馬秀玲，劉大玉

(蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000;武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、公務(wù)員培訓(xùn)市場化的動(dòng)因:交易成本理論的視角

(一)交易成本理論的適當(dāng)性分析

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)萌芽于科斯1937年的經(jīng)典論文“企業(yè)的性質(zhì)”。在這篇論文中，科斯提出了“市場交易成本”，并用這個(gè)概念分析了企業(yè)產(chǎn)生的原因。威廉姆森系統(tǒng)地發(fā)展了科斯的交易成本思想，在其著作《市場與層級制》一書中，從交易者行為特點(diǎn)和環(huán)境特點(diǎn)兩個(gè)方面分析了經(jīng)濟(jì)交易中產(chǎn)生交易成本的原因，探討了如何根據(jù)不同交易可能出現(xiàn)的交易成本來選擇最佳的治理結(jié)構(gòu)。自此，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)正式出現(xiàn)，并逐漸發(fā)展成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代后期，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)以及整個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)開始被運(yùn)用于公共管理研究，并引發(fā)了公共行政管理學(xué)的重大變革。

任何理論都有其適用范圍，如果要運(yùn)用交易成本理論來研究我國公務(wù)員培訓(xùn)的變化，必須要回答的一個(gè)問題是:交易成本理論是不是一個(gè)恰當(dāng)?shù)睦碚撘暯?回答是肯定的。

首先，如果將交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)看成一個(gè)比較制度理論的話，那么其最基本的兩個(gè)機(jī)制或者說治理結(jié)構(gòu)就是市場制和層級制，而市場制和層級制之間的選擇一直是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)核心問題，從科斯的《企業(yè)的性質(zhì)》到威廉姆森的《市場與層級制》都是如此。換句話說，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)最適用的研究領(lǐng)域就是涉及市場制和層級制比較和選擇的問題。正如著名公共管理學(xué)家威爾遜(Wilson，1989)指出的，這兩種機(jī)制也是政府活動(dòng)中非常普遍的。最近這些年興起的、在私有化和公共服務(wù)服務(wù)外包等改革實(shí)踐推動(dòng)下發(fā)展出來的新公共管理理論也非常強(qiáng)調(diào)在這兩種制度安排之間進(jìn)行比較與選擇。實(shí)際上，新公共管理改革運(yùn)動(dòng)使得這兩種形式越來越成為政府活動(dòng)中基本的兩種制度安排。

其次，20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)外許多學(xué)者也運(yùn)用交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)研究了公共管理學(xué)中的許多問題，并出現(xiàn)了一些非常有理論價(jià)值的學(xué)術(shù)成果，國外代表人物主要包括弗朗特(Frant，1993，1996)、泰特(Twight，1994)、霍恩(Horn，1995)、以及威廉姆森(Williamson，1999)等。國內(nèi)如馬駿等率先對交易成本理論在西方公共行政研究方面的應(yīng)用情況進(jìn)行了文獻(xiàn)評估，而且將交易成本理論作為理論分析的工具(2003)，深刻地研究了稅收生產(chǎn)、預(yù)算過程、憲政體制的選擇等問題。［1］馬駿認(rèn)為公共行政學(xué)中的交易成本理論正處于形成和發(fā)展過程之中，現(xiàn)有的研究已經(jīng)表明這是一個(gè)很有潛力的理論，呼吁中國的政治學(xué)家和公共行政學(xué)家應(yīng)在這一領(lǐng)域作出自己的貢獻(xiàn)。［2］郭小東(2003)在“公共部門產(chǎn)權(quán)條件下的交易成本特點(diǎn)探析”一文中從不同角度對公共部門產(chǎn)權(quán)條件下的交易成本進(jìn)行了種類劃分，對公共部門運(yùn)行中形成的交易成本的若干重要特點(diǎn)進(jìn)行了分析說明。［3］這些研究是頗有見地和富有前瞻性的，它們對我們運(yùn)用交易成本理論研究公共管理的各種問題具有重要的借鑒意義。

