涂永前

（西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安710061）

一、問題的提出

我國(guó)《預(yù)算法》自1995年1月1日起施行，同年11月國(guó)務(wù)院頒布《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》，在預(yù)算領(lǐng)域從此有法可依、有章可循。然而該法頒布施行已有16年之久，當(dāng)初立法時(shí)預(yù)想不到的問題逐步顯現(xiàn)，有財(cái)經(jīng)法律專家及實(shí)務(wù)部門的人士指出，目前我國(guó)預(yù)算管理主要存在“三不”問題，即不完整、不規(guī)范、不嚴(yán)格。無疑，預(yù)算“三不”問題的存在，不僅人為地縮小了政府預(yù)算的規(guī)模，而且分散了國(guó)家的財(cái)力，更為重要的是其削弱了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政的可控性。尤其是涉及超收超支情形時(shí)，一些未納入預(yù)算計(jì)劃的政府收支又有很大的隨意性，從而使得這一領(lǐng)域日益成為滋生腐敗等諸多問題的溫床。

產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)在于，在預(yù)算運(yùn)行過程中缺乏法治理念的指引，從而使得大量稀缺的財(cái)政資源被配置到只對(duì)少數(shù)人有益、對(duì)普通民眾及弱勢(shì)群體幾無益處的領(lǐng)域，諸如公務(wù)用車濫用、官員出國(guó)旅游以及炫耀性的政績(jī)工程和形象工程；而在民生和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要的領(lǐng)域，諸如社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育和落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，國(guó)家財(cái)力則常常投入不足。這種情形勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)不公，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。從深層次上講，預(yù)算過程及其運(yùn)行是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)最有可能會(huì)對(duì)公共利益造成全方位、持久性系統(tǒng)損害的領(lǐng)域。1

《預(yù)算法》第六章“預(yù)算執(zhí)行”中的第45條、第46條及第50條只就預(yù)算收入和支出做了一些原則性的規(guī)定，例如預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時(shí)、足額上繳預(yù)算收入，不得擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用預(yù)算收入，或?qū)⒉粦?yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出。這些規(guī)定只是涉及正常情況下預(yù)算收支的禁止性規(guī)定，而對(duì)自2003年來我國(guó)財(cái)政政策轉(zhuǎn)型之后的，連續(xù)多年來超收超支所帶來的預(yù)算管理漏洞卻根本沒有提及。1999年制定的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》2只規(guī)定要“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”，沒有規(guī)定要限制大幅度的“預(yù)算超收收入”，更沒有規(guī)定對(duì)“預(yù)算超收”行為本身加以審查，相關(guān)規(guī)定倒是變相肯定了預(yù)算超收的行為。如何對(duì)預(yù)算超收超支問題進(jìn)行有效的法律控制，其實(shí)也就是預(yù)算執(zhí)行中如何就公共機(jī)構(gòu)及官員的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制的核心所在。

筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》從1995年頒行，到現(xiàn)在已有16個(gè)年頭，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策發(fā)生了巨大變化，由于其未能隨環(huán)境和形勢(shì)的變化做相應(yīng)的調(diào)整，已大大落后于現(xiàn)實(shí)，必須對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法進(jìn)行修訂，讓新的預(yù)算法能夠與時(shí)俱進(jìn)，此其一；其二，新法應(yīng)當(dāng)將法治理念貫穿其中，對(duì)各種可能逾越預(yù)算法律規(guī)定的自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格控制。

二、預(yù)算過程中對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行限制所應(yīng)秉持的理念

眾所周知，法治與人治是相對(duì)的兩個(gè)概念，法治的目的在于限制人治，而人治則有賴于公共機(jī)構(gòu)或者當(dāng)權(quán)者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)并不可怕，可怕的是對(duì)自由裁量權(quán)沒有法律規(guī)定或者不做任何限制，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活很多不確定的事件會(huì)經(jīng)常發(fā)生，其嚴(yán)重性無法為人們所預(yù)知，所以法律規(guī)定適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)安排顯得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量權(quán)，讓一切變化都處在完全的掌控之中，這種情形是不可能存在的，是一種機(jī)械論的觀點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活并非是一部經(jīng)過精密設(shè)計(jì)的機(jī)器設(shè)備，它存在很多不可預(yù)見的情形，因此法律需要給自由裁量權(quán)預(yù)留下足夠的空間。

