紀建常，張曉春

（陜西省漢中市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西 漢中 723000）

新版《動物檢疫合格證明》是國家在新修訂的《動物防疫法》[1]和新出臺的《動物檢疫管理辦法》[2]的基礎(chǔ)上，對動物檢疫工作又一次重要的規(guī)范性調(diào)整。新證的全面實施，必對現(xiàn)行的檢疫管理和檢疫操作帶來一定的影響。下面，筆者根據(jù)十余年的從業(yè)經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)行的管理體制，就新證的問題談幾點看法，供廣大同仁參考。

1 新證的變化

1.1 形式上的變化 新版檢疫證明與舊證相比，形式上變化較大。一是新證將原來的《動物檢疫合格證明》和《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》合并為《動物檢疫合格證明》；二是將原來的縣境內(nèi)和出縣境改為省境內(nèi)和出省境；三是將檢疫證明和《運載工具消毒證明》合二為一；四是增加牲畜耳標號填寫和監(jiān)督檢查站簽章欄；五是數(shù)量及單位合并進行連寫；六是啟運地和到達地點要求的更加詳細，需要填寫到具體飼養(yǎng)地點和生產(chǎn)單位；七是簽證日期由原來的阿拉伯數(shù)字填寫改為漢字的小寫數(shù)字填寫；八是縮短了到達時效；九是規(guī)定了制式的《檢疫處理通知單》和《檢疫申報單》等。

1.2 新證變化的意義

1.2.1 進一步明確了檢疫申報制度 動物檢疫是一種行政許可行為，這在《動物防疫法》和《動物檢疫管理辦法》中有明確規(guī)定。但一直以來，缺少規(guī)范的、制式的行政許可文書。而文書的缺失，給檢疫申報制度的落實帶來一定的負面影響。在實際工作中，有的檢疫人員至今仍認為檢疫申報是可有可無的。這種觀點的錯誤，就在于沒有認識到動物檢疫是行政許可行為，需要合法的執(zhí)法程序。為了彌補這種缺憾，各地根據(jù)具體情況，制定了相應(yīng)的產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫申報程序和文書，但動物檢疫作為一種嚴肅的行政執(zhí)法行為，必須符合行政執(zhí)法對于執(zhí)法主體、程序和行為等的相關(guān)要求，在農(nóng)業(yè)部規(guī)范其它執(zhí)法文書的情況下，規(guī)范檢疫申報程序和相應(yīng)的執(zhí)法文書，就顯得很有必要。因此，規(guī)范使用《檢疫申報單》和《檢疫申報受理單》，就是規(guī)范檢疫執(zhí)法程序的基本要求。

1.2.2 適應(yīng)動物疫病可追溯體系建設(shè)的要求 動物疫病可追溯體系是畜牧獸醫(yī)行業(yè)的一項基礎(chǔ)性工作，也是今后工作的立足點和出發(fā)點。近年來，國家發(fā)布實施的一系列法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中，都有動物疫病追溯體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容和要求，新版《動物檢疫合格證明》也不例外。這次檢疫新證中啟運地點、到達地點的具體化，貨主、承運人以及聯(lián)系方式和牲畜耳標號的填寫要求，就是最好的例證。所以，新版《動物檢疫合格證明》符合我國加快進行動物疫病可追溯體系建設(shè)的基本要求，動物檢疫人員認真填寫使用新版檢疫證明，實際上也是追溯體系的根本要求。

1.2.3 規(guī)范檢出動物及動物產(chǎn)品處理 動物及動物產(chǎn)品檢疫是以技術(shù)為依托，對檢疫對象進行檢查、定性、處理的行政技術(shù)措施。從某種意義上講，對檢出的不合格動物及動物產(chǎn)品的處理，才是動物檢疫工作中最重要的環(huán)節(jié)。但在新證頒布以前，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在進行檢疫處理時，缺少與檢疫合格證明同級別、相對應(yīng)的檢疫處理文書，這從法律層面來講，不能不說是一大缺憾。以筆者所在的漢中市為例，為了彌補這方面的不足，在很早以前，就在全市范圍內(nèi)實施了規(guī)范的《檢疫處理通知書》，配合《現(xiàn)場勘驗筆錄》等其它文書，基本能夠滿足工作需要。這次在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施《檢疫處理通知單》，并把它上升到與《動物檢疫合格證明》同等的地位，這對完善檢疫執(zhí)法程序和行為，體現(xiàn)動物檢疫的精神和實質(zhì)具有重要意義。