再次，在公共行政管理的實(shí)踐中，層級制和市場制不僅存在于公共服務(wù)供給領(lǐng)域，而且還存在于政府內(nèi)部管理和服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，例如公務(wù)員培訓(xùn)和各種后勤服務(wù)中。在公共部門人力資源管理的培訓(xùn)領(lǐng)域，層級制和市場制已是兩種最基本的培訓(xùn)模式。長期以來，政府通過自己建立的專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)的模式就是一種典型的層級制。周志忍(2005)認(rèn)為在過去二十多年，隨著各國政府紛紛將公務(wù)員培訓(xùn)外包，市場機(jī)制開始成為公共部門人力資源培訓(xùn)的一種重要機(jī)制。［4］目前，對于我國公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域發(fā)生的變化，學(xué)界已經(jīng)有一些描述和初步的分析，但一直沒有比較深入的理論分析。運(yùn)用交易成本理論將能在理論上更好地解釋這一轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因，并能較好地預(yù)計(jì)可能帶來的新問題。

有關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)模式的變化以及培訓(xùn)模式的選擇等實(shí)質(zhì)上是一個(gè)合同選擇問題，而任何可以表述成為合同問題的關(guān)系都是可以運(yùn)用交易成本理論來分析的。1985年，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森(Williamson)就明確指出，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述成為合同問題的關(guān)系都可以從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析。那么，公務(wù)員培訓(xùn)為什么會(huì)出現(xiàn)市場化?這個(gè)問題可以用科斯(1937)在“企業(yè)的性質(zhì)”一文中的交易成本分析邏輯來回答。雖然，科斯分析的是層級制取代市場制，本文分析的是市場制取代層級制，但基本的分析邏輯是相同的，那就是之所以出現(xiàn)一種制度取代另一種制度來組織某些交易，原因是前者的交易成本過高。［5］同樣地，為什么出現(xiàn)了公務(wù)員市場化培訓(xùn)模式，說明層級制培訓(xùn)模式的交易成本過高，因而，分析層級制公務(wù)員培訓(xùn)模式下發(fā)生的各種培訓(xùn)交易成本就是題中應(yīng)有之義。

(二)層級制公務(wù)員培訓(xùn)模式的交易成本

首先，公務(wù)員培訓(xùn)中也會(huì)形成一種類似于企業(yè)管理中股東和經(jīng)理之間的委托－代理關(guān)系。培訓(xùn)委托方為黨委組織部門、政府人事部門以及具體的政府部門，相關(guān)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則是培訓(xùn)的代理人。在公務(wù)員培訓(xùn)市場化出現(xiàn)以前，官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是唯一的培訓(xùn)代理人。在公務(wù)員培訓(xùn)出現(xiàn)市場化之后，就出現(xiàn)了兩類培訓(xùn)代理人:一類是官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，另一類是非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

其次，在層級制培訓(xùn)模式下，培訓(xùn)委托方與培訓(xùn)受托方——官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的培訓(xùn)交易是一種“管理型交易”。這種培訓(xùn)交易是按照縱向的等級關(guān)系組織起來的。培訓(xùn)雙方之間雖然不存在明確的形成文字的培訓(xùn)合同，但培訓(xùn)委托方會(huì)以下發(fā)正式調(diào)訓(xùn)文件的方式，給培訓(xùn)受托方安排培訓(xùn)任務(wù)，并賦予培訓(xùn)受托方一定的權(quán)利;培訓(xùn)受托方則承擔(dān)委托方下達(dá)的培訓(xùn)任務(wù)。雙方之間就某項(xiàng)培訓(xùn)任務(wù)達(dá)成的口頭協(xié)議或書面協(xié)議就是一種合同，是一種隱性合同。合同的制定和實(shí)施必然產(chǎn)生交易成本——事前交易成本和事后交易成本。

