黃云

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410082）

公眾參與（Public par ticipation）是可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，它對(duì)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的重要意義在國(guó)際上早就得以確認(rèn)。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次對(duì)公眾參與作了原則規(guī)定，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》則是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與的具體實(shí)施性規(guī)定，近年來我國(guó)學(xué)界對(duì)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與也極為重視。但是公眾參與的春天并未隨之到來，公眾參與陷入困境的現(xiàn)實(shí)仍然是殘酷而清晰的，公眾對(duì)與自身利益相關(guān)事項(xiàng)決策無話語權(quán)，無法參與的現(xiàn)象常有發(fā)生。近些年來層出不窮的公眾以較為極端的方式對(duì)相關(guān)環(huán)境決策的抗議正反映了公眾參與途徑的缺失。目前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公眾參與內(nèi)涵隨意擴(kuò)大化認(rèn)識(shí)的傾向，在理論上阻礙了公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；而相關(guān)法律規(guī)則的缺陷則直接導(dǎo)致環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)公眾參與的失落；作為社會(huì)這張巨大的網(wǎng)上的一結(jié)，相關(guān)配套制度的不健全也同樣影響了公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，公眾參與權(quán)利必須以正確的概念、內(nèi)涵理解為基礎(chǔ)，以健全的法律規(guī)范為依托，以完備的相關(guān)制度為后盾方能得以實(shí)現(xiàn)。

一、環(huán)境領(lǐng)域公眾參與概念思辨

“概念乃是解決法律問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。若試圖完全放棄概念，那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼?！?概念不僅對(duì)法律大廈的構(gòu)建具有決定性的意義，對(duì)現(xiàn)實(shí)的構(gòu)建更不容忽視。

（一）我國(guó)學(xué)界對(duì)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與概念的理解

公眾參與之于環(huán)境保護(hù)的重要意義自一開始便受到我國(guó)環(huán)境法學(xué)界的高度重視，學(xué)者對(duì)其研究論述頗豐。而關(guān)于環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)公眾參與之概念卻仍有著不一而足的闡釋。

在較早的官方論述中，對(duì)環(huán)境公眾參與概念并沒有直接的定義，卻詳細(xì)列舉了其外延，即包括積極參與環(huán)境建設(shè)，努力凈化、綠化、美化環(huán)境；做好本職工作中的環(huán)境保護(hù)；對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的監(jiān)督；對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督及參與環(huán)境文化建設(shè)，普及環(huán)境科學(xué)知識(shí)等。2不可否認(rèn)，這些行為都是公眾參與環(huán)境保護(hù)的行為，但是它們顯然大都不是作為公眾權(quán)利而存在的。

有研究者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)中公民參與是指在環(huán)境保護(hù)中公民有權(quán)通過一定程序或途徑參與一切與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的活動(dòng)，使之符合廣大公民的切身利益。3此概念顯然與之前的觀念一脈相承，而“參與一切與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的活動(dòng)”則是涵括了所有的環(huán)境保護(hù)行為，公眾參與的本質(zhì)與內(nèi)涵為何卻表達(dá)不明。

“環(huán)境保護(hù)中的公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合公眾的切身利益”。4公眾參與被承認(rèn)為是“群眾參與政府公共政策的權(quán)利”。5這是對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公眾參與概念的一個(gè)清醒認(rèn)識(shí)。

而后有學(xué)者將公眾參與作為一個(gè)體系理解，其中包括預(yù)案參與、過程參與、末端參與及行為參與。6其中預(yù)案參與是公眾在法律、法規(guī)、政策制定前和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前的參與，也是事前參與；過程參與和末端參與則為監(jiān)督參與，意指在法律法規(guī)、政策制定過程中和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與；行為參與則是指?jìng)€(gè)人的行為，如購買消費(fèi)、節(jié)能節(jié)水等行為。從這一體系角度來理解公眾參與固然有其科學(xué)性，便于從總體上來把握公眾參與，但是容易抹殺公眾參與作為權(quán)利的存在，無視公眾參與決策的應(yīng)有之意，看似面面俱到的理解卻可能會(huì)陷入舍本逐末之尷尬。

（二）環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的理論基石

任何一個(gè)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施都有其相應(yīng)的理論底蘊(yùn)為基石，理論底蘊(yùn)決定著此項(xiàng)制度的內(nèi)涵，其可操作性和實(shí)踐性直接關(guān)乎此項(xiàng)制度的完善與落實(shí)。

有相當(dāng)多的學(xué)者將環(huán)境領(lǐng)域公眾參與置于環(huán)境權(quán)這個(gè)基石之上，認(rèn)為“環(huán)境權(quán)理論是公眾參與的最重要的理論基礎(chǔ)”。7“通過立法確立公民環(huán)境權(quán)的地位，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與的根本保護(hù)和法律基礎(chǔ)。”8筆者以為這種觀點(diǎn)值得商榷，無論在理論上或是法律實(shí)踐中將環(huán)境權(quán)確認(rèn)為環(huán)境公眾參與的理論基礎(chǔ)和法律基石均無益于環(huán)境公眾參與的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境權(quán)自20世紀(jì)70年代開始作為一個(gè)法律權(quán)利概念被國(guó)內(nèi)外廣大學(xué)者所研究。迄今，法學(xué)界對(duì)環(huán)境權(quán)的概念、范圍等仍有著分歧。如在我國(guó)，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)和獨(dú)立的人權(quán)；有的認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)而非一項(xiàng)私權(quán)；有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將環(huán)境權(quán)創(chuàng)制為一種新型的民事權(quán)利；而關(guān)于環(huán)境權(quán)的范圍的爭(zhēng)論也因此一直存在，筆者無意在本文對(duì)此作詳細(xì)深入的探討，但是筆者認(rèn)同周訓(xùn)芳教授所闡述的“環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)、環(huán)境訴權(quán)這類權(quán)利也不是環(huán)境權(quán)本身，而只是知情權(quán)、訴權(quán)和決策參與權(quán)等一般性權(quán)利在環(huán)境事務(wù)上的具體體現(xiàn)，只是維護(hù)和保障公民環(huán)境權(quán)的程序工具”。9因此，環(huán)境公眾參與權(quán)與環(huán)境權(quán)并非種屬關(guān)系，它不是以環(huán)境權(quán)為理論基礎(chǔ)，也不是依附于環(huán)境權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利，它只是公眾參與權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，理解環(huán)境公眾參與不應(yīng)追求另辟蹊徑而舍棄了公眾參與的真正內(nèi)涵。