1.2.4 符合動物及動物產(chǎn)品大流通、大市場格局要求 隨著我國物流速度快速提高，動物及動物產(chǎn)品大市場、大流通格局基本形成，原來以縣境作為檢疫證明使用范圍的劃分方式已不符合市場發(fā)展需求。在農(nóng)業(yè)部這次頒布的檢疫新證中，將過去縣境內(nèi)使用的《產(chǎn)地檢疫證明》和《產(chǎn)品檢疫證明》更改為省境內(nèi)和出省境《動物檢疫合格證明》，并適當縮短了檢疫證明的有效期限。這樣的調(diào)整雖然給現(xiàn)行的檢疫管理和檢疫操作模式帶來一定影響，但與市場的發(fā)展規(guī)律相吻合。筆者認為，隨著我國畜牧業(yè)快速發(fā)展和動物衛(wèi)生監(jiān)督管理水平不斷提高，將動物檢疫用省境內(nèi)和出省境等地域概念來劃分的方法將被取消，并最終實現(xiàn)一證通全國的目的。

2 檢疫新證使用體會

2.1 檢疫新證管理 檢疫新證雖然“二證合一”，需要填寫的內(nèi)容并未減少，相反還有增加。但內(nèi)容的增加并未給填寫帶來太大的不便，真正的困難在于對現(xiàn)行的、成熟的管理模式帶來的影響，特別對縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的影響最大，也就是說檢疫新證“易填不易管”。

2.1.1 完善檢疫收費管理 由于目前我國畜牧獸醫(yī)體制改革尚未完全到位，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員未納入財政預(yù)算，檢疫收費仍是彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員收入不足的有效手段。在行政事業(yè)單位“收支兩條線”的背景下，各地用《動物產(chǎn)地檢疫合格證明》和《縣境內(nèi)動物產(chǎn)品檢疫合格證明》代替收費發(fā)票的現(xiàn)象比較普遍。這種“以證帶票”行為雖有違規(guī)之嫌，但屬目前情況下的無奈之舉。在舊證體制下，縣境內(nèi)檢疫證明實行大中家畜“一畜一證”，所以縣級機構(gòu)只需要按照檢疫人員使用縣境內(nèi)檢疫證明的數(shù)量，就可以很方便地核算出具體的收費數(shù)額，再根據(jù)轄區(qū)內(nèi)動物出欄數(shù)量，計算出動物產(chǎn)地檢疫率等量化指標進行考核。在使用檢疫新證時，由于可以“一證多畜”，意味著每張檢疫證明可以收到更多的檢疫費，在這種大額收費的情況下，仍按照過去的方式“以證帶票”就極為不妥。如果出具正規(guī)的收費發(fā)票，則檢疫費需要全額上繳財政，在改革不到位的現(xiàn)實情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的收入問題就無法妥善解決，這也是目前困擾縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的關(guān)鍵問題。鑒于動物檢疫收費是一個比較敏感的話題，如果不妥善處理就會造成嚴重的不良影響。所以筆者建議，國家應(yīng)該進一步加快畜牧獸醫(yī)體制改革步伐，重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人員的身份和待遇問題，建立一支穩(wěn)定、可靠、具有較高素質(zhì)的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍。在目前的過渡階段，應(yīng)該嚴格執(zhí)行動物檢疫收費的有關(guān)規(guī)定，完善收費程序，加強收費管理，爭取地方財政的大力支持，并將動物檢疫收費完全前置到產(chǎn)地檢疫階段，一次性足額收費，徹底改變“以證帶票”和“分段式”等不規(guī)范的收費方式。