在層級制模式下，事前和事后交易成本都是存在的。不過，制定培訓(xùn)合同(隱性的)的事前交易成本相對比較小，而事后交易成本——合同實(shí)施的成本則比較大。在此情況下，就出現(xiàn)了委托－代理理論所說的“代理成本”，代理成本是一種事后交易成本，主要體現(xiàn)在培訓(xùn)代理人未能如約提供承諾的培訓(xùn)服務(wù)，損害培訓(xùn)委托人的利益等方面。代理成本是一種典型的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。所謂道德風(fēng)險(xiǎn)是指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地滿足自身效用時(shí)做出的不利于他人的行為。在層級制培訓(xùn)中，道德風(fēng)險(xiǎn)問題主要是培訓(xùn)代理人在培訓(xùn)合同簽訂后，利用信息的不對稱性、不確定性及不完全性而采取的不利于委托人的行為。為了解決培訓(xùn)代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，培訓(xùn)委托人有兩個(gè)選擇:一是設(shè)計(jì)培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制來對培訓(xùn)委托人進(jìn)行激勵(lì)，二是加強(qiáng)對代理人的監(jiān)督。但是，這兩者都是成本高昂的，甚至是困難的。再者，如何測量培訓(xùn)的效果也是一個(gè)很難的問題。在測量很難的情況下，測量成本就會(huì)很高，監(jiān)督的效果就會(huì)大大降低。而且，從根本上講，層級制本身的特點(diǎn)也使得監(jiān)督無法有效。原因是缺乏競爭，即使培訓(xùn)委托人不滿意官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)服務(wù)，也別無選擇。況且，官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本來就是黨委和政府的一部分，即使對官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)不滿意，除非有明顯的可以實(shí)施懲罰的證據(jù)，培訓(xùn)委托方幾乎沒有任何有效的手段對官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

正如市場交易中存在高昂的交易成本使得企業(yè)出現(xiàn)，從而采用層級制來組織一些經(jīng)濟(jì)交易一樣，當(dāng)層級制培訓(xùn)中的培訓(xùn)交易成本過高時(shí)，市場制培訓(xùn)模式就成為一種有效率的治理結(jié)構(gòu)，可以被培訓(xùn)委托方用來降低培訓(xùn)交易中的交易成本。

(三)社會(huì)環(huán)境因素

本文在市場化培訓(xùn)模式的產(chǎn)生原因分析中還加入了一個(gè)環(huán)境因素，即各種可能會(huì)改變黨委和政府培訓(xùn)需求的社會(huì)環(huán)境因素。我國從1978年改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)生的重大變化都對政府公共管理提出了許多的新問題。公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求、對政府的期望達(dá)到前所未有的高度，在此背景下，各級黨委和政府都越來越重視公務(wù)員培訓(xùn)，對公務(wù)員培訓(xùn)提出的要求也越來越高。通過各類培訓(xùn)，不僅需要提高公務(wù)員對執(zhí)政黨的忠誠，同時(shí)也需要提高公務(wù)員駕馭市場經(jīng)濟(jì)體制、解決市場經(jīng)濟(jì)體制帶來的各種挑戰(zhàn)的能力。

盡管這些年來官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也不斷地創(chuàng)新其培訓(xùn)機(jī)制，但它們不可能承擔(dān)我國全部的公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)，更重要的是由于管理體制、師資等方面的原因，它們很難具備非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)例如高校在各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域方面的知識(shí)優(yōu)勢。在以上情況下，市場化培訓(xùn)開始出現(xiàn)，非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正在逐漸成為一支越來越重要的培訓(xùn)力量。圖1體現(xiàn)了對以上內(nèi)容的總結(jié)。

圖1 中國公務(wù)員培訓(xùn)市場化的動(dòng)因

當(dāng)然，層級制培訓(xùn)模式也不是完全沒有優(yōu)勢的，市場制也不是沒有成本的。層級制培訓(xùn)模式的優(yōu)勢是盡管它也有事前交易成本，但和市場制培訓(xùn)模式相比，這種交易成本要比較小。這是因?yàn)閷蛹壷颇Ｊ较屡嘤?xùn)委托人和代理人之間的關(guān)系是上下級的關(guān)系，因此，正如科斯(1937)分析企業(yè)這種層級制時(shí)指出的，委托人和代理人是縱向一體化的，作為上級的委托人不必與作為下級的代理人進(jìn)行平等的討價(jià)還價(jià)，而可以用命令服從的方式來組織和配置資源。

二、公務(wù)員培訓(xùn)市場化帶來的風(fēng)險(xiǎn)

市場化為公務(wù)員培訓(xùn)帶來了希望，但市場化并不總是高效的。本文調(diào)研所獲得數(shù)據(jù)與資料表明公務(wù)員培訓(xùn)市場化過程中也面臨著一些問題，需要我們認(rèn)真對待與解決?；跇颖镜拇硇?、可進(jìn)入性和調(diào)研成本的考慮，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度(高、中、低)與地理位置(東、中、西)，本文選取了西部某省會(huì)城市A市、中部某省會(huì)城市B市、東部某省會(huì)城市C市作為樣本城市，調(diào)研發(fā)現(xiàn)公務(wù)員培訓(xùn)市場化帶來的一些問題是:

