■張道剛

地方政府融資平臺之困

■張道剛

“收緊地方政府融資平臺對二三線城市的影響已顯現(xiàn)，部分融資平臺資金出現(xiàn)了短暫缺口現(xiàn)象，并進(jìn)而在一定程度上放緩了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度?！碑?dāng)一位地方官員說出上述這番話時，一直備受詬議的地方政府融資平臺亂象，隨著近期政策密集出臺,似乎預(yù)示著這一問題的解決基本告一段落。

然而，問題并非如此簡單。

地方政府融資平臺的產(chǎn)生與演變極其復(fù)雜。從某種意義上說，融資平臺是地方政府“天才”般的創(chuàng)造。1994年分稅制改革后，由于財權(quán)與事權(quán)的不匹配，加之承擔(dān)的事務(wù)愈加繁重，地方政府不得不另辟蹊徑，包裝出一個“獨立法人主體”的融資工具——城投公司等地方融資平臺。而其融資來源大部分是向銀行貸款，主要依賴政府財政擔(dān)保、土地抵押。2008年末，中央政府推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃，更是對地方政府通過融資平臺大幅舉債起到了推波助瀾的作用。短短一年多時間，地方政府融資平臺遍地開花，一片“春意盎然”。截至2010年6月末，全國總共有8000多家地方政府融資平臺，僅縣級融資平臺就有4907家，貸款余額為7.66萬億元，存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款占比23%，意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在1.5萬億元。

顯然，地方政府融資平臺隱藏的各種潛在風(fēng)險已成為不爭的事實。無論是土地抵押還是收益權(quán)抵押，都是在透支政府未來的收入。因此，決定地方政府融資平臺命運的輪盤開始旋轉(zhuǎn)。2010年6月10日，國務(wù)院出臺“19號文”,要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，此文被稱為“指導(dǎo)原則”；8月19日,財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)“通知”，對國務(wù)院“19號文”相關(guān)概念進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)定，此文被稱為“實施細(xì)則”。若按國務(wù)院“19號文”要求，對于很多融資平臺公司而言是致命打擊，這意味著有大量的二三線城市融資平臺會被清理掉。

一時間，山雨欲來風(fēng)滿樓。帶有濃厚“歷史背景”的地方政府融資平臺，將何去何從？換言之，身處整治風(fēng)暴漩渦中心會面臨怎樣的生死大考？

事實上，從6月10日“19號文”出臺之后，地方政府的質(zhì)疑之聲就不絕于耳。其理由是，由于地方融資平臺的資金鏈往往是一個連環(huán)扣，因此一旦資金流出現(xiàn)問題，將在一定程度上影響在建項目的進(jìn)展。特別是在2008、2009年大量項目開工的背景下,其后續(xù)巨大的資金需求來源問題并沒有得到解決，若沒有新的融資渠道，出現(xiàn)“半拉子工程”就在所難免，而這恰恰是中央和地方都不愿看到的結(jié)果。

經(jīng)過一番博弈后，“實施細(xì)則”的出臺令很多地方融資平臺暫時松了口氣。在地方融資平臺整個鏈條中，土地是最為關(guān)鍵的因素，此次“實施細(xì)則”沒有觸及土地這一融資平臺的命門，也體現(xiàn)了中央對于地方政府融資沖動是以“疏”為主，而不是一味地去“堵”。

問題是，關(guān)閉一扇窗口的同時，應(yīng)打開另一扇窗口。此輪清理風(fēng)暴掀起之后，如何拓寬地方融資平臺的多元化融資渠道,以解地方資金之渴，一時成為關(guān)注焦點。在多番博弈之后，地方終于盼到了被稱之為“改革性文件”的《關(guān)于地方投融資平臺公司發(fā)行債券有關(guān)問題的通知》。這標(biāo)志著陷入停滯中的城投債終獲開閘。而城投債一直以來就被市場視為“準(zhǔn)市政債”。可以預(yù)期，市政債也會隨后推出。這也是“兩難抉擇”下的無奈之舉，其指向就是填補清理融資平臺之后的資金缺口，為地方政府融資平臺預(yù)留一條新的出路。

重啟城投債抑或發(fā)行市政債就能破解地方政府融資平臺之困嗎？答案是顯而易見的，單單規(guī)范地方融資平臺的運作方式并不能完全解決問題，其根本之策是地方政府融資平臺要實行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即融資平臺要有自身造血功能，有產(chǎn)業(yè)支撐，要回歸法人本位。