從法律實(shí)踐上看，雖然有越來越多的國(guó)家憲法中增設(shè)了環(huán)境權(quán)條款，但是在法律實(shí)踐上普遍缺乏可操作性卻是不爭(zhēng)之事實(shí)。何況目前我國(guó)在立法中并沒有關(guān)乎環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，而且理論上的爭(zhēng)論也預(yù)示了我國(guó)環(huán)境權(quán)立法進(jìn)程緩慢甚至是遙遙無期。如果將環(huán)境權(quán)的立法作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與的根本保護(hù)和法律基石勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)這樣一種狀況，即根本保護(hù)和基石中空的狀態(tài)。在此狀態(tài)下，環(huán)境公眾參與存在的問題似乎都有理有據(jù)且有借口了。

因此，筆者認(rèn)為，無論是理論基礎(chǔ)還是法律實(shí)踐，都不應(yīng)將環(huán)境權(quán)視為環(huán)境公眾參與之基礎(chǔ)及得以實(shí)現(xiàn)之根本保護(hù)和法律基石。我們不應(yīng)將公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)糾結(jié)于環(huán)境權(quán)的法律化與否，環(huán)境權(quán)在我國(guó)未予確立也不應(yīng)成為環(huán)境公眾參與實(shí)施的障礙和不予保障的借口。

（三）憲政內(nèi)涵下的環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的概念

環(huán)境領(lǐng)域公眾參與是公眾參與在環(huán)境領(lǐng)域的展現(xiàn)，因此，首先必須探尋何謂“公眾參與”?！肮妳⑴c是一項(xiàng)政治原則或?qū)嵺`，也可以被認(rèn)為是一種權(quán)利（公眾參與權(quán)）。公眾參與尋求及促進(jìn)那些潛在的被決定影響的或有利益的公眾參與進(jìn)來”10，“公眾參與是個(gè)人、團(tuán)體、組織有機(jī)會(huì)參與決策的過程，此決策對(duì)他們有影響或利益關(guān)系”。11公眾參與之核心價(jià)值均“在于其決策參與，如公眾參與是建立在這樣一個(gè)信仰下，即任何一個(gè)被決策影響的人都有權(quán)利參與到?jīng)Q策制定中來；公眾參與包括承諾公眾的參與行為將會(huì)影響到?jīng)Q策等”。12從上述論述中可以看出，公眾參與首先是一項(xiàng)權(quán)利，是對(duì)相關(guān)決策參與的權(quán)利。

作為一項(xiàng)權(quán)利，公眾參與是憲政自由、憲政民主的體現(xiàn)?！皯椃ㄕ蔚倪^程期待人們的參與層面形成現(xiàn)實(shí)的政治秩序，另一方面，憲法政治的過程期待人們?cè)趨⑴c過程中為之注入價(jià)值”。13憲政民主滲透到社會(huì)管理之中，公眾參與便是人們?cè)诎l(fā)揮自主性和創(chuàng)造性基礎(chǔ)上對(duì)公共事務(wù)決策的參與，在參與過程中又注入其價(jià)值，從而形成表達(dá)了民眾意愿的社會(huì)秩序，并進(jìn)而影響到政治決策。因此，公眾參與決策的本質(zhì)內(nèi)涵是憲政民主與自由，以其憲政本質(zhì)為核心方能正確理解公眾參與，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)利。環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的憲政本質(zhì)并不會(huì)被磨滅，公眾對(duì)事關(guān)自己切身利益之環(huán)境事項(xiàng)決策的參與權(quán)利是憲政自由與民主的產(chǎn)物，體現(xiàn)的也正是憲政自由與民主精神。

因此，筆者認(rèn)為環(huán)境領(lǐng)域公眾參與是公眾參與在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)，它既是公眾在公共領(lǐng)域的環(huán)境行為，更是與相關(guān)環(huán)境政策有利益關(guān)系或受影響的公眾參與此決策的權(quán)利。

如前所述，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，忽視公眾參與之權(quán)利本色及憲政內(nèi)涵，對(duì)公眾參與存在擴(kuò)大化理解問題，甚至出現(xiàn)偏差。這是造成公眾參與在我國(guó)法律層面及實(shí)踐層面都面臨困境的一個(gè)主要因素。