(一)官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的邊緣化

在某些情況下，公務(wù)員培訓(xùn)的市場化將擴(kuò)大官方與非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的差距，甚至有可能因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置原因，將一些官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)排除在競爭和選擇的機(jī)制之外，產(chǎn)生邊緣化和不公平問題。事實(shí)上，在我國的公務(wù)員培訓(xùn)改革中，這種危險(xiǎn)的傾向已初見端倪，接受訪談的西部某市(A市)市委黨校的受訪官員如是說:

實(shí)際上，我們已經(jīng)在逐步地被邊緣化。我們西部地區(qū)黨校的校長在每年召開的全國省會(huì)城市黨校校長會(huì)議上，都提過的。我們的定位目標(biāo)是否準(zhǔn)確?是否也在邊緣化自己?我們也一直在反思這個(gè)問題。我們西部黨校的校長都感到以前我們在主動(dòng)性上還是有所欠缺，自我競爭、自我創(chuàng)新、自我發(fā)展的意識(shí)不夠。現(xiàn)在，感到(黨委和政府)對黨校好像不重視了，尤其是一些外培任務(wù)，看不上黨校了。作為西部地區(qū)的黨校，挑戰(zhàn)是非常嚴(yán)峻的，被邊緣化的可能性是非常大的。［6］

作者調(diào)研的中部某市(B市)市委黨校的受訪官員談到黨校何去何從的問題時(shí)也有如此看法:

我們一直是(培訓(xùn)任務(wù)的)執(zhí)行部門，組織與人事部門是調(diào)訓(xùn)部門，隨著市場化后，這種關(guān)系要逐漸脫軌，黨校要自己找生源，找市場，不能依附于組織。組織部門還是要給一定的量，但這個(gè)量會(huì)減少。原來到黨校學(xué)習(xí)是很神圣的，起碼是后備干部才能來的，但是真正走市場化，黨校沒有優(yōu)勢。黨校唯一的優(yōu)勢就是政治理論的優(yōu)勢，但現(xiàn)在這個(gè)優(yōu)勢也在弱化。從事教學(xué)的老師也不愿意總是講政治理論課，大量老師轉(zhuǎn)到其他研究領(lǐng)域了。黨校將何去何從?［7］

通過調(diào)研東部某市(C市)行政學(xué)院，整理其1994－2006年辦學(xué)基本情況的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，隨著市場競爭機(jī)制的引入，該市行政學(xué)院從2003年至2006年所承擔(dān)的培訓(xùn)任務(wù)呈逐年下降趨勢，培訓(xùn)班次和參訓(xùn)學(xué)員人數(shù)明顯萎縮，甚至幾乎回落到十年前的水平，見圖 2。［8］

圖2 1994－2006年C市行政學(xué)院辦學(xué)基本情況統(tǒng)計(jì)表

(二)社會(huì)主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)可能失控的風(fēng)險(xiǎn)

目前，政府對非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理尚不到位，無法控制非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)中，是否注意貫穿忠誠教育的內(nèi)容以及注意的程度等問題。李高山(2007)認(rèn)為“如果‘課堂無紀(jì)律’，很難保證用黨的基本理論教育武裝自己的黨員干部，這樣一件天經(jīng)地義的事情就會(huì)落空。在‘課堂有紀(jì)律’方面，我們必須要有政治責(zé)任感，絕對不能讓參訓(xùn)學(xué)員培訓(xùn)上課后不是堅(jiān)定了信念、增強(qiáng)了信心，而是增加了困惑甚至不滿”。中部B市人事局的受訪官員談到此問題時(shí)評價(jià)到:

組織與人事部門對黨校的要求非常嚴(yán)格，老師所有的專題要經(jīng)過組織人事部門審核，通過后，公開試講，只有獲得了80%以上贊成的，才能講。同時(shí)我們根據(jù)每期的學(xué)員班對老師的評價(jià)要排名次，靠后的就要淘汰。對高校來說，就是一個(gè)合作的關(guān)系，管理上比較松散一些，人力上比較缺乏，跟班很難。一般放在高校的培訓(xùn)，(通常)組織學(xué)員匯報(bào)，組織部門“一前一尾”去看一下，座談一下。［9］

