陳燦

（中國人民大學，北京0872）

論民生問題嚴峻挑戰(zhàn)背景下的政府職能定位

陳燦

（中國人民大學，北京0872）

當前我國民生問題面臨嚴峻挑戰(zhàn)，為有效化解各種社會矛盾，保障人民的合法權益，真正實現(xiàn)社會和諧，需要政府職能重新定位，積極完善社會政策，維護公平正義，創(chuàng)新反腐機制，確保權力在陽光下運行。

腐敗問題；利益集團；服務型政府；民主法治

我國民生思想源遠流長，孔子視“裕民”為仁政：“百姓足，君孰與不足？百姓不足，君孰與足？”；《尚書五子之歌》指出“民惟邦本，本固邦寧”；《左傳莊公三十三年》強調“政之所興，在順民心”；《孟子梁惠王下》則提出“憂民之憂者，民亦憂其憂”；孫中山更指出“民生就是人民的生活—社會的生存,國民的生計，群眾的生命?！盵1]在現(xiàn)代社會中，民生問題尤其突出表現(xiàn)在法治是民生之基、民主是民生之本、公平是民生之源，誠信是民生之魂。當前我國已進入社會轉型的關鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，也帶來了一系列社會矛盾和社會問題，住房、醫(yī)療、公平、法治、就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、國民教育、貧富差距、道德誠信等等，成了百姓日常生活密切關注的問題，如果民生問題得不到及時解決，將對整個社會的安全造成極大的危害。而這些隱患的背后與各級政府的管理制度有著密不可分的關系，為了保證中國社會的安全運行，必須加快政府職能的轉變，健全民主法治，激發(fā)社會活力，確保社會安定有序。

一、當前民生問題面臨嚴峻挑戰(zhàn)

1.腐敗問題依然十分嚴重。當前腐敗問題幾乎成了影響和破壞社會和諧的頭號死敵，它的泛濫嚴重損害著黨和政府的公信力，激起群眾怨恨，加深社會矛盾。在經(jīng)濟上，腐敗現(xiàn)象破壞市場經(jīng)濟制度,影響經(jīng)濟建設效益，危害和諧社會物質基礎建設，嚴重擾亂和直接破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序；政治上，腐敗現(xiàn)象損害黨和政府的廉潔形象，削弱黨的執(zhí)政能力和政府的公信力。腐敗行為踐踏了黨的綱領，褻瀆了黨的宗旨，損害著黨和政府的聲譽和威信，玷污了黨政機關的整體形象，敗壞了整個社會風氣，削弱黨的執(zhí)政能力；社會上，腐敗現(xiàn)象破壞社會公正，踐踏人民群眾的民主權利，侵害群眾利益，加劇各種社會矛盾,動搖執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎，破壞社會穩(wěn)定。從2006年起，人民日報和人民網(wǎng)連續(xù)4年進行的網(wǎng)絡調查，民眾對腐敗問題的關注除2007年排名第二外，其他三年均為第一。在新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)“兩會”聯(lián)合調查中，“進一步加大反腐倡廉力度”也是排名第一，[2]盡管我們的反腐敗取得了一定的成績，但離民眾的期待還有距離。2009年11月16日人民論壇網(wǎng)推出的“盛世危言：未來年最嚴峻的個挑戰(zhàn)”的專題調查顯示，未來年項挑戰(zhàn)中排名前三位的是“腐敗問題突破民眾承受底線”、“貧富差距拉大、分配不公激化社會矛盾”、“基層干群沖突”。腐敗問題已經(jīng)突破民眾承受底線，意味著民眾對腐敗問題的容忍達到了一個臨界點，也意味著腐敗已經(jīng)成了一種嚴重的社會危機。[3]胡錦濤說：“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大歷史任務?！睂⒎锤瘮√岣叩疥P系到黨的“生死存亡”的高度，足見黨中央對反腐敗的緊迫感和腐敗危害的危機感。

2.民主法治建設滯后。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，一些地方政府部門濫用權力，以權代法，司法的公正和獨立經(jīng)常受到來至權利部門的掣肘和左右。司法部門、行政部門內(nèi)部的腐敗案件時有發(fā)生，2009年查處的副部級高官就有朱志剛、黃松有、陳同海、宋勇等18人。相當多的行政執(zhí)法部門簡單粗暴執(zhí)法，破壞群眾的合法利益，嚴重敗壞黨和政府的形象。個別地方黨的監(jiān)督、部門內(nèi)部監(jiān)督，紀檢機關的監(jiān)督形同虛設；媒體輿論的監(jiān)督受到嚴重的控制和壓制；有些地方政府對來自社會的監(jiān)督要么是置若罔聞，要么是消極應付，甚至是顛倒是非，打擊報復。河南靈寶市政府千里追蹤抓王帥，內(nèi)蒙古鄂爾多斯吳保全案就是典型的以權代法，干涉公民的合法監(jiān)督權的案例。老百姓的正當?shù)睦嬖V求得不到滿意的解決，合法權益被隨意侵犯的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使民怨沸騰繼而釀成群體性事件，群眾沖擊政府機關或是集體上訪。2009年發(fā)生的“躲貓貓”、“欺實馬”、“巴東女俠”、“石首事件”、“開胸驗肺”、“釣魚執(zhí)法”等案件嚴重擾亂了社會秩序，敗壞了社會風氣，降低了各級黨政機關在群眾中的威信和權威。處于轉型期的中國，尤其需要穩(wěn)定的社會秩序，要“保障群眾的知情權、參與權、表達權、選擇權、監(jiān)督權”，需要我們更加重視民主法治建設，切實解決民生問題。

