朱留財(cái)，王愛華

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035)

關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)的環(huán)境國際政治經(jīng)濟(jì)分析

朱留財(cái)，王愛華

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035)

從環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)視角分析低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑問題。認(rèn)為發(fā)達(dá)國家率先提出低碳經(jīng)濟(jì)等概念的背后隱含著重大的政治圖謀，即突破氣候變化公約的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，引導(dǎo)建立利己的全球環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)新秩序。中國等發(fā)展中國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，應(yīng)結(jié)合本國環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等國情，科學(xué)選擇低碳經(jīng)濟(jì)路徑。同時(shí)，應(yīng)聯(lián)手應(yīng)對(duì)美歐等國提出的“碳關(guān)稅”措施，維護(hù)廣大發(fā)展中國家公民的環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

氣候變化;低碳經(jīng)濟(jì);綠色經(jīng)濟(jì);環(huán)境政治

當(dāng)前，低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一種“時(shí)尚”，人們對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)更是見仁見智。鑒于低碳經(jīng)濟(jì)理念產(chǎn)生和發(fā)展的大背景是氣候變化問題的日益政治化和全球化，以至于大到政府間組織（如聯(lián)合國）、主權(quán)國家或區(qū)域組織，小到個(gè)體經(jīng)營者或環(huán)境公民，都是氣候變暖這一環(huán)境問題的主要政治力量代表、參與主體和受益主體，筆者結(jié)合氣候變化國際談判的體會(huì)和全球環(huán)境政策動(dòng)態(tài)觀察，嘗試?yán)铆h(huán)境國際政治經(jīng)濟(jì)分析方法，分析不同視角中低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延。本文中，環(huán)境國際政治經(jīng)濟(jì)分析是指，以某一環(huán)境問題為對(duì)象，分析該環(huán)境問題中凝聚或反映出的國際利益相關(guān)者的政治經(jīng)濟(jì)意愿、政治經(jīng)濟(jì)行為和相應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)績效。

1 低碳經(jīng)濟(jì)與全球環(huán)境政治新秩序

低碳經(jīng)濟(jì)的理念緣起于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展于發(fā)達(dá)國家，也輸出于發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家率先提出低碳經(jīng)濟(jì)以及低碳社會(huì)、低碳發(fā)展路徑等概念，并強(qiáng)勢將其輸出給發(fā)展中國家，其背后隱含著重大的政治圖謀，即否定《聯(lián)合國氣候變化框架公約氣候變化公約》（以下簡稱《公約》）中關(guān)于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，主導(dǎo)氣候博弈，并引領(lǐng)全球環(huán)境政治新秩序。

低碳經(jīng)濟(jì)概念2003年源于英國，其后這一概念在英國、日本、美國、德國等主要發(fā)達(dá)國家大行其道。到目前為止，很多發(fā)達(dá)國家通過國內(nèi)氣候法案或能源法案，大力倡導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)建低碳社會(huì)、邁向低碳發(fā)展路徑等。但目的并非是在履行公約責(zé)任和義務(wù)，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化，而是以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)氣候變化為借口，建立有利于自己可持續(xù)發(fā)展的全球環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)新秩序。同時(shí)，轉(zhuǎn)嫁溫室效應(yīng)的歷史責(zé)任，以創(chuàng)新的理念展示“負(fù)責(zé)任的”國際形象，搶占道義的制高點(diǎn)。這一點(diǎn)，美國政府的實(shí)際行動(dòng)最具代表性。第一，在克林頓時(shí)期，美國加入了《京都議定書》（以下簡稱《議定書》），但是在2001年小布什政府入主白宮不久，則宣布退出《議定書》。其背后不僅有國內(nèi)政治原因，更有國際政治原因。第二，2009年6月，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，其中包括了飽受爭議的“碳關(guān)稅”條款。正式向世界發(fā)出了環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)秩序信號(hào)（“碳”是環(huán)境問題，“關(guān)”是國際政治問題，“稅”是經(jīng)濟(jì)問題，“碳關(guān)稅”則是環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)問題）。第三，在2009年12月哥本哈根氣候變化大會(huì)上，美國政府在談判進(jìn)入最后時(shí)刻堅(jiān)持到2020年在2005年溫室氣體排放水平基礎(chǔ)上減少17%的“減排”目標(biāo)。在“可比性”原則下，這一目標(biāo)僅比《議定書》締約方中的發(fā)達(dá)國家1990年水平減排不足4%。所以，與其說是中期“減排”目標(biāo)，不如說是其長期“增排”目標(biāo)。第四，在履行《公約》國際法項(xiàng)下供資義務(wù)上，政府代表在哥本哈根大會(huì)即將結(jié)束、無望達(dá)成有約束力條約、供資來源未名的情況下，仍為供資方案提出苛刻條件：其一、哥本哈根大會(huì)必須有一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)議（a strong accord）；其二、主要經(jīng)濟(jì)體（major economy）必須參與其中；其三、發(fā)展中國家自主減緩行動(dòng)必須具有一定的國際透明度（transparency）。

