保障房建設(shè)的“杭州模式”

■方益波

保障房建設(shè)的“杭州模式”

■方益波

目前保障房建設(shè)在實(shí)踐中存在著各種問(wèn)題，很多百姓“住不到”、“住不起”、“住不好”。保障房如何才能真正“?！逼饋?lái)？如何建立一個(gè)和諧、可持續(xù)的制度體系，從根本上破解保障房發(fā)展難題？帶著這些問(wèn)題，記者對(duì)“樓市熱土”杭州進(jìn)行了調(diào)查。

38歲的杭州市民付大姐告訴記者，她和丈夫每月有1000多元的收入，不符合廉租房的要求，但也買不起經(jīng)濟(jì)適用房，結(jié)婚10年多長(zhǎng)期租住在農(nóng)民房，還要忍受房東時(shí)不時(shí)就漲價(jià)的痛苦。因?yàn)闆](méi)有房子，她只能把杭州戶口的女兒安頓到外地上學(xué)。

2009年底，她成為杭州市第一批經(jīng)濟(jì)租賃房試點(diǎn)戶，申請(qǐng)到了城區(qū)中心地段一套三室一廳的住房，“有79平方米多，每月只要付500多元”。

這種保障房，就是杭州市在全國(guó)率先推出的經(jīng)濟(jì)租賃房。杭州對(duì)這一政策的探索始于2003年，2009年在全國(guó)最早付諸實(shí)施。包括一部分非本地戶籍居民的首批承租家庭已在2009年底簽訂合同搬入新居。

付大姐感慨地說(shuō)，過(guò)去每月得交1000多元房租，加上吃飯，幾乎剩不下什么錢，根本沒(méi)有希望改善生活?，F(xiàn)在政府給了這么大的租賃房，簡(jiǎn)直做夢(mèng)都沒(méi)想到，“我終于可以把女兒接回來(lái)上學(xué)了”。

“六房并舉”政策覆蓋“夾心層”

在中國(guó)，城鎮(zhèn)居民過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行公房租用制度，職工都是向單位繳納少量的租金，按照行政級(jí)別、技術(shù)職稱等，獲得單位分配的住房。房改之后，住房逐步變成私有產(chǎn)權(quán)。1998年中國(guó)實(shí)行了住房制度改革，商品房市場(chǎng)迅速發(fā)展。

在過(guò)去的10多年中，商業(yè)開發(fā)的地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷攀上新高峰。在一些發(fā)達(dá)城市，1998年2000多元1平方米的住房，現(xiàn)在漲到七八倍的屢見(jiàn)不鮮，有的甚至可以達(dá)到10倍。

包括因言論大膽而備受爭(zhēng)議的房產(chǎn)商任志強(qiáng)在內(nèi)，不少分析人士指出，商品房改革以來(lái)，最初的制度設(shè)計(jì)中“一手發(fā)展商品房一手發(fā)展保障房”的思路并沒(méi)有獲得全面的貫徹，在很多城市，只看到商品房發(fā)展迅猛，保障房卻很少甚至沒(méi)有。這就逼得中國(guó)大部分的普通居民要獲得住房，只能到市場(chǎng)上面對(duì)高房?jī)r(jià)。而房?jī)r(jià)的漲速又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)居民收入，這引發(fā)了民眾強(qiáng)烈不滿，“蝸居”、“房奴”等熱詞不斷出現(xiàn)。

2009年以來(lái)，杭州市提出了“六房并舉”的保障房建設(shè)思路。除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，杭州還創(chuàng)新推出上述的經(jīng)濟(jì)租賃房，包括大學(xué)生公寓、創(chuàng)業(yè)人才公寓，以及限價(jià)商品房（拆遷安置房）、危改房和人才專項(xiàng)房等多種形式的保障房，實(shí)行“租、售、改”三位一體，持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面，開創(chuàng)了一種保障房建設(shè)的“杭州模式”。

2009年底，杭州在拍賣樓面地價(jià)已達(dá)每平方米10000多元的城北田園地塊劃撥了200多畝地，開工建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房。這是全國(guó)第一個(gè)正式開工的經(jīng)濟(jì)租賃房項(xiàng)目，預(yù)計(jì)可建房源4000多套。

據(jù)了解，經(jīng)濟(jì)租賃房可租可售，租售并舉。中低收入人群可借此在政府的幫助下增強(qiáng)購(gòu)房能力，縮短積累過(guò)程。該政策覆蓋4種類型人群。

第一種是超出經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)條件，但買不起商品房的家庭，房租考慮一定的市場(chǎng)因素，定為每平方米15元，這種家庭可在接下來(lái)的幾年中，減少住房消費(fèi)支出，加快財(cái)富積累，最終通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題。