3.一些地區(qū)基層社會矛盾突出。社會轉型時期的中國各種矛盾凸顯和疊加在一起，在城市，企業(yè)改制、職工下崗、拖欠工資、大中專畢業(yè)生就業(yè)、拆遷安置、城市管理等問題經(jīng)常引發(fā)各種矛盾；在農(nóng)村，土地承包流轉、土地征用、水源林地之爭、礦山開采、環(huán)境污染、村委會換屆選舉、干部作風等問題很容易挑起沖突，甚至釀成群體性事件。2008年是群體性事件多發(fā)的一年，甕安事件、孟連事件、隴南事件、重慶出租車罷運、三鹿奶粉事件、襄汾潰壩安全事故等等成了百姓和媒體關注的焦點，成了影響人民生活及社會安定和諧的一個個縮影。根據(jù)2005年的《社會藍皮書》披露，從1993年到2003年間，中國群體性事件數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。在改革進程中，社會利益的多元化，必然帶來利益的碰撞和深層矛盾，但是部分干部對群眾的呼聲麻木不仁，對群眾的疾苦不聞不問，更進一步積累、激化了社會矛盾。如何在利益格局的調整過程中，切實加強和改進社會管理，統(tǒng)籌協(xié)調好各種利益關系，妥善處理好各種利益矛盾，不僅直接關系到社會穩(wěn)定和諧，而且直接關系到鞏固黨執(zhí)政的社會基礎。

4.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡越來越大。農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個階段上均處于舉足輕重的地位,改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了一個先縮小后擴大，再縮小再擴大的過程：1979-1985年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的率先推進，城鄉(xiāng)居民收入比由1978年2.57：1縮小為1985年的1.8：1；1986-1994年隨著改革的重點由農(nóng)村轉移到城市，城鄉(xiāng)居民收入差距趨于擴大，1994年上升到2.86：1，超過了改革初期的水平；1995年由于農(nóng)產(chǎn)品漲價，城鄉(xiāng)差距重新縮小，但1997年以后城鄉(xiāng)差距再次連年明顯擴大。2005年全國農(nóng)民人均純收入為3255元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為493元，兩者的收入比為3.22:1。2007年，農(nóng)村居民人均純收入實際增長9.5%，為1985年以來增幅最高的一年；而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴大到3.33∶1，絕對差距達到9646元，是改革開放以來差距最大的一年。2008年延續(xù)了這種擴大趨勢，城鄉(xiāng)居民收入比由上年的3.33∶1擴大為3.36∶1，絕對差距首次超過1萬元。[4]統(tǒng)計數(shù)字顯示：%的富裕人群收入占全社會收入份額的45%，其中最富的1%人群的收入竟然達到全社會份額35%，而最低收入的%人群在全社會收入份額中只占1.4%；社會收入差距的基尼系數(shù)顯示我國已經(jīng)超過0.4的“警戒線”，到2007年已達到0.473，到了“高度不平等”狀態(tài)。20%的高收入和20%的低收入戶的倍數(shù)也在不斷增大，城鎮(zhèn)是8.9倍，農(nóng)村是6.7倍，平均在7到8倍左右。[5]農(nóng)民占全國人口的60%以上，城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展還繼續(xù)慣性發(fā)展，逐步擴大的城鄉(xiāng)差距不可避免地影響了整體經(jīng)濟的發(fā)展速度和質量，并帶來政治、社會等很多方面的問題，這顯然不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