全球環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)新秩序的核心要素就是對(duì)包括低碳經(jīng)濟(jì)、低碳社會(huì)、低碳發(fā)展路徑等在內(nèi)的環(huán)境話語權(quán)。事實(shí)表明，發(fā)達(dá)國家對(duì)低碳價(jià)值觀的“傳銷”可以說是比較成功的。以《哥本哈根協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）為例，美國等主要發(fā)達(dá)國家本應(yīng)具有的大幅度量化減排指標(biāo)、顯著增加對(duì)發(fā)展中國家履約提供公共資金以及在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等方面的支持，《協(xié)議》并沒有清晰鎖定。相反，發(fā)展中國家自愿減排行動(dòng)的“透明度”卻被當(dāng)作一種潛在的“義務(wù)”突破性地寫入《協(xié)議》。換言之，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則幾乎變成“區(qū)別但共同有的責(zé)任”原則。

全球環(huán)境新秩序的政治績效之一就是在氣候變化談判進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國家以低碳經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展路徑等理念為“抓手”，分化和瓦解發(fā)展中國家陣營。事實(shí)上，在從2008年到2010年的“巴厘進(jìn)程”談判中，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)千方百計(jì)在發(fā)展中國家集團(tuán)內(nèi)部制造“噪音”，促使發(fā)展中大國和“先進(jìn)的發(fā)展中國家”承擔(dān)發(fā)達(dá)國家一樣的責(zé)任和義務(wù)。

2 低碳經(jīng)濟(jì)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑與國家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境水平密切相關(guān)。總體而言，發(fā)達(dá)國家因其在資金、技術(shù)、能力和綜合實(shí)力等方面具有優(yōu)勢，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)；發(fā)展中國家因在資金、技術(shù)、能力建設(shè)和綜合實(shí)力等方面處于相對(duì)劣勢，因此挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。

步入21世紀(jì)的第一個(gè)十年后，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，人類社會(huì)也進(jìn)入環(huán)境全球化和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)一體化的新階段。英、美等發(fā)達(dá)國家率先開啟了人類工業(yè)文明的先河，率先步入了工業(yè)文明時(shí)代，也率先遭遇并逐步解決了傳統(tǒng)環(huán)境污染問題，步入后工業(yè)文明階段。就其本國的環(huán)境問題而言，傳統(tǒng)的環(huán)境污染問題（如河流水域污染、固體廢棄物、噪聲、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等）已基本得到解決，其唯一突出的就是溫室氣體等“新興污染物”問題。這既是國內(nèi)環(huán)境問題的主要矛盾，也是全球環(huán)境矛盾的主要方面。因此，低碳經(jīng)濟(jì)、低碳社會(huì)和低碳發(fā)展路徑問題既是國內(nèi)問題，也是國際問題。大力提倡低碳經(jīng)濟(jì)理念，不僅“利己”，更可以通過“利人”的宣傳實(shí)現(xiàn)更加“利己”的目的。對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國家而言，則并不具備發(fā)展的位勢優(yōu)勢，不僅面臨傳統(tǒng)的環(huán)境污染物問題，而且面臨嚴(yán)峻的新興環(huán)境污染問題的挑戰(zhàn)。由于溫室氣體排放空間的稀缺性、新興環(huán)境問題與傳統(tǒng)環(huán)境問題交織并存的復(fù)雜性、發(fā)展位勢的低層次性、傳統(tǒng)發(fā)展路徑的依賴性等，大多數(shù)發(fā)展中國家將長期面臨發(fā)展的滯后性挑戰(zhàn)。只有通過觀念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，才可能化危機(jī)為機(jī)遇、轉(zhuǎn)壓力為動(dòng)力，逐步擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式的“路徑依賴”，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