第二種是超過(guò)廉租房申請(qǐng)條件，但買不起經(jīng)濟(jì)適用房的家庭，房租由政府給予較大比例的補(bǔ)貼，定為每平方米5—6.5元，如果想要購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，可以半買半租，到有能力的時(shí)候再買下全部產(chǎn)權(quán)面積。

第三種是在杭州市區(qū)工作的非本地居民，符合相關(guān)條件，也可以申請(qǐng)“經(jīng)濟(jì)租賃住房”，只租不售。這是我國(guó)首次將非本地戶籍人口納入城市住房保障范圍。

第四種是創(chuàng)業(yè)人才，尤其是剛畢業(yè)的大學(xué)生，也可享受政府補(bǔ)助下的公房租賃。

杭州市還將一批經(jīng)濟(jì)租賃房指標(biāo)分配給幾家大型企業(yè)。華東醫(yī)藥集團(tuán)負(fù)責(zé)租賃房工作的主管沈偉康告訴記者，政府給企業(yè)名額，企業(yè)向政府報(bào)租賃房申請(qǐng)名單，由政府審核。企業(yè)還可以為員工提供租金補(bǔ)助，員工離開企業(yè)，租賃房就由政府收回重新分配，這項(xiàng)政策對(duì)穩(wěn)定企業(yè)人才隊(duì)伍有一定作用。

24歲的藍(lán)慶東是浙江省云和縣人，在杭州從事電梯保養(yǎng)工作快兩年了，過(guò)去他一直租住在一個(gè)10多平方米小房子里，朝北，連廚房都沒(méi)有。杭州推出經(jīng)濟(jì)租賃房后，他和一位同事一起申請(qǐng)到了一個(gè)朝南、近50平方米的房子，廚衛(wèi)齊全，“價(jià)格又低，房子又好，我已經(jīng)心滿意足了。”藍(lán)慶東說(shuō)。

截至2010年5月，杭州通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)租賃房、危舊房改善、人才房六類保障性住房建設(shè)，累計(jì)已保障市區(qū)住房困難家庭超過(guò)10萬(wàn)戶，占家庭總戶數(shù)的15%左右，比全省計(jì)劃提前一年實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，1998年住房制度改革以來(lái)的10余年中，在不少城市，除了一些“有能力”的單位自己“拿地”為本單位職工謀福利開發(fā)建設(shè)住宅之外，長(zhǎng)期以來(lái)缺少面向社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)適用房等保障房的建設(shè)和供應(yīng)。與快速發(fā)展的商品房市場(chǎng)相比，存在著“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的問(wèn)題。若要針對(duì)這種情況進(jìn)行“補(bǔ)課”，首先要增加供應(yīng)，并降低門檻，滿足中低收入百姓的需求。

因此，杭州保障房形式的創(chuàng)新，基礎(chǔ)就是要有足夠多的房源。經(jīng)過(guò)幾年來(lái)不斷擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，至2009年底，杭州市區(qū)累計(jì)建設(shè)、銷售經(jīng)濟(jì)適用住房近600萬(wàn)平方米，惠及家庭57007戶，基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用住房“房等人”；累計(jì)保障廉租房家庭6520戶，實(shí)現(xiàn)了對(duì)家庭人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以下低收入住房困難家庭的“應(yīng)保盡?！?。

在此基礎(chǔ)上，杭州市進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，惠及更多人群。2010年3月31日，杭州市發(fā)布新政策，大幅放寬經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入條件。經(jīng)濟(jì)收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為2009年度家庭人均年可支配收入低于21491.2元，相比上年家庭人均年收入低于14462.4元的收入標(biāo)準(zhǔn)提高幅度超過(guò)了60%；經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)收入占上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比例上限由原先的60%提高為80%，提前兩年實(shí)現(xiàn)浙江省提出的覆蓋目標(biāo)；杭州還把經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)人的年齡放寬到了23歲，為全國(guó)最低。

保障政策要“廣”還要“細(xì)”

拱墅區(qū)小河直街地處運(yùn)河邊，“以前這里是杭州最破舊的棚戶區(qū)，到處又臟又臭，現(xiàn)在我們竟住上河景獨(dú)立小樓?！被剡w戶俞國(guó)祥告訴記者，市政府投巨資進(jìn)行的更新修繕，使這個(gè)杭州最貧困人口的聚居地成為光彩奪目的大運(yùn)河歷史文化街區(qū)。

杭州運(yùn)河綜合保護(hù)委員會(huì)主任陳述告訴記者，這些全木結(jié)構(gòu)的房子，修繕成本1平方米10000多元，比新房子的建安成本高得多，全部由政府負(fù)擔(dān)，居民可以選擇外遷，也可以選擇回遷。

