現(xiàn)行水利工程建管存在的問題

汪峰

（安徽省皖河長江河道管理局，安徽 安慶 246009）

1 現(xiàn)行水利工程建管體制的特征

水利是國民經(jīng)濟的命脈，是國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水利工程建設(shè)以政府作為投資主體、投資巨大、服務(wù)全社會為主要特征，在整個國民經(jīng)濟活動中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。水利工程建設(shè)監(jiān)理除具有監(jiān)理工作的普通特性外，還具有區(qū)別于其他監(jiān)理工作的顯著特征，主要表現(xiàn)在它的社會性和專業(yè)性上。

1.1 社會性

水利工程建設(shè)監(jiān)理作為項目管理者，最終要實現(xiàn)項目的成果性目標和約束性目標，盡管實現(xiàn)約束性目標是實現(xiàn)成果性目標的前提條件。但是兩個目標并非等同，由于水利工程建設(shè)項目的法人一般由政府或政府機關(guān)委派或任命，水利工程建設(shè)項目的成果性目標又主要體現(xiàn)在社會功能和社會效益方面。所以，水利工程建設(shè)監(jiān)理尤其要重視其項目的成果性目標，與其說對項目法人負責(zé)，準確的說更應(yīng)對政府負責(zé)，對全社會負責(zé)。況且水利工程投資巨大，一但發(fā)生意外，給國家給人民給全社會會造成嚴重的災(zāi)難，這一點是其他任何行業(yè)都不可與之相提并論的。綜上所述水利工程建設(shè)監(jiān)理肩負著為政府、為全社會把關(guān)的重任，其水利監(jiān)理部門的潛在功能帶有為政府管理水利工程建設(shè)的色彩，這種功能的體現(xiàn)對全社會都是有積極作用的。因此水利監(jiān)理部門的改制應(yīng)當強化監(jiān)理部門的社會性。

1.2 專業(yè)性

水利監(jiān)理部門要保證實現(xiàn)項目的成果性目標，擔負起它的社會作用，不能簡單的就工程論工程，還必須了解和掌握包括項目的立項背景、設(shè)計理念、服務(wù)對象、效益分析、環(huán)境影響在內(nèi)的全部信息，也只有如此才能發(fā)揮其社會作用，以使每一項，特別是大中型水利工程建設(shè)項目都能實現(xiàn)它的成果性目標。由此可見，水利工程建設(shè)監(jiān)理具備特殊的行業(yè)性和專業(yè)性，在它工作的全部過程中同水利主管部門、設(shè)計部門、水文地質(zhì)部門、水利科研部門等存在著千絲萬縷的聯(lián)系，決不僅僅是項目法人和承包商之間引入的一個與其它別無瓜葛的第三者。所以水利監(jiān)理部門的改制必須充分考慮它的專業(yè)性，必須充分考慮它為了擔負起社會責(zé)任而必須同水利行業(yè)發(fā)生關(guān)系的特殊性。

1.3 市場的特殊性

八十年代以來，我國水利工程建設(shè)管理體制進行了重大改革，建立了以項目法人責(zé)任制、招標投標制及建設(shè)監(jiān)理制為主要形式的新的建設(shè)管理體制。實踐證明，建設(shè)監(jiān)理制促進了工程項目的質(zhì)量、投資、進度目標的有效實現(xiàn)，提高了水利工程建設(shè)投資效益，為社會經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻。盡管隨著改革開放的不斷深入，市場機制在不斷完善，但只要投資主體不變，市場就會停滯在一個準發(fā)育狀態(tài)。在市場運作機制不健全或不完善時，監(jiān)理部門為了其自身的生存，就可能會出現(xiàn)不按市場規(guī)律操作和不正當競爭等問題，盡管這些丑惡現(xiàn)象目前在其他行業(yè)和其他監(jiān)理部門也不同程度的存在，這都可以隨著市場秩序和市場運作機制的不斷完善逐步加以克服。但水利工程建設(shè)等不得逐步克服,因為水利工程在國家經(jīng)濟中地位和作用是巨大的，一但發(fā)生問題，其災(zāi)難性的后果也是我們難以承受的。所以必須按特殊行業(yè)對待，完全依賴項目法人責(zé)任感的市場運作機制是不完善的。對于大中型水利工程項目，政府或政府主管部門監(jiān)督一旦顧及不到或力所不能及，而監(jiān)理部門又喪失了代政府和全社會把關(guān)站崗的地位和功能時，就會引發(fā)一系列的問題，而這些問題的出現(xiàn)可能是災(zāi)難性的。