當(dāng)前，全球金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和以氣候變化為代表的全球環(huán)境危機(jī)交叉并存，相互交織，正是新世紀(jì)第二個(gè)十年的全球環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代特征。為此，繼2008年秋季聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出“全球綠色新政”理念之后，美國政府2009年提出以發(fā)展清潔能源、推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)綠色就業(yè)為核心內(nèi)容的美式“綠色新政”。英國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家也推出了包括低碳經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的刺激計(jì)劃。發(fā)達(dá)國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的舉措或路徑，對(duì)發(fā)展中國家具有重要的啟示作用。其關(guān)鍵點(diǎn)在于，結(jié)合本國國情，因地制宜，實(shí)事求是，并力求創(chuàng)新，邁向包括低碳經(jīng)濟(jì)理念在內(nèi)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

3 低碳經(jīng)濟(jì)與中國科學(xué)發(fā)展新戰(zhàn)略

中國如何發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。筆者認(rèn)為，中國早已啟動(dòng)了具有中國特色的“綠色新政”，探索綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。這就是展示中央政府強(qiáng)大政治經(jīng)濟(jì)意愿、始于2006年“十一五”發(fā)展規(guī)劃的“節(jié)能減排”工作。盡管這里“節(jié)能”的核心目標(biāo)不僅限于二氧化碳排放，“但是實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃目標(biāo)后，實(shí)際減少二氧化碳14.6億噸；“減排”的內(nèi)涵雖重在二氧化硫和化學(xué)需氧量削減，但是二者“減排”的過程中通過環(huán)境意識(shí)的提高，特別是在類似電廠脫硫的措施中，產(chǎn)生了良好的溫室氣體減排協(xié)同效應(yīng)。更進(jìn)一步地說，2009年11月26日，中國政府宣布了到2020年（“十二五”和“十三五”期間）單位GDP二氧化碳減排40%～45%的指標(biāo)，特別是2011年3月溫家寶總理在“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中明確指出，“十二五”期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%，彰顯了中央政府強(qiáng)化“節(jié)能減排”綠色新政的新內(nèi)涵、新戰(zhàn)略，并更進(jìn)一步展示出執(zhí)政黨發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)更加強(qiáng)大的政治意愿。從環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)分析視角看，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要結(jié)合中國國情，科學(xué)認(rèn)識(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的內(nèi)涵，逐步實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的變革、政治體制的變革，并主動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變革。

3.1 科學(xué)認(rèn)識(shí)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的內(nèi)涵

在以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)為著力點(diǎn)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一主線的特殊歷史時(shí)期，中國的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不能脫離本國環(huán)境國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段現(xiàn)實(shí)，應(yīng)體現(xiàn)基本國情、環(huán)境主要矛盾和矛盾主要方面的客觀現(xiàn)實(shí)。

（1）低碳經(jīng)濟(jì)不僅僅是低“碳”的經(jīng)濟(jì)模式

《議定書》中界定了6種溫室氣體，中國在其它5種溫室氣體排放量中也具有一定規(guī)模。因此，低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)是針對(duì)全部溫室氣體在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（2）低碳經(jīng)濟(jì)不僅僅是“控制排放”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

森林、草原和碳儲(chǔ)存技術(shù)等具有重要的二氧化碳等溫室氣體的生物儲(chǔ)存或物理儲(chǔ)存功能，必須大力鼓勵(lì)植樹造林、草原生態(tài)保護(hù)、研發(fā)碳捕獲與碳封存技術(shù)等。

（3）低碳經(jīng)濟(jì)不應(yīng)僅僅是減緩氣候變化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

減緩氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)方面，而且僅僅是“治標(biāo)”的一個(gè)方面，更重要的是適應(yīng)氣候變化，這才是“治本”的方面，而且也是維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展最根本的方面。因?yàn)闇厥覛怏w大量歷史排放所產(chǎn)生的溫室效應(yīng)必將長久存在，減緩是相對(duì)的，適應(yīng)是絕對(duì)的。因此，必須同時(shí)提高適應(yīng)和減緩氣候變化的能力。

（4）低碳經(jīng)濟(jì)不應(yīng)僅僅是溫室氣體低排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

控制溫室氣體等新興污染物的排放與控制傳統(tǒng)污染物具有同源性和協(xié)同控制的“范圍經(jīng)濟(jì)”和“協(xié)同效應(yīng)”，宜統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同應(yīng)對(duì)。