中部B市市委黨校的受訪官員認(rèn)為:

高校也有許多老師認(rèn)可黨校的特色，在高校絕對不會(huì)講世界觀、價(jià)值觀一些問題。有時(shí)，可能對有些問題(的理解)在黨校、高校還存在很大分歧。(無論)送到國外還是哪里，第一站還是要在黨校學(xué)習(xí)基本理論、黨的基本要求、政策，先打“預(yù)防針”，回來后再來黨校學(xué)習(xí)，這樣可能才能達(dá)到真正的培訓(xùn)目的。說實(shí)話，官員不是不喜歡這些黨性教育，關(guān)鍵在于講課的老師如何把枯燥的東西講得有趣，并能給他們提供幫助和警示。［10］

(三)“尋租”的風(fēng)險(xiǎn)

在公務(wù)員培訓(xùn)市場化的過程中，政府部門需要和不同的非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)廣泛接觸。根據(jù)作者的調(diào)研情況，目前組織與人事部門對于選擇什么樣的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。政府部門的強(qiáng)制性和非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的贏利性導(dǎo)致在培訓(xùn)外包過程中容易發(fā)生權(quán)力與利益交易的“尋租”行為。這不僅會(huì)損害公共利益，使培訓(xùn)的真實(shí)需求得不到正確顯示，也使得培訓(xùn)資源配置的優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。市場化的培訓(xùn)為腐敗提供了滋生的可能性，進(jìn)而可能會(huì)對政府的可信度構(gòu)成威脅。西部某市市委黨校受訪官員對這個(gè)問題的看法是:

道理上來說，人事局自己不能辦班，但在實(shí)際的運(yùn)作中是個(gè)利益問題。這么多年一直存在這個(gè)問題。現(xiàn)在省上，市上不是把一些培訓(xùn)班放到外面去了嗎，出國培訓(xùn)這塊，也是組織部門直接參與。選哪家，選的人是最清楚的，我們和省委黨校也探討過這個(gè)問題，省上也不把很多班放在省委黨校，(而是)直接外培。從整個(gè)培訓(xùn)過程來看，是不是就比我們的質(zhì)量好?很科學(xué)?為什么要把這些班放在外面去?本來是我們應(yīng)該做的，交給別的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，我們感覺也沒有個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。(訪談資料，編號(hào)XNDX/F/200708/005)

中部某市市人事局受訪人員說到:

選擇什么樣的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)很難，沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，只能說根據(jù)需求。包括我們自己主辦部門的需求，領(lǐng)導(dǎo)的意圖。公務(wù)員培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)本來就沒有一個(gè)統(tǒng)一，從中央到地方都沒有。(訪談資料，編號(hào)WHRSJ/F/200707/004)

三、對策與建議

調(diào)研發(fā)現(xiàn)就我國公務(wù)員培訓(xùn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況而言，市場化培訓(xùn)模式存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上決定了政府還不可能將公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)全部交予非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這種情況決定了在很長一段時(shí)間內(nèi)層級制培訓(xùn)模式與市場制培訓(xùn)模式不是誰取代誰的問題，而是兩者互相補(bǔ)充、相互配合與協(xié)調(diào)的問題。

(一)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)改革:資源整合、競爭合作

1.合理整合官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資源。目前，承擔(dān)我國公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)的官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是公務(wù)員培訓(xùn)的“主渠道”，基本適應(yīng)了我國政治、經(jīng)濟(jì)等等方面發(fā)展的需要。但是，由于體制方面的原因，官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)各種管理體制方面的弊端仍然比較明顯。本文的調(diào)研發(fā)現(xiàn)組織人員結(jié)構(gòu)不合理，非教師人員所占比例較大;師資質(zhì)量參差不齊;分配制度“大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重;培訓(xùn)服務(wù)和管理水平有待提高等問題在我國東、中、西部城市中的官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中都普遍存在。為了解決以上問題，可采取合并等辦法優(yōu)化重組官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其教學(xué)人員，對人員構(gòu)成實(shí)行合理的嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)比例控制。同時(shí)，采取各種吸引人才的措施，將官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)成為具有專業(yè)培訓(xùn)師資力量的公務(wù)員培訓(xùn)專業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.合理整合非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資源。目前，承擔(dān)我國公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)的非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大致可分為三類:一是境外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如國外的高校、國外的官方或非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu);二是國內(nèi)高校、科研院所;三是國內(nèi)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它們?yōu)楣珓?wù)員培訓(xùn)市場化發(fā)揮了作用，同時(shí)也存在著需要引起高度重視的問題。本文調(diào)研的中部省會(huì)城市B市“十一五”公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)劃問卷調(diào)查對官方與非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)質(zhì)量和培訓(xùn)效率的排名順序顯示:

