huán)境治理方面的不作為頗有微詞，但擺在他們面前的是更嚴(yán)峻的生存壓力——他們的經(jīng)濟收入都來源于那些給他們帶來了污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。為獲取優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境而丟掉飯碗，這是任何一個理性人都不會選擇的行為?！耙粋€集團做什么取決于集團中的個人做什么，而個人做什么又取決于他們采取其他行為的相對好處”［8］（P20），當(dāng)每個農(nóng)民都優(yōu)先選擇了自保的時候，公共環(huán)境便成為了群眾理性最后考慮的部分。誠然，在一個公共領(lǐng)域發(fā)達(dá)的社會中，人們的總體權(quán)力是一種“大權(quán)力”，人們通過公議的壓力約束政府行為，中國傳統(tǒng)農(nóng)村的宗族議會就曾起到過類似效果。而現(xiàn)代化進程使人在獲得自由的同時，離開了共同體：生產(chǎn)空間的轉(zhuǎn)換、村落邊界的外溢、個人訴求的具體化使被分解過的“大權(quán)力”再也無法重新凝聚，群體的監(jiān)督力量不復(fù)存在——這也是奧爾森困境的根本癥結(jié)所在。深暗此道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會想方設(shè)法維持農(nóng)民的無組織狀態(tài)：利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壓制農(nóng)民行動；通過意見攔截阻止農(nóng)民上訪；通過嚴(yán)密監(jiān)控防止農(nóng)民聯(lián)合等。雖然從絕對數(shù)量上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于農(nóng)民，但他們在信息資源和組織安排上更具優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民們的博弈，從表面上是“小集團”和“大集團”的博弈，實質(zhì)上是“小集團”和每一個農(nóng)民個體的博弈。

如果說低效的政策供給由于農(nóng)民的理性計算找到了存續(xù)的機會，那另一方面一些出于改良目的的公共政策也同樣會因為農(nóng)民負(fù)面的政治記憶而遭受強烈質(zhì)疑，這迫使地方政府不得不運用“非常手段”來實現(xiàn)政策目標(biāo)。以桂鎮(zhèn)“新農(nóng)合”的政策遭遇為例：

［案例4］千方百計的政策動員

新農(nóng)合政策在桂鎮(zhèn)的推廣效果比較樂觀，2007年止，參合率達(dá)到85.44%。我們曾針對新農(nóng)合的推廣與鎮(zhèn)長進行過一次訪談，將對話截取如下：

問：新農(nóng)合是個很實惠的政策，在農(nóng)民之中應(yīng)該很受歡迎吧？

答：這你可猜錯了，我們剛開始搞的時候根本沒人理，挨家挨戶地上門勸都沒人參加。

問：為什么會出現(xiàn)這樣的情況？

答：他們向來這樣，總以為政府要害他們。

問：那后來怎么達(dá)到這個數(shù)字的？

答：只能不斷做工作。宣傳動員、培訓(xùn)講解、干部掛村、醫(yī)生上門，能做的都做了。當(dāng)然還要用一些小鼓勵，農(nóng)民很實在的，不給他點好處他不買帳。

問：比如說什么好處？

答：我們對積極參合的村是有優(yōu)惠的。比如對參合率最高的三個村我們有部分返還，這樣數(shù)字才上來的。還有就是要用一些特殊手段。

問：特殊手段？

答：比如楊村和南嶺村，這些都是邊遠(yuǎn)的村，難搞得很，刁民！我們的干部上門做工作從來是被趕出來的。第一次參合率統(tǒng)計上來的時候，這兩村一個人都沒報。直到我讓人擺了壇才管用。

問：擺壇指的是什么？

答：村里的一項祭祖活動。我找人給我搭了個壇，請他們的族頭過來，殺雞、拜壇、向天發(fā)誓。我說“你們這些錢我保證全部是留給你們以后用！這筆錢要是進我口袋，我全家不得好死！”他們才陸續(xù)有人報。

熟悉內(nèi)幕的村干部還告知，為了做通工作，他們沒少請村里的族頭吃飯。后來參合率能上去，也是因為族頭們領(lǐng)了指標(biāo)回去。

后根據(jù)2008年桂鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，楊村參合率在桂鎮(zhèn)26個單位中排第15位，南嶺村排第20位，兩者排位均有上升。