（5）低碳經(jīng)濟(jì)不僅僅是控制污染物的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

保護(hù)生物多樣性，減緩生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)承載力，提高可持續(xù)力，是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，也是持續(xù)提高生態(tài)文明水平的根本。

3.2 加快部門環(huán)境行政體制的變革

從部門政治體制上看，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要對(duì)傳統(tǒng)污染物和新興污染物進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)控制，改革現(xiàn)有環(huán)境行政體制，探索中國特色的環(huán)境行政體制新道路。氣候問題是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，歸根到底是環(huán)境發(fā)展問題，即將氣候變化等環(huán)境因子作為發(fā)展的內(nèi)在要素之一，內(nèi)置于發(fā)展之中?，F(xiàn)有的氣候行政體制無論是發(fā)展部門還是環(huán)境保護(hù)部門，均不是最佳的。最佳做法是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加大環(huán)境行政體制改革，在深化大部門環(huán)境體制改革的過程中，設(shè)立環(huán)境發(fā)展部或環(huán)境發(fā)展委員會(huì)，將氣候變化與其他領(lǐng)域的環(huán)境發(fā)展問題進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，合理匹配行政資源，形成對(duì)內(nèi)、對(duì)外都比較強(qiáng)勢的力量，減少部門間的內(nèi)耗，增大合力。

3.3 主動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變革

從全球視野來看，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要高度重視美歐國家已經(jīng)釋放出“碳關(guān)稅”的政治信號(hào)，適時(shí)聯(lián)合其他發(fā)展中國家，制訂防御“碳關(guān)稅”的反制措施，維護(hù)廣大發(fā)展中國家公民的環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益。中國與“七十七國集團(tuán)”等新興環(huán)境政治力量有著良好的合作基礎(chǔ)。在過去的幾年里，“基礎(chǔ)四國（指巴西、南非、印度和中國）”在氣候變化等全球環(huán)境履約談判中成功開展了合作，也取得了積極的成果和影響。在應(yīng)對(duì)包括全球低碳經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的全球綠色經(jīng)濟(jì)問題上，仍可以發(fā)揮更大的作用。其中，在制定防御性碳關(guān)稅政策中，可以考慮通過單邊立法或多邊條約，針對(duì)那些對(duì)溫室氣體排放負(fù)有歷史責(zé)任卻“不作為”、甚至“亂作為”的國家，針對(duì)某一或任何產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)立防御性碳關(guān)稅或防御性環(huán)境關(guān)稅措施；在遭受來自其“碳關(guān)稅”或環(huán)境關(guān)稅壁壘不公平待遇時(shí)，適時(shí)征收懲罰性碳關(guān)稅或懲罰性環(huán)境關(guān)稅。

更重要的是以新的視角和戰(zhàn)略思維，面對(duì)可能的挑戰(zhàn)，迎接新的機(jī)遇。2010年12月11日，《公約》第16屆締約方大會(huì)暨《議定書》第6屆締約方大會(huì)在墨西哥坎昆閉幕。大會(huì)歷經(jīng)艱苦和多回合較量，終于通過《公約》和《議定書》下 “平衡”的兩項(xiàng)決議，統(tǒng)稱《坎昆協(xié)議》?！犊怖f(xié)議》這個(gè)“大家都不滿意，但大家都可以接受的結(jié)果”的達(dá)成，標(biāo)志著全球環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)秩序開始進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。

Analysis on Environmental International Politics and Economy of Low Carbon Economy

ZHU Liu-cai, WANG Ai-hua
(Foreign Cooperation Center of Environmental Protection, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

The paper analyzes the route problem in the development of low carbon economy from the visual angle of environmental politics and economy. It considers that the developed countries take the lead in bringing forward the concept of low carbon economy which contains a great political conspiracy. That means it breaks through the “common but different responsibility” laid down in the climate change convention and leads to establish a hoggish new order of global environmental politics and economy. China and other developing countries should integrate their environment state with economic development and choose scienti fi cally the route of low carbon economy in the development of low carbon economy. Meanwhile, they should unite and deal with the measures of “carbon duty” put forward by U.S.A. and European countries, and maintain the rights and interests of environmental politics and economy for the citizens of the developing countries.

climate change; low carbon economy; green economy; environmental politics

X22

A

1006-5377（2011）04-0042-04

朱留財(cái)，男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心高級(jí)工程師，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國氣候談判代表團(tuán)技術(shù)支持專家，“新世紀(jì)百千萬人才工程”國家級(jí)入選者（2009）。