5.區(qū)域間差距問題突出。當前，我國區(qū)域間社會收入差距問題已經(jīng)比較突出，如果這個問題解決不好，必將妨礙社會的和諧。2008年全國社會狀況抽樣調查結果顯示，住房、物價、看病、收入差距和失業(yè)是最突出的社會問題。城鎮(zhèn)居民更關注“就業(yè)、失業(yè)”和“住房價格過高”，農(nóng)村居民認為“看病難看病貴”則是急需解決的迫切問題。從地區(qū)差異看，東部地區(qū)對“住房價格”、“環(huán)境污染”和“社會治安”等矛盾的關注度高于中西部地區(qū)；而中部地區(qū)的居民認為“養(yǎng)老保障”很值得擔心；西部地區(qū)的人覺得“看病難看病貴”和“收入差距大”讓人非常擔憂，2006年的調查結果顯示，西部地區(qū)最高收入群體和最低收入群體的差距擴大了20%。[6]區(qū)域間收入差距的不斷擴大帶來一系列不良后果。低收入地區(qū)的物價雖然比較低，但其生活質量也相應偏低，居民在當?shù)刂Ц断鄬Ρ阋说馁M用，只能享受低水平的醫(yī)療、教育、基礎設施和社會保障。而隨著區(qū)域間的人口流動日趨頻繁，低收入地區(qū)居民會到發(fā)達地區(qū)看病就診，其子女也會到發(fā)達地區(qū)享受高等教育，這時他們需要用低得多的收入來支付與發(fā)達地區(qū)居民相等的費用，壓力倍增。此外，區(qū)域間收入差距也不利于留住人才，大量優(yōu)秀人才往往想方設法離開這些地區(qū)。缺少高質量的人力資本，經(jīng)濟發(fā)展難以快速發(fā)展，其結果就是“富者越富，窮者越窮?！笔杖氩罹噙^大會影響貧窮群體的心理平衡，導致社會認同度下降，大大增加社會消極情緒，造成社會不安定。

二、切實轉變政府管理職能的建議

1.增強憂患意識，夯實服務宗旨。2009年9月《共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出“世情、國情、黨情的深刻變化對黨的建設提出了新的要求，黨面臨的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比過去任何時候都更為繁重和緊迫。全黨必須居安思危，增強憂患意識，常懷憂黨之心，恪盡興黨之責，勇于變革、勇于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯?！碑斍?，人民群眾對中央踐行“科學發(fā)展”、“和諧社會”抱以厚望。然而，從近幾年民眾心目中，政府的公信力和美譽度，從中央到地方，從地方到基層，呈現(xiàn)逐級下降態(tài)勢。要徹底改變這種現(xiàn)狀，需要我們的政府在社會治理中充分體現(xiàn)人文關懷，賦予每個社會成員和諧寬松的社會制度、社會生活和工作環(huán)境；要善于傾聽群眾呼聲、體察群眾情緒、反映群眾訴求和關心群眾疾苦；要始終將最廣大人民的根本利益作為一切工作的根本目的和最高標準,想群眾之所想、急群眾之所急、辦群眾之所需,以全心全意為人民服務為根本宗旨；要將人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應,作為檢驗政府管理成效的根本標準，徹底改變政府漠視群眾利益，濫用警力、不作為、胡作為、亂作為行徑，確保信息公開和透明，確保權力在陽光下運行，真正實現(xiàn)權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

2.規(guī)范政府職能、優(yōu)化服務體系。一是優(yōu)化政府職能和權力配置：要進一步調整政府的職能定位,在抓好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會治理和公共服務職能，推進各項社會事業(yè)全面發(fā)展。繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，使政府的社會管理和公共服務職能切實得到強化。深化行政審批制度改革，進一步減少和規(guī)范行政審批事項，使政府有更多的精力用于社會管理和公共服務。二是轉變社會管理和公共服務方式：要逐步從主要依靠政府管理轉向政府治理與社會服務相結合，特別是政府要鼓勵和引導社會公眾以多種形式參與社會管理和服務，大力倡導志愿者參與公益事業(yè)和社區(qū)服務；從以行政管理手段為主轉向經(jīng)濟、法律手段與依法行政相結合；不斷提高社會管理效能，改進公共服務質量。三是健全社會治理和公共服務體系：包括健全應急管理、社區(qū)服務、社會組織管理、流動人口管理、環(huán)境治理和公共安全的目標、責任、程序、范圍、監(jiān)督考核辦法等,促進社會管理規(guī)范化。在最低生活保障、基本醫(yī)療、基礎教育、社會救濟與社會福利等方面，健全均等化的基本標準和保障措施。

3.吸納社會參與，推進信息公開。一方面要通過各種渠道和方式，保證人民群眾依法參與社會管理，確保人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權得到落實；另一方面又要深入開展法治宣傳教育，引導公民主動運用法律來維護自己的權利，自覺按照法律的要求履行自己的義務。要發(fā)展和規(guī)范律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等機構，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領域的投資興辦。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會、聯(lián)合會等團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮各類基金會關愛社會、服務大眾的積極作用。引導各類社會組織加強自身建設，嚴格行業(yè)自律，規(guī)范從業(yè)行為，承擔社會責任，提高自律性和誠信度，增強透明度和公信力。致力于建立和完善正常的利益表達和博弈機制，推進政務信息公開，保障政府響應民眾訴求、司法公正、弱勢群體的權利救濟，保障傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)的輿論監(jiān)督，推進基層民主，揭露和制止基層官員扼殺民眾表達和新聞監(jiān)督的行為，保障中央政令暢通，增進社會和諧，保障社會穩(wěn)定。