由于《預(yù)算法》涉及到國(guó)計(jì)民生，基于前述理由，我們對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是明確界定和嚴(yán)格限制預(yù)算執(zhí)行過程中公共機(jī)構(gòu)或者決策者的自由裁量權(quán)界限、范圍及內(nèi)容，使公共機(jī)構(gòu)及決策者在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠處在一個(gè)透明和受監(jiān)督的環(huán)境之下。整個(gè)預(yù)算過程，從一開始就需要一定的自由裁量，其中一個(gè)重要原因就在于預(yù)算本身所固有的不確定性。這種不確定性部分地來自于對(duì)未來國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各項(xiàng)事業(yè)的預(yù)測(cè)，而預(yù)算制定過程在很大程度上受預(yù)測(cè)的驅(qū)動(dòng)，但即便是最好的預(yù)測(cè)模型，也無法做出精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)，對(duì)一些不可預(yù)知的意外因素則更是無能為力，例如突如其來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)以及其他對(duì)預(yù)算有重要影響的各種突發(fā)事件。

當(dāng)今世界上的一些發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)政府及決策者的自由裁量權(quán)控制方面有很多有益的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，例如相關(guān)決策必須經(jīng)過議會(huì)審查及公眾參與等程序后才能付諸實(shí)施，我國(guó)《預(yù)算法》的修訂可從這些國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)中獲得諸多啟發(fā)和借鑒。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十載，我國(guó)的公共機(jī)構(gòu)及決策者在稅收、預(yù)算和其他諸多領(lǐng)域擁有的各種各樣正式或非正式的自由裁量權(quán)，且其所擁有的自由裁量權(quán)使其實(shí)際控制的資源遠(yuǎn)大于它們理論上應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力。3

在我國(guó)國(guó)家及地方的預(yù)算過程中，公共機(jī)構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)問題非常突出。代表民意的立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算過程的實(shí)際控制要么不足，要么流于形式，浪費(fèi)性支出行為和腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，預(yù)算分配沒有準(zhǔn)確反映政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策優(yōu)先性，在一些重大項(xiàng)目上由于缺乏強(qiáng)有力的科學(xué)支撐而基于“面子”和“形象”工程導(dǎo)致危機(jī)與問題頻繁出現(xiàn)，4最終使得政府的民眾信任度下降，治理能力被貶低。因此，對(duì)公共機(jī)構(gòu)及決策者的自由裁量權(quán)進(jìn)行合理的法律控制勢(shì)在必行，應(yīng)該將其列為本次《預(yù)算法》修訂的首要任務(wù)。

三、如何對(duì)預(yù)算過程中自由裁量權(quán)進(jìn)行限制

如何使預(yù)算過程更加透明對(duì)中國(guó)來說是個(gè)大問題，因?yàn)檎块T在公開開支方面都顯得有些半遮半掩，從最近發(fā)生的中央預(yù)算部門遲遲沒有按期公開其年度“三公支出”引發(fā)的街頭巷議就可見一斑。本來公開政府機(jī)構(gòu)的公共支出是公共機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，也是對(duì)民眾信息知情權(quán)的切實(shí)兌現(xiàn)，但是這種情形的發(fā)生不得不引起民眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)守法意識(shí)薄弱的強(qiáng)烈不滿。

筆者認(rèn)為，對(duì)預(yù)算過程中自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，首先是應(yīng)該加大政府預(yù)算過程的透明度。盡管在預(yù)算領(lǐng)域，我國(guó)在透明度評(píng)價(jià)和信息公開等一些方面陸續(xù)進(jìn)行預(yù)算改革，并且取得了一定成績(jī)，但在2011年3月出版的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告No.9（2011）》中指出，財(cái)政預(yù)算信息公開不理想，一是預(yù)算信息公開程度不高、二是信息公開條目不明晰。概括來說，我國(guó)政府預(yù)算的透明度并未整體向好的方向發(fā)展。5而根據(jù)國(guó)際公認(rèn)的政府預(yù)算透明標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的財(cái)政信息公開透明度水平與國(guó)際非規(guī)范性文件仍存在很大差距。6因此，在我國(guó)，讓整個(gè)預(yù)算過程都暴露于公眾視野之下，使預(yù)算信息公開任重而道遠(yuǎn)。