據(jù)杭州市房管局統(tǒng)計(jì)，目前杭州的住房自有率已達(dá)90%以上。但是不少人是居住在低矮破舊的老房子里，沒(méi)有物管，甚至沒(méi)有配套衛(wèi)生間和廚房，或是幾家人共用廚衛(wèi)。最近3年來(lái)，杭州市各老小區(qū)到處都是腳手架，政府為老房子新建獨(dú)立廚衛(wèi)，進(jìn)行外墻整治，平頂改坡頂，庭院改善……從外墻磚到晾衣架，全部由政府出錢。

至2009年底，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共投入40多億元，累計(jì)完成154.6萬(wàn)平方米危舊房改善任務(wù)，惠及近3萬(wàn)戶。杭州還計(jì)劃從2009年到2011年，對(duì)1999年以前建成的1000萬(wàn)平方米老舊住宅小區(qū)推行“低收費(fèi)、廣覆蓋、有補(bǔ)貼”物業(yè)管理改善工程。最近，杭州又開始試點(diǎn)給一些老小區(qū)安裝電梯。

杭州還專門建立“人才住房保障體系”，設(shè)立人才引進(jìn)專項(xiàng)用房、人才獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)住房、人才短期專項(xiàng)住房、教師專項(xiàng)用房等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2007年以來(lái)，杭州市已分3批實(shí)施了有突出貢獻(xiàn)杰出人才專項(xiàng)用房申購(gòu)工作，市本級(jí)提供房源1000余套，為700多名符合條件的人才辦理了購(gòu)買手續(xù)。并計(jì)劃自2009年起3年內(nèi)建設(shè)人才專項(xiàng)用房220萬(wàn)平方米，每年建設(shè)70萬(wàn)平方米，3年解決人才住房2.1萬(wàn)戶。

面廣、量大、種類細(xì)、門檻低，保障房是否就能真正“?！逼饋?lái)了呢？事實(shí)上，杭州公共租賃房（經(jīng)濟(jì)租賃房）政策就是有益探索。杭州以“政府主導(dǎo)、公司運(yùn)作”模式，組建杭州市租賃房建設(shè)管理中心，按照“梯度保障”、“公共資源公平使用”的原則提供租賃房，低收入家庭享受較高的政府補(bǔ)貼，低中收入者享受較低的政府補(bǔ)貼。政府定期對(duì)租賃人的收入水平進(jìn)行重新審核，調(diào)節(jié)房租。當(dāng)收入水平高到一定程度，政府的租金完全和市場(chǎng)一樣，保障房的福利屬性就轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)屬性，承租人實(shí)際上就退出了保障房。

多位受訪專家指出，經(jīng)濟(jì)租賃房避免了經(jīng)濟(jì)適用房存在的問(wèn)題，在我國(guó)現(xiàn)階段居民收入不透明、變動(dòng)較大的現(xiàn)實(shí)條件下，更有可操作性。租售并舉的經(jīng)濟(jì)租賃房可以彌補(bǔ)現(xiàn)有只售不租的經(jīng)濟(jì)適用房的漏洞。

記者在調(diào)研中了解到，按照這樣的制度設(shè)計(jì)，政府從過(guò)去的設(shè)立土地儲(chǔ)備中心開展“政府做地”，變成“做地又做房”，政府實(shí)際上發(fā)揮了“房屋儲(chǔ)備中心”的“蓄水池”調(diào)節(jié)作用，可以針對(duì)商品房市場(chǎng)的情況，及時(shí)調(diào)節(jié)持有房源的投放量以及租售比例，通過(guò)對(duì)“供需關(guān)系”的精細(xì)化操控，做到既考慮民生，又更精準(zhǔn)地調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。

現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)租賃房得到了社會(huì)普遍關(guān)注和“夾心層”群體的熱切期待。據(jù)杭州市房管局調(diào)查，近100%的被調(diào)查者支持經(jīng)濟(jì)租賃房的建設(shè)。

“兩個(gè)市場(chǎng)兩張皮”仍需破解

杭州的經(jīng)濟(jì)租賃房在全國(guó)率先試點(diǎn)之后，獲得了充分肯定和大力推廣。在2010年5月14日召開的杭州市保障性住房工作會(huì)議上，市委書記黃坤明說(shuō)：“要推動(dòng)保障性住房由租售并舉、以售為主向租售并舉、以租為主轉(zhuǎn)變。”