在民主化進(jìn)程加快的時(shí)代，公眾參與是一項(xiàng)權(quán)利逐漸得到了承認(rèn)，但是有意無意間，這種認(rèn)識(shí)被擴(kuò)大，而它作為一種權(quán)利的觀念反而被沖淡。這種擴(kuò)大理解基本上表現(xiàn)為不加區(qū)分地將一切環(huán)境保護(hù)行為均納入公眾參與范疇之內(nèi)，而未明確辨析“個(gè)人領(lǐng)域的環(huán)境行為”和“公共領(lǐng)域的環(huán)境行為”。德國(guó)學(xué)者Sohahn將環(huán)境行為具體列舉為：垃圾分類、回收；購物和消費(fèi)；家庭節(jié)能；汽車和交通；節(jié)水和凈水；運(yùn)動(dòng)和休閑及環(huán)保公眾參與行為。其中公眾參與屬于公共領(lǐng)域的環(huán)境行為，其它則是個(gè)人領(lǐng)域的環(huán)境行為。兩者具有不同的性質(zhì)特征，個(gè)人領(lǐng)域環(huán)境行為以個(gè)人行為為主，而公共領(lǐng)域環(huán)境行為具有公共管理政策意義，以公眾權(quán)利為主。將兩者不作辨析，混為一談，所以才出現(xiàn)擴(kuò)大理解公眾參與甚至出現(xiàn)概念偏差的情況。與此同時(shí)，將環(huán)境權(quán)作為其理論基石也沖淡了對(duì)其權(quán)利本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

“名不正，則言不順；言不順，則事不成?！蔽覈?guó)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)公眾參與正處于名不正、言不順、事不成的困境。將公眾參與理解為從公共領(lǐng)域延伸到個(gè)人領(lǐng)域，將個(gè)人的環(huán)境行為與參與公共決策行為混為一體，會(huì)出現(xiàn)以個(gè)人的環(huán)境保護(hù)行為諸如垃圾分類、節(jié)能節(jié)水等行為的進(jìn)步發(fā)展而掩蓋了公眾參與公共決策不足的情況，實(shí)質(zhì)上不利于公眾參與決策意識(shí)的提高，更不利于公眾參與決策的落實(shí)。因此明確公眾參與的概念和內(nèi)涵，明確公眾參與作為權(quán)利的存在，以及將作為公共領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境行為與其他諸如垃圾分類、美化綠化環(huán)境等個(gè)人環(huán)境保護(hù)行為作一涇渭分明的區(qū)分，可以突出公眾參與的憲政本色，有利于最終實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)決策行為的有效參與——這正是當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)最亟待正視的問題。

二、我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與法律制度反思

法律，“意指某種通過系統(tǒng)運(yùn)用政治組織社會(huì)的強(qiáng)力而規(guī)則人之活動(dòng)和調(diào)整人際關(guān)系的制度”。14雖然不能將法律僅視為法律律令和規(guī)則，但不可否認(rèn)法律制度的基本原材料是法律規(guī)則、律令，完善的法律規(guī)則可保證法律制度的完整性和運(yùn)行。我國(guó)涉及環(huán)境公眾參與權(quán)的相關(guān)法律規(guī)則仍存在不少缺陷，因此本文將著重分析作為法律制度意義之一的法律規(guī)則、規(guī)范的現(xiàn)狀。

（一）我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與法律規(guī)范之現(xiàn)實(shí)

公眾權(quán)利必須為法律所確認(rèn)和保障才能實(shí)現(xiàn)。1982年《世界自然憲章》第23項(xiàng)一般原則規(guī)定：人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)按照本國(guó)法律個(gè)別地或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關(guān)的決定；遇到此種環(huán)境受損或退化時(shí)，應(yīng)有辦法訴請(qǐng)補(bǔ)救。日本在《環(huán)境基本法》和《環(huán)境基本計(jì)劃》中將公眾參與定為基本原則和長(zhǎng)期目標(biāo)。在很多國(guó)家，公眾參與在環(huán)境領(lǐng)域的發(fā)展也不是一蹴而就的，但因其民主憲政意識(shí)的深入，以及較為成熟的法律制度，公眾參與權(quán)有較為全面的法律保障。

目前在我國(guó)，法律規(guī)則在環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與的確認(rèn)和保護(hù)上仍有所欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在宏觀的法律層面上，對(duì)環(huán)境公眾參與認(rèn)識(shí)不清、表達(dá)不明；憲政意義上的公眾參與概念沒有得到確認(rèn)。我國(guó)很多學(xué)者在論述宏觀法律層面上之公眾參與時(shí)，大都認(rèn)為在諸多法律中有所明確，但具體分析卻發(fā)現(xiàn)這種法律上的表現(xiàn)只是擴(kuò)大理解意義上的參與，與憲政民主之意的公眾參與權(quán)相去甚遠(yuǎn)。

依照《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，人民有權(quán)依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理環(huán)境保護(hù)事務(wù)，并對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其違法失職行為進(jìn)行檢舉或者提出申訴、控告?！董h(huán)境保護(hù)法》中則規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！端廴痉乐畏ā贰ⅰ洞髿馕廴痉乐畏ā?、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律均有類似規(guī)定。但是這些法律規(guī)定實(shí)質(zhì)上基本為公眾對(duì)環(huán)境工作的監(jiān)督（申訴、控告、檢舉），無涉于公眾對(duì)事關(guān)切身利益之決策的參與。因此，實(shí)際上，環(huán)境公眾參與在我國(guó)法律上并沒有明確規(guī)定，特別是以憲政為內(nèi)涵的公眾參與權(quán)利這一概念完全沒有在法律規(guī)則中得以反映，更別說得到保障。這樣，由于在法律層面缺乏將公眾參與作為公眾話語權(quán)和對(duì)決策的影響及決定權(quán)對(duì)待，以及我國(guó)憲政意識(shí)的欠缺等因素，環(huán)境領(lǐng)域公眾參與權(quán)利的被漠視、被忽略也就順理成章了。