從上述案例中，我們看到了一個“大集團”對待公共政策的冷漠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為調(diào)動其積極性而采取的一系列措施。事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的眼中，桂鎮(zhèn)農(nóng)民被劃分為兩類：一類是距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近，被卷入工業(yè)化過程中的農(nóng)民，他們構(gòu)成了真正定義上松散的“大集團”；另一類則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部口中楊村和南嶺村的“刁民”。由于地理位置的偏遠(yuǎn)和隔離，這些村落內(nèi)部仍保留著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作方式和對古老神秘力量的敬畏，擁有較強的鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)度及家族精英動員能力，他們從某種程度上說是有凝聚力的“小集團”（這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最頭痛的力量，他們擁有談判的能力），政策在進入這些村莊時往往遭遇“隱性制衡”［9］。對不同性質(zhì)的兩類農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了不同手段。針對第一類農(nóng)民，政府采用了“選擇性激勵”：先在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)動員，并對“參合率最高的三個村”實行“部分返還”，以降低參與的相對成本，鼓勵農(nóng)民積極回應(yīng)。而對于第二類農(nóng)民，在勸服無效的情況下，干部選擇用“借力”與“拉攏”的技術(shù)：首先，鎮(zhèn)長在這兩村擺上了祭臺，向“祖先”借力，通過儀式獲得神秘力量的認(rèn)可；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宴請“族頭”，拉攏家族精英。我們在調(diào)研時常?？梢月牭筋愃圃捳Z“‘大頭’（村里較有威望的人）都跟政府有點關(guān)系，要不然也說不起話”、“你去辦事，政府問你要‘搭快車’還是‘搭慢車’，沒點關(guān)系，連車都搭不上！”可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與家族精英間的相互利用并不罕見。通過“利益的合謀”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治行為達(dá)到了雙重效果：從近期看，主要產(chǎn)生的是政策效果——使新農(nóng)合順利推廣下去；而從長遠(yuǎn)來看，更重要的是達(dá)到了一種政治效果——瓦解了對抗性“小集團”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在楊村和南嶺村，族頭們憑借其特殊地位與個人魅力在村民中擁有較高的威望，作為軸心將整個村莊的村民凝聚起來，構(gòu)成一個權(quán)力輻射型的“小集團”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的利益博弈最終要通過干部與“族頭”間的討價還價來實現(xiàn)（見圖A）。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對族頭的長期拉攏最終會打破這種“黑箱平衡”。二者“合謀”的次數(shù)越多，族頭與普通村民間的關(guān)系就越遠(yuǎn)，尤其是在政策失敗的時候，作為協(xié)同者的“族頭”們也往往難逃其咎。當(dāng)村民對“族頭”累積的不滿超越了鄉(xiāng)約習(xí)俗所能維系的極限時，這種村落共同體就會瓦解。有凝聚力的“小集團“一旦淪落為消極的“大集團”，就只能在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中屈居下風(fēng)（見圖B）。

由此可見，在后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時代，政府通過對權(quán)力技術(shù)的應(yīng)用保持著自己在利益博弈中的優(yōu)勢地位：第一，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)濟上的控制，從而保證理性算計的農(nóng)民們不會貿(mào)然生事；第二，通過“選擇性激勵”調(diào)動起“冷漠”的群眾的積極性；第三，通過對地方精英的拉攏逐漸瓦解頑固的勢力群體。就這樣，桂鎮(zhèn)政府通過多重政治技術(shù)維持著地方治理秩序中的“奧爾森困境”，并在實踐中實現(xiàn)了政策的持續(xù)運作。然而，農(nóng)民的沉默是迫于生存壓力的無奈屈從，其內(nèi)心的不服沉積了下來。一旦積怨過度或關(guān)鍵性事件使個人情緒沖出理性的邊界，“奧爾森困境”便會被突破，近年來頻發(fā)的群體性事件便是對這種“突破”的現(xiàn)實注腳。當(dāng)正常的利益表達(dá)渠道的受阻，農(nóng)民只能尋求非常規(guī)的方式表達(dá)內(nèi)心不滿，地方治理秩序?qū)⒁虼嗽馐車?yán)重破壞。

圖A

圖B

四、結(jié)論與討論

地方治理函數(shù)是一個多變量的集合體，任何要素的變化都可能引起地方治理函數(shù)關(guān)系的變化，都可能導(dǎo)致地方治理變遷中的政治聚集或政治疏離。毫無疑問，要素與要素之間的乘數(shù)關(guān)系可以放大地方治理的倍數(shù)效應(yīng)，而各變量之間的除數(shù)關(guān)系則可能使地方治理效應(yīng)走向折扣性遞減。因此，要形成良序的地方公共治理，就必須產(chǎn)生適應(yīng)時代發(fā)展和農(nóng)村實際的公共政策，必須建構(gòu)能夠獲得農(nóng)民認(rèn)同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威，必須需要強有力的基層動員和執(zhí)行能力，當(dāng)然也離不開民眾的政策理解能力和接受程度。我們知道：良好的或遞增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威對于基層公共政策動員和執(zhí)行無疑起著重要的作用；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減或喪失，則容易導(dǎo)致地方公共政策執(zhí)行的困難，進而導(dǎo)致地方治理秩序陷于奧爾森困境的泥潭。