2 對現(xiàn)行水利工程監(jiān)理職責(zé)的理解

監(jiān)理是“監(jiān)”和“理”的組合詞?！氨O(jiān)”-是對某種預(yù)定的行為從旁觀察或進行檢查，使其不得逾越其行為準則，也就是監(jiān)督、監(jiān)控的意思?！袄怼薄菍σ恍┫嗷プ饔煤拖嗷ソ诲e的行為進行協(xié)調(diào)，以理順人們的行為和權(quán)益關(guān)系。監(jiān)理單位的職責(zé)通過項目法人的委托依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和批準的項目文件、工程建設(shè)合同以及工程建設(shè)監(jiān)理合同對工程建設(shè)實行的管理。對于水利工程，特別是大型水利工程委托監(jiān)理單位行使監(jiān)理職責(zé)的委托方是建設(shè)單位，其實這只是一種表面現(xiàn)象，就本質(zhì)而言，水利工程建設(shè)單位也是受委托方，真正的委托方、出資人是國家，在我們弄清楚是誰讓我們監(jiān)理后，需要解決的問題就是我們監(jiān)理誰的問題。監(jiān)理過程中的“三控制、兩管理”，基本上都是針對承包方的，在實際的工作中監(jiān)理所能夠做的也只能是針對承包方的管理。在施工管理體制中，承包方的違規(guī)可由監(jiān)理來制約，監(jiān)理單位的違規(guī)可由建設(shè)單位來制約，有一方?jīng)]人制約，只能依賴政府監(jiān)督部門來制約，而政府監(jiān)督部門又受到資金、人員編制等各種條件的制約。當然應(yīng)該說絕大多數(shù)的建設(shè)單位是能夠按照國家的有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范其行為的，特別是行政部門直屬的建設(shè)單位還是比較規(guī)范的。

3 水利工程建設(shè)管理的問題

3.1 水利工程建設(shè)管理項目法人負責(zé)的管理體制問題

無論是項目法人還是政府監(jiān)督部門，有關(guān)法律、法規(guī)涉及到他們的條款要遠遠少于對監(jiān)理的約束，而法律、法規(guī)賦予監(jiān)理的職責(zé)很大程度上又帶有政府行政職能的色彩。監(jiān)理作為一個市場條件下運作的部門，尤其是當被邊緣化到一個一般的中介服務(wù)機構(gòu)以后，很難行使這樣的職權(quán)，用一個中介機構(gòu)去規(guī)范作為政府代表的建設(shè)單位的行為，無論在世界什么地方都是一種妄想，反而使得建設(shè)單位能夠合理合法地以合同的形式將全部或大部責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到監(jiān)理部門。這些問題作為弱勢的監(jiān)理部門又不得不受命于建設(shè)單位，這種態(tài)勢等于建設(shè)單位花錢雇用了一個責(zé)任承擔者。一旦建設(shè)單位違規(guī)，就奠定了監(jiān)理部門“替罪羊”的角色。

3.2 水利工程建設(shè)管理的社會地位問題

水利監(jiān)理部門的弱勢地位，極易造成監(jiān)理隊伍的腐敗，個別監(jiān)理人員面對違規(guī)行為時，顧及到單位的生存空間和條件，可能從開始的不得已而為之發(fā)展到積極主動配合，進一步加大了水利工程的風(fēng)險?，F(xiàn)在就出現(xiàn)了個別建設(shè)單位拒絕監(jiān)理單位對總監(jiān)人選的正常調(diào)配，這里并不完全都是有正當理由的，其中的奧妙不言而喻。

監(jiān)理機構(gòu)的社會地位問題，我們不能說民營監(jiān)理單位的社會地位就低，誰也不敢這樣說也不會這樣說，可傳統(tǒng)的理念和計劃經(jīng)濟條件下形成的慣性思維在我們每一個人當中都根深蒂固，不是靠加大改革力度和轉(zhuǎn)變思想觀念的幾句口號就能夠轉(zhuǎn)變的，這種轉(zhuǎn)變需要相當長的時間。

4 解決現(xiàn)行水利工程建管存在問題的措施

4.1 水利監(jiān)理應(yīng)作為一個特殊行業(yè)來對待，必須完善三元制衡的建管體制，要讓水利監(jiān)理部門的責(zé)任與其在工程建設(shè)管理中的角色相對應(yīng)，使之沒有任何顧慮地能夠在違規(guī)面前道一聲“不”。

4.2 不能讓具體的工程建設(shè)單位決定水利監(jiān)理部門的生存空間，水利監(jiān)理部門的報酬以及今后的市場份額不能由具體的建設(shè)單位來主宰，可采用由水利主管部門按照水利工程等級直接委托，監(jiān)理報酬由水利主管部門在工程款中扣除的形式。目前，山西省建設(shè)廳開始設(shè)立監(jiān)理專用賬戶，就一些共性的問題，嘗試和探索新的合理的管理體制。

4.3 嚴格資質(zhì)管理，監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì)要與所監(jiān)或施工的工程等級相對應(yīng)，杜絕隨意委托和出賣資質(zhì)的情況發(fā)生，應(yīng)嚴肅處理類似事件的責(zé)任人。

4.4 應(yīng)調(diào)整建設(shè)單位與監(jiān)理單位的責(zé)任范圍，必須出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，強化對建設(shè)單位的約束，對一些違規(guī)行為，如：強行分包或以介紹工程隊等方式變相分包施工單位合同范圍內(nèi)的工程等。應(yīng)特別加大項目法人的違規(guī)成本。

[1]李偉：強化監(jiān)理部的組織建設(shè)，建立健全總監(jiān)的合理輪調(diào)制度.建筑經(jīng)濟,1999,9

[2]劉微:《對水電工程建設(shè)項目法人管理的認識》,水力發(fā)電,2003,29卷6期

[3]四川省地方志編纂委員會.都江堰志.成都：四川辭書出版社，1993.12