第二，在具體法律規(guī)則中對(duì)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與有了規(guī)定和確認(rèn)，但仍亟待完善。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一次對(duì)公眾參與作了嚴(yán)格意義上的法律規(guī)定——“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。2006年，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》頒布實(shí)施，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一部從國(guó)家層面上規(guī)定公眾參與的規(guī)范性文件。這兩個(gè)具體法律規(guī)范對(duì)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的發(fā)展有著里程碑意義，對(duì)于公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有積極作用。但是，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的規(guī)定僅是一個(gè)原則性的規(guī)定，并不具有實(shí)際操作性；而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》所存在的缺陷也制約著公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。

首先，此暫行辦法的立法位階較低。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是由當(dāng)時(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局制定的，作為行政規(guī)章，其法律效力的局限性不可回避，而且暫行辦法本身就具有過渡性和臨時(shí)性的意義，由此公眾參與的重要性便大打了折扣。其次，公眾參與的主體范圍沒有明確。法律確定公眾參與主體有助于保障主體權(quán)利，然而我國(guó)無論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)公眾的范圍都沒有任何清晰明確的界定?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中出現(xiàn)“有關(guān)單位、專家和公眾”這樣一些抽象的表達(dá)，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中也作同樣表達(dá)。特別是對(duì)于非政府組織主體地位的忽略更有損于其權(quán)利保障及作用發(fā)揮。環(huán)保組織作為公眾參與的主體，其參與決策的權(quán)利未受到法律確認(rèn)和保護(hù)，這也是環(huán)保組織在我國(guó)公眾參與領(lǐng)域難有作為的一個(gè)重要因素。最后，公眾參與途徑的可行性亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。缺乏可行有效途徑的公眾參與只可能成為虛幻的權(quán)利存在。綜觀這部暫行辦法，其中公眾參與的途徑大致為調(diào)查公眾意見（問卷調(diào)查）、咨詢專家意見、召開座談會(huì)和論證會(huì)、召開聽證會(huì)等五種方式，然而在這五種由行政機(jī)關(guān)或建設(shè)、規(guī)劃單位所發(fā)起的形式之外，公眾是否有其它參與方式卻沒有被明示。更為重要的是，這些參與方式主要是征求公眾意見，但是對(duì)于公眾的意見如何處理卻沒有詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于公眾意見不予采納的理由說明也沒有任何審查機(jī)制。而且，對(duì)于應(yīng)該進(jìn)行公眾參與卻實(shí)際上沒有公眾參與的行為也沒有任何制約，這些都使得公眾的參與最終可能只是流于形式而已。

第三，公眾參與僅在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中得到法律的規(guī)范，但在很多領(lǐng)域公眾參與既缺乏具體的法律規(guī)定，又沒有原則性的保護(hù)，因此，公眾在這些環(huán)境領(lǐng)域中的參與決策權(quán)利被堂而皇之地忽略掉了。

以環(huán)境標(biāo)志這一新型的環(huán)境管理模式為例，環(huán)境標(biāo)志通過授予產(chǎn)品和服務(wù)以環(huán)境標(biāo)志引導(dǎo)消費(fèi)者購買環(huán)境友好的產(chǎn)品，它是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)的重要模式。環(huán)境標(biāo)志涉及最為廣大的公眾主體——消費(fèi)者和企業(yè)，還有消費(fèi)者保護(hù)組織、環(huán)境保護(hù)組織及政府。公眾參與是環(huán)境標(biāo)志目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，對(duì)于環(huán)境標(biāo)志具有重要意義。ISO14024國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公眾參與的意義與途徑都有詳實(shí)的規(guī)定，“生態(tài)標(biāo)志機(jī)構(gòu)必須建立正式的促進(jìn)相關(guān)方全面參與的磋商機(jī)制。這種機(jī)制包括利用所選擇的相關(guān)代表小組，例如咨詢委員會(huì)、顧問委員會(huì)或公眾聽證會(huì)等”。而我國(guó)雖于2001年將其轉(zhuǎn)化為名為《環(huán)境管理環(huán)境標(biāo)志和聲明Ⅰ型環(huán)境標(biāo)志原則和程序》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T24024標(biāo)準(zhǔn)），對(duì)公眾參與的規(guī)定未作改變，但是環(huán)境標(biāo)志的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并不必然構(gòu)成環(huán)境標(biāo)志的法律淵源，環(huán)境標(biāo)志的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上不具有法律效力。其中關(guān)于公眾參與的規(guī)定既未在相關(guān)法律規(guī)范中得到體現(xiàn)和確認(rèn)，也沒有受到應(yīng)有的重視和對(duì)待。因此，在我國(guó)實(shí)際的環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃中，環(huán)境標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)的制定及環(huán)境標(biāo)志的認(rèn)證都缺乏公眾的身影，而即使有一些公眾——諸如一些相關(guān)企業(yè)被允許參與，但一則公眾主體范圍并不明確，消費(fèi)者及環(huán)境保護(hù)非政府組織仍被繼續(xù)忽略；二則企業(yè)的主體地位也時(shí)有時(shí)無，其參與不能被認(rèn)為是一種權(quán)利的表現(xiàn)。在這種狀況下，公眾必然難以在標(biāo)準(zhǔn)制定中享有話語權(quán)，而環(huán)境標(biāo)志的科學(xué)性和公正性也無法得到保證。