從一定程度上來說，桂鎮(zhèn)的變遷可以折射出共和國60年來國家、集體與農(nóng)民個人不離不棄的依存關(guān)系，可以觀照出改革開放30年來中國農(nóng)村發(fā)展變化的絢麗圖景。在計劃經(jīng)濟時代，“多取少予”、“以農(nóng)補工”是建立在人民公社制度和“大鍋飯”基礎(chǔ)上的，農(nóng)民缺少尋求剩余利益的空間和機會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的強合法性和農(nóng)民的強認(rèn)同度加強了地方治理的動員力和執(zhí)行力，形成了史上少有的“安定團結(jié)”的地方治理秩序。隨著“大包干”和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民家庭式的行動單位得以確立，個體能量完全得到釋放，于是去行政化的村莊與國家政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的張力不斷顯現(xiàn)，因而地方政治變遷中的不可治理性因素不斷增加。在這種后權(quán)威時代，地方財政的增加、GDP的提速乃至于政府規(guī)模的增長都有可能與農(nóng)民政治權(quán)利和經(jīng)濟利益形成沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的遞增都有可能導(dǎo)致奧爾森困境的出現(xiàn)，于是地方治理中的財政赤字、信任危機、管理困局都不可避免地或多或少地呈現(xiàn)出來。我們相信，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和“多予少取”式公共服務(wù)供給的增加，國家社會主義新農(nóng)村建設(shè)將會迎來和諧穩(wěn)定的地方治理新局面。

［1］李遠(yuǎn)行.大共同體本位？小共同體本位？——中國農(nóng)村基層組織性質(zhì)探析［J］.安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004，（1）：70-75.

［2］［美］曼瑟·奧爾森.國家的興衰：經(jīng)濟增長、滯漲和社會僵化［M］.上海：上海世紀(jì)出版社集團，2007.

［3］［美］邁克爾·羅斯金等.政治科學(xué)［M］.北京：華夏出版社，2001.

［4］閔 琦.中國政治文化——民主政治難產(chǎn)的社會心理因素［M］.昆明：云南人民出版社，1989.

［5］［美］C·賴特·米爾斯.社會學(xué)的想象力［M］.北京：三聯(lián)書店，2005.

［6］白春陽，安文軍.社會信任的本質(zhì)［J］.甘肅社會科學(xué)，2008，（2）：50-53.

［7］李芝蘭，吳理財.“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費改革前后中央與地方之間的互動［J］.社會學(xué)研究，2005，（4）：44-63.

［8］［美］曼瑟·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海：三聯(lián)書店，1995.

［9］胡 穗，康鐵庚，呂普生.試論和諧社會構(gòu)建路徑的兩種社會制衡模式［J］.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2008，（4）：53-56.

（責(zé)任編校：文 泉）

Township Authority，Olson Dilemma and the Order of Local Governance——The Political Ecology and Governance Logic of a Township in Northern Guangxi

CHEN Tan，LUO Xiao-jun
（School of Political Science，Central South University，Changsha，Hunan 410012，China）

Township authority is of great importance in local governance.There is no doubt that a good and ever-growing township authority plays an essential part in the mobilization and implementation of primary public policies，whereas the decrease or loss of township authority，can easily lead to difficulties in policy implementation，then drive the local governance into the mire of Olsen dilemma.In this paper，the cases of a township in Northern Guangxi will be stated to explore the correlation of the township authority and the implementation of public policies at community level，thereby revealing the policies’experience in the order of local governance，as well as the logic of collective action in the process of non-cooperative game.In the context of building a socialist new rural countryside，the reassurance of township authority and effective local governance will undoubtedly generate positive effects.

township authority；public policy；local governance；northern Guangxi investigation

C916

A

1000-2529（2010）02-0010-05

2009-10-10

教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”項目“草根博弈：中國鄉(xiāng)村公共治理研究”（NCET-07-0858）

陳 潭（1969-），男，湖南常寧人，中南大學(xué)政治學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；羅曉?。?986-），女，廣西柳州人，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心項目協(xié)理。