2.1.2 嚴格檢疫證明發(fā)放管理 由于畜牧獸醫(yī)體制改革滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層站依舊沿用過去的管理模式。在使用舊證時，縣境內(nèi)檢疫證明的使用量雖然最大，但影響和流通范圍較小，對人員素質(zhì)要求相對較低，所以縣區(qū)在發(fā)放縣境內(nèi)檢疫證明時范圍和隨意性較大。但新證的最小流通范圍擴大至省境內(nèi)，在官方獸醫(yī)身份明確前，縣區(qū)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層發(fā)放檢疫新證時，就必須考慮發(fā)放范圍和人員素質(zhì)等具體情況，并需要建立新的管理制度和考核辦法，以免因持證人素質(zhì)問題帶來較大的負面影響。

2.1.3 建立檢疫證明考核機制 受基層人員整體素質(zhì)較低影響，有的檢疫人員為了貪污、截留檢疫費，違規(guī)出具“貨主聯(lián)”和“存根聯(lián)”不相符的檢疫證明。在使用舊證時，用量最大的縣境內(nèi)檢疫證明采取“一證一畜”的方式填寫，所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的機會就低。但在使用檢疫新證時，因為可以“一證多畜”，所以出現(xiàn)這種“大頭小尾”檢疫證明的機會就多。為了杜絕這種現(xiàn)象，我市逐步建立并完善了檢疫證明回訪制度，即由全市各定點屠宰場、公路動物檢疫站每月提供一定數(shù)量本市各縣區(qū)《動物檢疫合格證明》“貨主聯(lián)”復印件，由我所每月返回出證縣區(qū)與存根聯(lián)進行查對。在條件許可時，可根據(jù)動物流向建立全省或跨區(qū)域聯(lián)動機制，確保檢疫出證工作規(guī)范進行。

2.2 檢疫新證使用應(yīng)注意的問題

2.2.1 貨主及承運人填寫 根據(jù)筆者多年來對基層出證工作的檢查結(jié)果來看，貨主及承運人信息填寫一直是被忽視的環(huán)節(jié)。但貨主及承運人是《動物防疫法》規(guī)定的法律責任人和產(chǎn)品質(zhì)量責任人，是行政處罰時法律文書的受達人，也只有貨主才有資格對涉及該產(chǎn)品的侵權(quán)行為提出行政復議或行政訴訟。所以，在出具檢疫證明時，一定要準確填寫法律責任人的相關(guān)信息，這不但有利于保護貨主的合法權(quán)益不受侵犯，同時也對劃分責任和義務(wù)具有重要意義。

2.2.2 數(shù)量及單位填寫 在使用舊證時，數(shù)量和單位分欄填寫，是最容易被偽造和涂改的信息。新證規(guī)定數(shù)量和單位頂格連寫，在一定程度上彌補了這種漏洞。因此我們在使用檢疫新證時，應(yīng)該按照規(guī)范要求認真填寫，努力做到字跡工整清楚。

2.2.3 有效期填寫 檢疫新證與舊證相比，動物及動物產(chǎn)品的到達有效期都相應(yīng)縮短，這符合物流快速發(fā)展的實際情況。筆者認為，有效期的計算應(yīng)盡可能準確，不能按照貨主的要求進行延長。在動物疫情形勢嚴峻的情況下，這也是檢疫人員自我保護的一種手段。另外，這次新版《動物檢疫合格證明》B證規(guī)定當日有效，這點引起的爭議較大，因為即使物流快速便捷，但要在省境內(nèi)全部實現(xiàn)當日到達很不現(xiàn)實，更何況還要考慮到出證的具體時間。在我市召開的檢疫新證使用研討會上，有人提出可根據(jù)運輸距離的遠近，適當調(diào)整出證時間，如果當日確定無法到達，可將出證日期填寫至后一天。但這樣的方法明顯違背了規(guī)范檢疫的要求，對檢疫人員也極為不利。所以筆者建議，如果在B證中一定要強調(diào)當日到達的話，可將出證的時間精確到“小時和分”，然后限定在二十四小時內(nèi)到達有效。當然，在農(nóng)業(yè)部最新的規(guī)定出臺以前，這個問題會一直困擾著檢疫出證人員。