（二）我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與法律規(guī)范之完善

法律規(guī)則存在缺陷，法律制度也就難有所為，法律的實(shí)效性也會(huì)大打折扣。因此，完善法律規(guī)則是健全完善法律制度的第一步。我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與法律規(guī)則應(yīng)針對(duì)其存在的主要問題逐一修訂和完善。

首先，應(yīng)在憲法、環(huán)境基本法中明確公眾參與的憲政意義，明確其作為公眾決策的權(quán)利。雖然憲政自由、民主觀念是公眾參與之基石，但是此觀念在我國(guó)并未根深蒂固，且公眾參與的進(jìn)程一直處于自上而下的狀態(tài)，政府處于主導(dǎo)地位，由其任享予取予奪之權(quán)力，因此以法律形式將環(huán)境保護(hù)中公眾參與權(quán)利確立下來刻不容緩。公眾參與不僅意味著監(jiān)督、申訴和控告，更是在環(huán)境規(guī)劃和建設(shè)時(shí)公眾對(duì)與其切身利益相關(guān)的決策享有話語權(quán)。因此，在我國(guó)憲法中應(yīng)明確環(huán)境公眾參與權(quán)的性質(zhì)，明確規(guī)定人人都應(yīng)有機(jī)會(huì)依法單獨(dú)或集體地參加擬訂與其環(huán)境直接有關(guān)的決定和決策，從而確定環(huán)境公眾參與權(quán)的憲政內(nèi)涵。并且在憲法中也應(yīng)規(guī)定當(dāng)公眾的參與權(quán)被剝奪之時(shí)，有訴請(qǐng)補(bǔ)救的途徑。而在《環(huán)境保護(hù)法》等基本法中則應(yīng)將公眾參與確定為環(huán)境保護(hù)的基本原則，并明確其為決策參與權(quán)利，確定其不可被任意剝奪的權(quán)利性質(zhì)。

其次，完善已有的規(guī)章，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》要增加其可操作性，如明確公眾參與主體范圍?！秺W胡斯公約》中對(duì)公眾和所涉公眾作了明確規(guī)定，并特意指出，“為本定義的目的，倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益”。這樣就明確了非政府組織的主體地位。我國(guó)環(huán)境保護(hù)非政府組織雖然有所發(fā)展，但是卻沒有在環(huán)境事務(wù)中有大的作為，原因之一便是沒有法律為其保障。因此，應(yīng)在相關(guān)法規(guī)中對(duì)公眾主體范圍及非政府組織的主體地位作清晰明確的界定。此外，公眾參與的途徑與其未得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任及行政、司法救濟(jì)在法規(guī)中也須有所體現(xiàn)和加強(qiáng)，因?yàn)檫@是公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑。

第三，在環(huán)境管理的新型模式中，公眾參與同樣不可或缺，因此有必要在此類環(huán)境管理中加強(qiáng)公眾參與，并在相關(guān)法律法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定公眾參與權(quán)利的主體、途徑及救濟(jì)方式。譬如環(huán)境標(biāo)志這一新型環(huán)境管理模式，雖然在國(guó)際和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)公眾參與都有規(guī)定，但終究起不到法律的保護(hù)作用。因此我們應(yīng)當(dāng)制定一些較高層級(jí)的法律規(guī)范，并在其中明確規(guī)定參與主體包括消費(fèi)者、企業(yè)及環(huán)境非政府組織等，并規(guī)定在環(huán)境標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)制定中各方協(xié)商機(jī)制等內(nèi)容，確保在此過程中的公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)確保可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)環(huán)境公眾參與權(quán)法律有效運(yùn)行制度之分析

羅斯科·龐德認(rèn)為，“法律行為、法律制裁以及法律都應(yīng)根據(jù)其產(chǎn)生的效果來進(jìn)行評(píng)判”，因?yàn)榉尚枰行н\(yùn)行。但法律規(guī)則本身并不能使法律制度有效運(yùn)行，不能將名存實(shí)亡的制度與運(yùn)行的制度區(qū)分開來。因?yàn)榉刹皇且粋€(gè)依靠自身的邏輯便能自我證明的孤立自足的體系，它不僅是律令和規(guī)則，也不只是潛在意識(shí)沖突的統(tǒng)一狀態(tài)，而且還是一個(gè)有序化的過程。因此考察環(huán)境公眾參與法律制度，不僅應(yīng)分析其規(guī)則的健全與否，更應(yīng)關(guān)注保障其有效運(yùn)行的法律制度。在盤根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)法律制度并非空中樓閣、獨(dú)木之橋，其有效運(yùn)行受到諸多相關(guān)因素、相關(guān)制度的影響，它們之間密切聯(lián)系又互為獨(dú)立。在環(huán)境領(lǐng)域公眾參與法律中，一些因素本身構(gòu)成了公眾參與的一部分，但不僅僅是局限于公眾參與，作為一個(gè)獨(dú)立的制度存在，又具有相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的性質(zhì)。

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與權(quán)利，“必須有資訊流通和結(jié)社自由兩項(xiàng)要件配合，方能真正達(dá)到參與的目的”。15資訊流通和結(jié)社自由也就是環(huán)境信息公開和社會(huì)團(tuán)體的自由組建和行動(dòng)。此外，環(huán)境公益訴訟對(duì)公眾參與權(quán)有著最終保障的作用，而環(huán)境教育旨在提高公眾的環(huán)境意識(shí)、環(huán)境知識(shí)，這些是公眾主觀參與決策不可或缺之條件。在我國(guó)，由于這些相關(guān)制度存在的困境以及途徑的缺失，使得環(huán)境領(lǐng)域公眾參與決策的實(shí)現(xiàn)失去了必需的依托。