境外和國內(nèi)大學(xué)培訓(xùn)排名第一位、其次是部門或系統(tǒng)內(nèi)培訓(xùn)、市委黨校(行政學(xué)院)培訓(xùn)、區(qū)委黨校(區(qū)行政學(xué)院)培訓(xùn)、社會(huì)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)。其中，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)績效排名末位。境外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和國內(nèi)大學(xué)培訓(xùn)的評價(jià)中，親自參訓(xùn)個(gè)人的意見是質(zhì)量雖好，但最大收獲是開闊眼界和擴(kuò)充知識(shí)，而提高能力的效果并不明顯，甚至低于部門培訓(xùn)和市(區(qū))委黨校(行政學(xué)院)提供的培訓(xùn)，培訓(xùn)績效并非像參訓(xùn)前“慕名而去”的那么理想。境外培訓(xùn)一般為半年時(shí)間(其中兩個(gè)月以上在國內(nèi))，花費(fèi)培訓(xùn)費(fèi)用15－20萬元，而國內(nèi)大學(xué)培訓(xùn)一般為期兩個(gè)月時(shí)間，花費(fèi)培訓(xùn)費(fèi)用2－3萬元，如何提高投入與產(chǎn)出比率是值得認(rèn)真研究的問題。

可以看出，整合非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)資源的重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)對非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理制度建設(shè)。具體而言，可從以下方面進(jìn)行努力:第一，制訂出本地區(qū)“公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和管理辦法”，對承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)的非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行“培訓(xùn)資格認(rèn)證”和“競爭性培訓(xùn)政府采購”管理，黨委與政府應(yīng)及時(shí)公開年度培訓(xùn)項(xiàng)目等信息，在平等、競爭基礎(chǔ)上選擇適合的非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)管理的規(guī)定，接受黨委與政府主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。第二，應(yīng)合理利用境外非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資源，適度控制到境外非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的規(guī)模，根據(jù)本地區(qū)公共事務(wù)的管理需求和公共財(cái)政的承受能力統(tǒng)籌謀劃，避免盲目性。

3.加強(qiáng)官方與非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的合作與競爭。公務(wù)員法第十章第六十條規(guī)定，“國家建立專門的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)根據(jù)需要可委托其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)”。據(jù)此，在采用“競標(biāo)”方式委托非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)項(xiàng)目過程中，應(yīng)充分利用本地和異地培訓(xùn)資源，尤其是高校、科研院所、知名培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，并加強(qiáng)各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作與競爭。這樣做的好處是可以最大程度上提高培訓(xùn)效果，因?yàn)楦咝！⒖蒲性核椭嘤?xùn)機(jī)構(gòu)擁有雄厚的師資條件，專家、學(xué)者眾多，而且都是在各自研究的領(lǐng)域中走在前列;利用高校、科研院所和知名培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)公務(wù)員，也可以解決黨校、行政學(xué)院在引進(jìn)人才方面的尷尬處境。本文調(diào)研的東部省會(huì)城市A市市委組織部的受訪官員談到此方面改革的認(rèn)識(shí)是:

除了忠誠培訓(xùn)(各種與意識(shí)形態(tài)教育和政治忠誠教育相關(guān)的培訓(xùn))之外的培訓(xùn)項(xiàng)目，特別是專業(yè)性、知識(shí)性較強(qiáng)的培訓(xùn)項(xiàng)目，可以在有關(guān)高校、國外的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇。政府各級培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以培訓(xùn)黨政干部，也可以向社會(huì)、企業(yè)提供培訓(xùn)，培訓(xùn)收入可以以基金方式，不是以稅收方式按一定比例上繳財(cái)政。