其實(shí)，住建部在2010年4月就提出，各地要積極發(fā)展保障房，公共租賃住房建設(shè)是下一階段工作的重點(diǎn)。盡管到目前為止，還只有杭州市在全國(guó)率先推出房源并分配到人，但北京、重慶、常州、廈門等城市都在加緊開展公共租賃房的政策制定、規(guī)劃、建設(shè)。據(jù)悉，2010年重慶計(jì)劃開建6個(gè)公租房項(xiàng)目，總建筑面積750萬(wàn)平方米，2011年還要再建1000萬(wàn)平方米。

公共租賃房預(yù)計(jì)在今后幾年會(huì)在各地大量涌現(xiàn)，政府將成為租房市場(chǎng)最大的“房東”。不過(guò)，浙江大學(xué)房產(chǎn)專家賈生華教授等提出，公共租賃房一定要避免“一窩蜂”，要“發(fā)展適度”，尤其要考慮好和市場(chǎng)的對(duì)接問(wèn)題。

據(jù)調(diào)查，即使在保障房建設(shè)相對(duì)較好的杭州市，目前保障房實(shí)際上還存在“兩張皮、兩個(gè)市場(chǎng)”的情況。

第一種是面向社會(huì)大眾的經(jīng)濟(jì)適用房等保障房。記者發(fā)現(xiàn)，這些保障房量大面廣，但普遍位于城區(qū)邊遠(yuǎn)地段，交通等配套都還有待發(fā)展。杭州一度在前幾年出現(xiàn)過(guò)上千套經(jīng)濟(jì)適用房被棄購(gòu)的現(xiàn)象，主要原因就是很多申購(gòu)人覺(jué)得不方便。

第二種是針對(duì)公務(wù)員和“人才”的“專項(xiàng)房”。這些房子，地段普遍比較好，有的還處于市中心黃金地段。價(jià)格和經(jīng)濟(jì)適用房差不多，普遍比周邊商品房低很多。而且，其性質(zhì)屬于房改房，不受杭州市規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)適用房5年后才可以出售、收益55%要上交政府”的限制。據(jù)了解，類似的情況在全國(guó)不少城市都存在，有的省市甚至有公開的“公務(wù)員小區(qū)”。“專項(xiàng)房”問(wèn)題，已嚴(yán)重影響到政府的公信力，需高度重視并盡快解決。

與此同時(shí)，需要注意政策和輿論潛在的將保障房和商品房完全對(duì)立起來(lái)的思路。采訪中，一些基層干部和專家指出，保障房體系和商品房市場(chǎng)實(shí)際上在資金鏈上血肉相連，一榮俱榮。有專家指出，單純的打壓商品房市場(chǎng)這一頭，并不意味著保障房那一頭就能“此消彼長(zhǎng)”。大舉建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房，也并不意味著就放棄了土地財(cái)政，只不過(guò)是土地財(cái)政暫時(shí)沒(méi)有變現(xiàn)而已，未計(jì)算商業(yè)價(jià)值的劃撥土地囤在那里，隨著城市化的推進(jìn)和居民收入的增加，將不斷升值，在未來(lái)體現(xiàn)出更大的收益。商品房和保障房，并不是水火不容的“敵我矛盾”，完全可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)相輔相成，共同繁榮。

據(jù)了解，杭州之所以有這么大的財(cái)政實(shí)力用于保障房及相關(guān)配套建設(shè)，主要的經(jīng)費(fèi)投入就來(lái)自于“土地財(cái)政”。不過(guò)，類似小河直街這樣的危舊房改善工程，政府的投入并不是純消耗，保護(hù)工程使運(yùn)河邊的土地大幅升值，政府部門將土地拍賣所得再投入老街區(qū)保護(hù)、建設(shè)，由此實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。陳述主任說(shuō)，正是運(yùn)用這種模式，小河直街的更新建設(shè)沒(méi)有依靠財(cái)政一分錢，就實(shí)現(xiàn)了資金平衡。近年來(lái)，錢江新城、運(yùn)河保護(hù)等杭州不少涉及城市發(fā)展的重大市政工程建設(shè)都是通過(guò)這一方式實(shí)現(xiàn)資金平衡的。

賈生華說(shuō)，在地方財(cái)政基本屬于“吃飯財(cái)政”的情況下，政府要加大保障房及相關(guān)配套建設(shè)，需要從商品房市場(chǎng)“抽血”，通過(guò)房?jī)r(jià)實(shí)現(xiàn)財(cái)富再分配。在穩(wěn)定房?jī)r(jià)、促進(jìn)商品房市場(chǎng)健康發(fā)展和發(fā)展完善保障房體系之間，如何把握、權(quán)衡、協(xié)調(diào)好財(cái)務(wù)平衡和發(fā)展之間的關(guān)系，值得各級(jí)政府深入研究。