（一）環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開是環(huán)境知情權(quán)的基礎(chǔ)，是環(huán)境公眾參與的重要前提。環(huán)境信息大部分由政府部門或企業(yè)所掌握，公眾獲知信息的途徑稀缺且成本高昂，歐盟《奧胡斯公約》主要內(nèi)容正是強(qiáng)調(diào)了公眾對(duì)環(huán)境信息知情權(quán)的獲得。

作為公眾參與之基礎(chǔ)以及公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要因素，環(huán)境信息公開在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中作為公眾參與的一般要求得以規(guī)定。但是作為信息公布制度的一項(xiàng)內(nèi)容，環(huán)境信息公開僅靠這樣一個(gè)暫行辦法是無法有效運(yùn)行的，它受制于整體的信息公開制度。如英國(guó)、美國(guó)《信息自由法》和日本《信息公開法》等高屋建瓴地對(duì)信息公布制度作了較為完善的建設(shè)，自然也惠及環(huán)境信息的公開。

我國(guó)沒有類似的信息公開法加以統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范，對(duì)信息公開的關(guān)注也是近幾年才開始的。環(huán)境信息公開均由行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)制，它們法律位階低、執(zhí)行力低。2007年《政府信息公開條例》開始實(shí)施，2008年由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》正式實(shí)施，后者是以《政府信息公開條例》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等規(guī)定為依據(jù)的。而《上市公司信息披露管理辦法》，也可看作是確保公眾獲知環(huán)境信息的另一部規(guī)章，2010年9月環(huán)?？偩轴槍?duì)《上市公司環(huán)境信息披露指南》公開征求意見，這表明我國(guó)愈來愈重視環(huán)境信息公開。但諸多規(guī)范內(nèi)容上的缺陷卻使其操作性不強(qiáng)，實(shí)際落實(shí)情況并不如人意。以《環(huán)境信息公開辦法（試行）》為例，辦法中對(duì)于環(huán)境信息包括的形式和實(shí)質(zhì)范圍沒有規(guī)定，因此無法確定哪些形式的環(huán)境信息可以被公開，哪些環(huán)境信息是必須被公開的，又有哪些屬于保密信息。這給公眾造成困擾，也給公開部門不作為提供了借口；此外，該辦法規(guī)定了環(huán)境信息公開形式，分為政府主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開，企業(yè)環(huán)境信息也規(guī)定了強(qiáng)制公開和自愿公開兩種方式。對(duì)于企業(yè)違反公開義務(wù)的，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中未見任何處罰規(guī)定。對(duì)于政府違反環(huán)境信息公開義務(wù)的，辦法規(guī)定了公眾可提起行政復(fù)議和行政訴訟，但實(shí)際效果并不大，特別是行政訴訟，存在著起訴受理難、勝訴難的情況，除了我國(guó)行政訴訟制度固有的缺陷，相關(guān)法律規(guī)范本身存在不少模糊地帶也是導(dǎo)致這種現(xiàn)狀的重要原因，而公益訴訟的滯后和缺失更使得訴訟途徑難以發(fā)揮其用。

因此，針對(duì)我國(guó)環(huán)境信息公開制度存在的缺陷，我們首先必須建立高位階的環(huán)境信息公開法律，唯有如此，才可能有充分條件保證環(huán)境信息的公開。其次，應(yīng)著重從政府和企業(yè)兩方面進(jìn)行制度建設(shè)。對(duì)政府的環(huán)境信息的公開義務(wù)，除《環(huán)境信息公開辦法（試行）》外，還有《政府信息公開條例》予以規(guī)制。但政府信息公開條例的實(shí)施情況也不盡如人意。主要因素除了我國(guó)固有的行政模式影響外，還有相關(guān)法律規(guī)范的缺陷，因此除了明確環(huán)境信息形式和實(shí)質(zhì)范圍，明確公布單位的界定等實(shí)體內(nèi)容外，對(duì)于監(jiān)督方式和監(jiān)督人員也應(yīng)有明確規(guī)定，而詳細(xì)的救濟(jì)方式規(guī)定更是必不可少。特別是在我國(guó)行政模式下，以法律的形式賦予公眾尋求司法救濟(jì)的權(quán)利則相當(dāng)重要。2009年11月《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》面向社會(huì)征求公眾意見，便是向著這一良好方向行進(jìn)，這保障了公眾從政府獲取環(huán)境信息的權(quán)利。而對(duì)于企業(yè)的信息公開，除了加強(qiáng)其違法成本，制定強(qiáng)有力實(shí)施手段外，有必要提倡環(huán)境公益民事訴訟，確定社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的原告地位，以公力救濟(jì)方式保障公眾從企業(yè)獲取環(huán)境信息的權(quán)利。

（二）非政府組織發(fā)展制度

“公眾個(gè)體的參與能力等方面存在先天不足，加上環(huán)境行政決策往往涉及高度復(fù)雜的科技知識(shí)，使得公眾個(gè)體的參與往往難以發(fā)揮有效的作用?！?6因此非政府組織在環(huán)境公眾參與中的作用和地位便愈顯重要。1992年聯(lián)合國(guó)里約環(huán)境發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》認(rèn)為“公眾的廣泛參與和社會(huì)團(tuán)體的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一”?！吨袊?guó)21世紀(jì)議程》則指出，“公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程”，要“推動(dòng)民間環(huán)保組織參與可持續(xù)發(fā)展”。而《奧胡斯公約》在其關(guān)于“公眾”的定義中則特別強(qiáng)調(diào)了非政府組織作為公眾參與主體的地位。