4.加強法治建設、推進司法公平。政法機關的性質、特點、職責和任務，決定了其工作必須緊緊圍繞構建社會主義和諧社會的總目標。在感情上要貼近群眾、理解群眾，堅決維護群眾的合法權益，妥善處置群體性事件；在方法上要聯(lián)系群眾、服務群眾，積極反映群眾的合理訴求，推動問題的解決；在工作上，要堅持“三個慎用”，審時度勢，相機行事，妥善處置，和諧解決。要樹立依法獨立行使職權和接受監(jiān)督并重的觀念，加強執(zhí)法規(guī)范化建設和司法體制改革，推進司法民主，落實憲法和法律規(guī)定的政法機關分工負責、互相配合、互相制約的原則，強化對訴訟活動的法律監(jiān)督，維護司法公正，推進執(zhí)法公開，嚴格監(jiān)督，推進懲治和預防腐敗體系建設，確保嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法。堅決查處違法違紀行為，堅決清除害群之馬，切實維護司法機關和政法干警的良好形象。

5.建設責任政府，增強民主決策。建設服務型政府關鍵在于深化改革，創(chuàng)新體制機制，完善各項政策。各級地方政府應?進一步解放思想，大膽改革創(chuàng)新，緊緊圍繞建設服務型政府，不斷推進政府的改革和職能轉變。建立公共服務業(yè)績?yōu)閷虻母刹咳耸轮贫?、建立中央對地方的公共服務問責制，其意義在于防患于未然與懲前毖后，懲罰只是手段，預防才是目的。倘若問責制只是事后責任追究，缺乏從源頭抓起的事前預防等相關制度與之配合，則不僅不能防患于未然，也難以根治于長遠。一方面，要不斷增強科學民主的決策觀念，提高決策的科學化和民主化水平；另一方面要加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證。同時，要完善重大決策制訂規(guī)則和程序，建立健全決策責任制度，對不依法定權限，違反法定程序，損害國家、集體利益和公民合法權益的決策行為，要追究相關人員的責任。[7]在政績考核的進程中，要引入公民和第三方參與等考核辦法，以提高考核的獨立性、可行性和公正性。

6.創(chuàng)新反腐機制，權力陽光運行。堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，加強對領導的廉潔從政和廉潔自律教育，依紀依法查處和整治領導干部利用職務便利為本人或特定關系人謀取不正當利益問題。嚴肅查辦濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職案件，嚴肅查辦商業(yè)賄賂案件和嚴重侵害群眾利益案件，嚴肅查辦群體性事件和重大責任事故背后的腐敗案件。加強工程建設、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)、國有資產(chǎn)管理、金融、司法等領域專項治理。健全反腐倡廉網(wǎng)絡舉報和受理機制、網(wǎng)絡信息收集和處置機制，努力推進官員財產(chǎn)申報和監(jiān)督制度。建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。推行黨政領導干部問責制、廉政承諾制、行政執(zhí)法責任制。推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，堅持用制度管權、管事、管人，提高反腐倡廉制度化、法制化水平，深化司法體制改革，加強對司法活動的監(jiān)督，健全執(zhí)法過錯、違紀違法責任追究等制度，推進司法獨立的改革，保證司法公正、公平、公開。

[1]孫中山選集[M]北京：人民出版社1981：802.

[2]樊夫.反腐連年位列兩會關注之首說明什么[N].新京報，2009-02-28.

[3]王占陽,王海光,易憲容,汪玉凱.未來十年你我面臨的挑戰(zhàn)[N].人民論壇2009-12-21.

[4]郭晉暉.中央將大幅提高糧價08年城鄉(xiāng)差距首破萬元[N].第一財經(jīng)日報,2009-01-16.

[5]財政部最新統(tǒng)計顯示%富裕家庭占據(jù)居民全部財產(chǎn)45%[N].京華時報,2009-12-11.

[6]陸學藝,李培林.2009年中國國社會形勢與預測[M].北京:社會科學文獻出版社,2008.

[7]吳奕新.在改革中大力建設服務型政府[J].南方論壇，2008,(1).

D63

A

02-7408（20）05-0015-03

2009年河南省社科聯(lián)重點調研課題結項的部分成果（HNSSKL-2009-45）。

陳燦（1974-），男，河南固始人，中國人民大學歷史學院全日制在讀博士研究生，中共河南漯河市委黨校黨建部副教授，主要從事黨建、政治史研究。

[責任編輯:王潤秋]