(二)培訓(xùn)管理改革:需求分析、績效約束

1.加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)需求調(diào)查分析。我國《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)貫徹以下原則:理論聯(lián)系實(shí)際、學(xué)以致用、按需施教、講究實(shí)效、注重能力建設(shè)。其中，“按需施教”就是根據(jù)不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同需求以及各級公務(wù)員職位的不同要求，結(jié)合實(shí)際需要決定培訓(xùn)內(nèi)容。公務(wù)員培訓(xùn)需求應(yīng)將個(gè)人需求與崗位需求、政府某一時(shí)期中心工作的需求以及政府組織自身發(fā)展規(guī)劃的需求結(jié)合起來調(diào)查與研究。進(jìn)行有效的培訓(xùn)需求分析需要組織與人事部門在制定公務(wù)員培訓(xùn)計(jì)劃之前，與承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)任務(wù)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、參訓(xùn)公務(wù)員所在單位或部門、公務(wù)員個(gè)人共同合作，采取各種方法與技術(shù)，對本地區(qū)某一時(shí)期公共管理與公共服務(wù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和公務(wù)員所具備的知識(shí)、技能等方面的信息進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查、分析與評價(jià)。在此基礎(chǔ)上，確定其培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式。為此，需要相關(guān)部門和人員對公務(wù)員培訓(xùn)需求的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)研究與追蹤，形成相關(guān)培訓(xùn)研究報(bào)告，為培訓(xùn)內(nèi)容的適時(shí)調(diào)整提供可靠依據(jù)，加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)的針對性、適用性和有效性。

2.提高公務(wù)員培訓(xùn)績效管理水平。公務(wù)員培訓(xùn)是政府進(jìn)行公共部門人力資本投資的重要形式，公務(wù)員培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)主要由政府“買單”。政府公務(wù)員，特別是中高級公務(wù)員是培訓(xùn)的最大受益者。但是，在培訓(xùn)成本日趨擴(kuò)大與培訓(xùn)收益模糊的情況下，一些公務(wù)員培訓(xùn)出現(xiàn)了財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)，引起了公眾的不滿和抨擊，影響了政府形象。為了保證公務(wù)員培訓(xùn)事業(yè)健康發(fā)展，就應(yīng)重視培訓(xùn)的績效管理。公務(wù)員培訓(xùn)績效管理涉及的因素較多，在管理對象上涉及對參訓(xùn)學(xué)員、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理;在管理過程上涉及培訓(xùn)需求調(diào)查與評估、培訓(xùn)規(guī)劃(計(jì)劃)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)方法、培訓(xùn)效果評估、培訓(xùn)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的績效管理。此外，還涉及觀念、制度、技術(shù)等諸多層面的轉(zhuǎn)換與完善，需要進(jìn)行詳細(xì)研究。

(三)培訓(xùn)客體改革:學(xué)用掛鉤、激勵(lì)創(chuàng)新

1.公務(wù)員培訓(xùn)必須與參訓(xùn)后的合理使用尤其是晉升緊密結(jié)合起來。在培訓(xùn)后得到重用方面，法國表現(xiàn)得最為突出。法國公務(wù)員培訓(xùn)投入講求產(chǎn)出，培訓(xùn)后就要使用，培訓(xùn)成績記入排名榜，按名次先后由學(xué)員選擇公職部提供的空缺崗位。國家行政學(xué)院排名第一的優(yōu)秀畢業(yè)生可以一步登上政府副司局級職位。新加坡把公務(wù)員培訓(xùn)情況列為年度工作評估的重要內(nèi)容，并由主管領(lǐng)導(dǎo)提出下年度培訓(xùn)的指導(dǎo)性意見，本人自主選擇培訓(xùn)內(nèi)容和形式。由于有一整套公務(wù)員聘任、培訓(xùn)、提升、薪金、獎(jiǎng)勵(lì)等管理制度的相互作用，形成了公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)在動(dòng)力。