環(huán)保非政府組織應(yīng)為公眾參與的有效主體。但是在我國(guó)相關(guān)法律中，對(duì)于非政府組織的公眾參與主體地位卻是諱莫如深，對(duì)環(huán)保非政府組織的權(quán)利也沒有明確的規(guī)定，這直接影響到公眾參與的主體的確認(rèn)和保護(hù)。因此，雖然近年來中國(guó)環(huán)保非政府組織發(fā)展迅速，有一些大的環(huán)保組織在環(huán)境公共事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，如在云南怒江開發(fā)、南水北調(diào)等項(xiàng)目中都有環(huán)境組織的身影，并且也發(fā)揮了巨大作用，然而環(huán)保組織參與決策還未成為一種常態(tài)，參與權(quán)利更是被任意剝奪，不能充分發(fā)揮其作用。這與非政府組織發(fā)展程度息息相關(guān)。

嚴(yán)格說來，我國(guó)在非政府組織的管理體制上存在較大問題，束縛了非政府組織的發(fā)展。目前我國(guó)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的法律有憲法和社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)團(tuán)體依照法律、法規(guī)及其章程開展活動(dòng)，任何組織和個(gè)人不得非法干涉?！钡俏覈?guó)對(duì)非政府的管理并不利于其建立和發(fā)展。我國(guó)對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)行以“雙重管理”為特征的管理體制，即“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的體制。在非政府組織的登記注冊(cè)、監(jiān)督管理、優(yōu)惠稅制等方面，不僅約束過于嚴(yán)格，而且彼此不配套、不協(xié)調(diào)、不到位，嚴(yán)重制約著它們的發(fā)展?？梢哉f政府對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)、法律政策環(huán)境的制約和政府改革滯后，是當(dāng)前制約非政府組織發(fā)展的最為重要因素。政府對(duì)非政府組織管理思路的轉(zhuǎn)變是我國(guó)非政府組織發(fā)展的重要前提。只有相對(duì)寬松自由的社會(huì)環(huán)境，才能產(chǎn)生科學(xué)合宜的管理方式。當(dāng)非政府組織機(jī)體能健全發(fā)展之時(shí)，它在環(huán)境事務(wù)中的主體地位才能得以確保。

（三）環(huán)境公益訴訟制度

無救濟(jì)則無權(quán)利，訴訟作為解決社會(huì)系統(tǒng)中利益沖突的一種機(jī)制與活動(dòng)，它是權(quán)利得以保障的最終救濟(jì)方式。環(huán)境公眾參與權(quán)亦以此為保障。并且由于環(huán)境公眾參與權(quán)所具有的憲政內(nèi)涵，其代表的是公眾的利益，因此環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)劣對(duì)于此權(quán)利的保障尤其重要。

我國(guó)當(dāng)前法律缺乏環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，雖然環(huán)境公益訴訟在我國(guó)有一定的發(fā)展，但仍然障礙重重。首先，我國(guó)民事訴訟法和行政訴訟法對(duì)原告資格的認(rèn)定都限于“與案件有直接利害關(guān)系”，這就限制了與環(huán)境公益訴訟案件無直接利害關(guān)系的公民、法人和其它組織、社會(huì)團(tuán)體對(duì)環(huán)境公益提起訴訟。雖然最高人民法院在一年前提出環(huán)保部門可以提起環(huán)境公益訴訟，云南省昆明市的中級(jí)人民法院、市人民檢察院、市公安局、市環(huán)保局也聯(lián)合發(fā)布了意見，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向法院提起訴訟，但實(shí)際上，鮮有這些主體提起訴訟的案例。雖然出臺(tái)了地方性的規(guī)定，但在國(guó)家層面上對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定卻仍是空白，同時(shí)又受到立法位階效力和地域限制，它們對(duì)推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作用有限。其次，除了必須解決環(huán)境公益訴訟的原告資格這一基本問題外，還要考慮確保環(huán)境公益訴訟的可行性，如舉證責(zé)任的安排、訴訟費(fèi)用的分配等問題。因?yàn)闆]有法律規(guī)定，所以這些問題都沒有在制度層面上得以解決，當(dāng)公眾參與權(quán)受到侵犯之時(shí)，勢(shì)必喪失有效的公力救濟(jì)途徑。因此應(yīng)盡快建立環(huán)境公益訴訟法律制度，明確環(huán)境公益訴訟原告資格除了檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門外，還應(yīng)包括社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的主要力量，因?yàn)檫@與他們的利益密切相關(guān)，他們對(duì)環(huán)境公益更具積極性，并且不具有官方色彩，是政治利益與商業(yè)利益的監(jiān)督者。同時(shí)也應(yīng)確認(rèn)環(huán)境公益訴訟的可操作性，對(duì)舉證責(zé)任以及政府對(duì)訴訟費(fèi)用的資助作出特殊的安排。一些有借鑒意義的做法，如《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定，訴訟原告可向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”申請(qǐng)補(bǔ)助，這可作為有益經(jīng)驗(yàn)在國(guó)家法律層面得到確認(rèn)，并將有助于環(huán)境公益訴訟的開展。