2.2.4 牲畜耳標號填寫 許多人認為耳標號的填寫會給新證使用帶來很多不便，其實不然，這樣的填寫要求雖然增加了工作量，但正因為標號的填寫，使動物疫病追溯和責任明確成為可能，更何況檢疫證明等行政許可文書對管理對象的狀態(tài)記錄越準確，描述越清楚，則文書的針對性越強，相應(yīng)對執(zhí)法人員的保護力就越強，因此與責任相比，略微增加的工作量就顯得微不足道。隨著法制宣傳的力度不斷加大，當管理相對人在檢疫申報過程中提供標識號成為自覺行為時，標識號不易采集的困難也會迎刃而解。另外，《動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標志填寫及使用規(guī)范》[3]中規(guī)定，牲畜標識號可附紙?zhí)顚?，所以在給檢疫人員配發(fā)《動物檢疫合格證明》（動物A、B）時，還應(yīng)該同時配發(fā)印章齊全的附加頁。

2.2.5 換證問題 動物及動物產(chǎn)品換證是在流通環(huán)節(jié)中不可避免的問題，對此《動物檢疫管理辦法》有明確規(guī)定。這次檢疫證明重新調(diào)整，也對換證提出了新要求，有以下4種情況。一是規(guī)模養(yǎng)殖場整批外調(diào)，可直接簽發(fā)動物A證或B證。二是動物零散收購，集中后調(diào)出省外，應(yīng)憑每批次到達集散地的動物B證，換發(fā)動物A證。每批次的B證由簽發(fā)A證的人員回收存檔。三是動物零散收購，集中后在省內(nèi)流通，應(yīng)憑每批次到達集散地的動物B證，換發(fā)整車動物B證。每批次的B證由換證人員負責回收存檔。四是由省內(nèi)或省外調(diào)入動物產(chǎn)品時，應(yīng)將隨貨同行的產(chǎn)品A證或B證，轉(zhuǎn)換成若干份產(chǎn)品B證，原證回收存檔。

2.2.6 《檢疫處理通知單》使用 檢疫處理通知單是對檢出動物及動物產(chǎn)品進行生物安全處理時出具的法律文書，使用時需注意以下問題：一是必須明確不合格動物及動物產(chǎn)品的處理方式和后續(xù)的消毒等規(guī)范性措施；二是對處理的動物及動物產(chǎn)品應(yīng)該進行拍照、取證，同時使用《現(xiàn)場勘驗筆錄》等其它文書，準確記錄處理動物及動物產(chǎn)品的癥狀、病理變化等情況，做好證據(jù)的收集和保存；三是加蓋動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的行政公章而不是檢疫專用章；四是符合填寫規(guī)范的其它要求。

總而言之，這次新版《動物檢疫合格證明》與原來的舊證相比，變化和跨度較大，需要我們認真分析和研究，并在實踐中不斷總結(jié)和完善。筆者建議，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)無論是在對外宣傳還是對內(nèi)培訓中，一定要將動物檢疫上升到行政執(zhí)法的高度，這對強化行業(yè)管理，樹立行業(yè)形象具有重要意義。另外，因為動物檢疫是行政執(zhí)法行為，《動物檢疫合格證明》是行政執(zhí)法文書，證明上的欄目都有相對應(yīng)的法律關(guān)系，如有違反就需要承擔相應(yīng)的法律責任，所以必須認真對待和規(guī)范使用。

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國動物防疫法[Z].中華人民共和國主席令[2007]71號.北京：全國人民代表大會常務(wù)委員會，2007-08-30.

[2]農(nóng)業(yè)部.動物檢疫管理辦法[Z].農(nóng)業(yè)部令[2010]6號.北京：農(nóng)業(yè)部，2010-01-21.

[3]農(nóng)業(yè)部.動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標志填寫及使用規(guī)范[Z].農(nóng)醫(yī)發(fā)[2010]44 號.北京：農(nóng)業(yè)部，2010-12-02.