我國《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》規(guī)定國家公務(wù)員培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)成績和鑒定作為任職、定級和晉升職務(wù)的重要依據(jù)之一。我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》也規(guī)定將公務(wù)員的培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)情況作為公務(wù)員考核的內(nèi)容和任職、晉升的依據(jù)之一。但是，在實(shí)際操作過程中，公務(wù)員培訓(xùn)與使用、培訓(xùn)與考核、培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲并沒有很好地結(jié)合起來，上述規(guī)定也未得到較好落實(shí)，使得許多公務(wù)員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的動(dòng)力不足、積極性不高，往往都是被動(dòng)地接受培訓(xùn)，嚴(yán)重影響著公務(wù)員培訓(xùn)的效果。問題存在的原因是多方面的。既有公務(wù)員管理體制的原因，如干部任用制度和機(jī)制，也有培訓(xùn)管理體制方面的原因，其中，缺乏有效的培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)非常重要的原因。為了確保培訓(xùn)效果，使公務(wù)員培訓(xùn)不流于形式必須積極探索建立一些科學(xué)、合理的培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制，使得培訓(xùn)與晉升得到真正落實(shí)。

2.公務(wù)員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)行績效預(yù)算制度，才能有效推動(dòng)公務(wù)員培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制的建立與發(fā)展。通過實(shí)行培訓(xùn)績效預(yù)算，有利于合理分配和使用有限的資金，激勵(lì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提高辦學(xué)的質(zhì)量，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性。因此，對公務(wù)員培訓(xùn)的結(jié)果和效果的評價(jià)和衡量就構(gòu)成績效預(yù)算的核心，關(guān)鍵在于建立起一套能夠客觀、準(zhǔn)確地反映培訓(xùn)績效的指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，這些問題需要專題研究。此外，應(yīng)實(shí)行培訓(xùn)評估結(jié)果的重獎(jiǎng)重罰制度。獎(jiǎng)勵(lì)辦法可包括計(jì)入當(dāng)年所在單位、部門的績效管理權(quán)重、單項(xiàng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先選擇參訓(xùn)等。對官方與非官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，可加強(qiáng)以下激勵(lì)措施:優(yōu)質(zhì)課程獎(jiǎng);新專題獎(jiǎng);新方法獎(jiǎng);優(yōu)秀教材獎(jiǎng);優(yōu)秀教師獎(jiǎng):優(yōu)秀管理獎(jiǎng);優(yōu)秀服務(wù)獎(jiǎng)及各類懲罰措施。

以市場化為導(dǎo)向的公務(wù)員培訓(xùn)模式的改革在我國盡管還只是剛剛起步，但是，它將是現(xiàn)代化公務(wù)員培訓(xùn)發(fā)展的必然趨勢。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市如上海、溫州、寧波、深圳、廣州等，培訓(xùn)市場化已達(dá)到較高程度。隨著公務(wù)員培訓(xùn)的國際化、市場化，培訓(xùn)市場的競爭會(huì)更加激烈，需要黨委和政府遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以培訓(xùn)質(zhì)量、培訓(xùn)效益和成本為核心，整合各類培訓(xùn)資源，運(yùn)用市場規(guī)則和手段組織各類培訓(xùn)工作，提高公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量和水平以滿足市場經(jīng)濟(jì)對公務(wù)員職業(yè)素質(zhì)發(fā)展的更高要求?！笆晃濉币詠恚醒雴?dòng)了更大一輪規(guī)模的公務(wù)員培訓(xùn)，如何落實(shí)中央在公務(wù)員培訓(xùn)方面提出的新要求和新任務(wù)，全面提高公務(wù)員的素質(zhì)與管理水平，進(jìn)一步增強(qiáng)中國在國際社會(huì)中的競爭優(yōu)勢是事關(guān)國家興衰的大事，也是嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)課題。

［1］馬駿.收入生產(chǎn)、交易成本與憲政體制.開放時(shí)代，2003(4).

［2］馬駿，葉娟麗.西方公共行政學(xué)理論前沿.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

［3］郭小東.公共部門產(chǎn)權(quán)條件下的交易成本特點(diǎn)探析.中山大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2003(3).

［4］周志忍.公務(wù)員培訓(xùn)的中外比較——一些宏觀層面的思考.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(3).

［5］COASE RONALD H.The Nature of the Firm.Economics，1937(4):386－405.

［6］訪談資料，編號(hào)ASDX/F/200805/001.

［7］訪談資料，編號(hào)BSDX/F/200806/001.

［8］文檔資料，根據(jù)C市行政學(xué)院1994－2006年辦學(xué)基本情況整理而成.編號(hào)CSXZXY/W/200803/001.

［9］訪談資料，編號(hào)BSRSJ/F/200807/001.

［10］訪談資料，編號(hào)BSDX/F/200807/002.