（四）環(huán)境教育制度

公眾的環(huán)境素養(yǎng)和環(huán)境知識(shí)影響著他們參與環(huán)境決策的態(tài)度和方式以及參與的有效性。托馬斯·杰斐遜對(duì)此曾有過精彩論述：“除了由人民自己掌握社會(huì)的根本權(quán)力以外，我不知道還有任何其他安全的辦法；如果我們認(rèn)為他們的文化程度太低，不能以英明的決斷來行使這些權(quán)利，那么補(bǔ)救的辦法不是從他們手里拿走這種權(quán)利，而是通過教育來告訴他們應(yīng)當(dāng)如何對(duì)事情進(jìn)行判斷?！倍谖覈?guó)環(huán)境公眾參與問題上，“公眾素質(zhì)較低、能力缺乏”的理由一度被過分強(qiáng)調(diào)，似乎這是影響環(huán)境公眾參與的癥結(jié)所在，而這其實(shí)正是對(duì)環(huán)境教育的迫切呼喚。

國(guó)際上對(duì)于環(huán)境教育的重要性早已肯定，《貝爾格萊德憲章》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》等文件充分肯定了環(huán)境教育對(duì)于推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要作用。有的國(guó)家通過環(huán)境教育立法來規(guī)定各類教育主體的環(huán)境教育義務(wù)。如美國(guó)、日本均通過了環(huán)境教育立法，以法律的形式確認(rèn)國(guó)家、國(guó)民、民間團(tuán)體等對(duì)環(huán)境教育的義務(wù)和責(zé)任，并確立了相關(guān)保障機(jī)制，如行政管理、監(jiān)督協(xié)調(diào)及經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等。我國(guó)在2003年由教育部頒布了《中小學(xué)環(huán)境教育實(shí)施指南》，重點(diǎn)放在中小學(xué)環(huán)境教育與構(gòu)建綠色學(xué)校。然而，我國(guó)對(duì)環(huán)境教育沒有一個(gè)明確、系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和目標(biāo)，政府的環(huán)境教育之責(zé)也沒有被法律所明確。在現(xiàn)實(shí)生活中，除了一些環(huán)保非政府組織的環(huán)?；顒?dòng)宣傳環(huán)保意識(shí)和知識(shí)外，公眾鮮有獲取環(huán)境保護(hù)知識(shí)的途徑，特別是有政府參與的官方途徑。政府部門對(duì)環(huán)境教育缺乏前瞻性考量，因此環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)得不到保證也在意料之中。

我國(guó)以政策為主導(dǎo)的環(huán)境教育規(guī)范雖可指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境教育的發(fā)展方向，但難以應(yīng)對(duì)我國(guó)環(huán)境教育落后的現(xiàn)狀，更難提高我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)水平。因此應(yīng)將環(huán)境教育立法提上議事日程，須明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，完善行政管理制度，增強(qiáng)其可操作性。同時(shí)立法中應(yīng)確認(rèn)環(huán)境教育為全民教育、終身教育的特性，突破學(xué)校教育和階段教育的局限；確立以政府為主導(dǎo)的行政管理方式，加強(qiáng)大眾傳媒、環(huán)境非政府組織、企業(yè)及社區(qū)的環(huán)境教育宣傳的協(xié)調(diào)配合；更重要的是在國(guó)家級(jí)和地方立法中應(yīng)對(duì)環(huán)境教育開展資金保障作出明確詳細(xì)的規(guī)定，以確保環(huán)境教育的可持續(xù)性。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與權(quán)利是一個(gè)系統(tǒng)的工程，無論是環(huán)境信息公開制度，抑或是非政府組織的建立發(fā)展制度，還是環(huán)境教育制度都是公眾參與權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此除了完善環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)公眾參與的規(guī)則制度外，還必須健全發(fā)展相配套的制度措施，以形成一個(gè)良好的權(quán)利運(yùn)行系統(tǒng)。

注：

1[美]E·博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第486頁。

2《中國(guó)環(huán)境行政保護(hù)二十年》編委會(huì)：《中國(guó)環(huán)境行政保護(hù)二十年》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1994年版，第308頁。

3賴曦、成書玲：《公眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的現(xiàn)狀研究》，《法制與社會(huì)》2008年第1期。

4方洪慶：《公眾參與環(huán)境管理的意義和途徑》，《環(huán)境保護(hù)》2000年第12期。

5潘岳：《環(huán)境保護(hù)與公眾參與》，《理論前沿》2004年第13期。

6呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國(guó)政法出版社2000年版，第257頁。

7闞宏悅：《論環(huán)境法中的公眾參與原則》，《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》2009年第3期。

8舒冰：《論我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度》，《內(nèi)蒙古環(huán)境保護(hù)》2004年（第16卷）第2期。

9周訓(xùn)芳：《環(huán)境權(quán)論》，法律出版社2003年版，第126頁。

10參見http://en.wikipedia.org/wiki/Public_par ticipation#cite_note-test-0。

11參見Public Pol icy and Public Par ticipation Engaging Citizens and Community in the Eevelopment of Publ ic Pol icy.Bruce L.Smith.9，2003.http://www.phac-aspc.gc.ca/canada/regions/at lantic/pdf/ pub_pol icy_par tic_e.pdf。

12參見Principles of Public Participation.http://www.co-intel l igence.org/CIPol_publ ic par ticipation.html。

13徐珣：《憲政自由的價(jià)值維度》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年（第15卷）第1期。

14羅斯科·龐德：《法理學(xué)·第一卷》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第16頁。

15葉俊榮：《環(huán)境法律與政策》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第313頁。

16朱謙：《環(huán)境公共決策中個(gè)體參與之缺陷及其克服》，《法學(xué)》2009年第2期。