（一）建立預(yù)算法定公開制度

在最新的《預(yù)算法（修改稿）》當(dāng)中，涉及預(yù)算公開的表述是：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”首先應(yīng)該肯定該表述的進(jìn)步性，在現(xiàn)有的《預(yù)算法》當(dāng)中沒有相關(guān)的表述，但是，該條款仍舊存在諸多問題，主要集中在以下幾個(gè)方面。（1）“應(yīng)當(dāng)”的表述欠妥，將公共機(jī)構(gòu)本來的法定預(yù)算信息公開責(zé)任變成了一種倡導(dǎo)性的規(guī)范，其內(nèi)涵的信息是“是否公開相關(guān)預(yù)算信息，公共機(jī)構(gòu)自由裁量”，因此該表述非常不嚴(yán)肅，建議改為“必須”。（2）“及時(shí)向社會(huì)公開”的“及時(shí)”沒有具體作出規(guī)定，需要進(jìn)行專門的法律解釋，作為國(guó)家的憲法性規(guī)范，這種規(guī)定似有不妥，應(yīng)參照國(guó)外預(yù)算立法的公開期限作出明確規(guī)定，而不應(yīng)該等待司法解釋或者法律效力層次較低的國(guó)務(wù)院規(guī)定或者部門規(guī)章來詳細(xì)規(guī)范。（3）“公開”的具體內(nèi)容是什么法律應(yīng)該作出更加明確的規(guī)定，而不應(yīng)該籠統(tǒng)地用一個(gè)“公開”敷衍，信息公開必然涉及到信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和具體范圍、信息公開的工具選擇等等。（4）“公開的實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，這一表述受到廣泛批評(píng)，是因?yàn)樗鼤?huì)弱化憲法性文件的嚴(yán)肅性，從而使得公共機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)弱化，因?yàn)樵撘?guī)定“授權(quán)過度，這意味著公開什么、怎么公開、何時(shí)公開都由行政部門來決定，這就等于預(yù)算公開只是個(gè)空洞的原則，所有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容都由行政部門說了算”。7

（二）明確規(guī)定公民享有預(yù)算過程參與權(quán)

現(xiàn)有的預(yù)算法律規(guī)定僅僅將公眾參與限定在對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督上，而沒有涵蓋預(yù)算編制和績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，我們應(yīng)當(dāng)建立起完善的公眾參與預(yù)算制度，通過公民參與制度使得預(yù)算過程中公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算信息公開置于眾目睽睽之下，從而使這些機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)濫用被有效監(jiān)督。關(guān)于公民預(yù)算過程參與權(quán)的規(guī)定，具體應(yīng)包括：（1）在《預(yù)算法》總則中應(yīng)當(dāng)確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容；（2）在預(yù)算決策、執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估過程安排相應(yīng)的公眾參與制度，體現(xiàn)公眾參與的過程化，建立預(yù)算征詢、預(yù)算草案公開、預(yù)算聽證、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效評(píng)估、預(yù)算教育等制度；（3）賦予地方政府與社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)新公眾參與預(yù)算的權(quán)力（利）與自由。8

至于民眾參與預(yù)算活動(dòng)的理論依據(jù)及具體實(shí)踐，有學(xué)者從預(yù)算法律關(guān)系的本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為相對(duì)于私法中的主體是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，由于現(xiàn)代預(yù)算是一種公共民主的國(guó)家預(yù)算，預(yù)算法主體超脫于一般民事主體的抽象平等性，而成為“社會(huì)人”之特定類型的法律擬制?！吧鐣?huì)人”與“經(jīng)濟(jì)人”的差別在于“社會(huì)人”具有開放性（接受社會(huì)環(huán)境影響）和自主性（選擇社會(huì)影響），在預(yù)算法主體中體現(xiàn)為公眾主體對(duì)預(yù)算的參與。參與式預(yù)算模式的目的在于深化預(yù)算的民主性和提高公共部門的預(yù)算效率，增強(qiáng)政府對(duì)民眾的回應(yīng)性，使預(yù)算資源的分配能真正滿足民眾最迫切的需求。因此，有必要在預(yù)算法律文本中引進(jìn)公眾主體，使公民成為預(yù)算法律主體已是現(xiàn)代預(yù)算民主發(fā)展的趨勢(shì)。9持相同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，《預(yù)算法》應(yīng)順應(yīng)財(cái)政決策參與主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)，充分保證民眾的民主參與權(quán)利，可以在預(yù)算編制時(shí)吸收品德良好并且擁有相當(dāng)專業(yè)知識(shí)的人員參與，引入聽證程序。如安徽省1999年制定了《安徽省預(yù)算追加聽證辦法（試行）》，對(duì)一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項(xiàng)目，實(shí)行由專家、學(xué)者和相關(guān)部門參加的聽證制度。安徽省的這一做法值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，更值得《預(yù)算法》加以借鑒。10

（三）針對(duì)超收超支須專門法律條款進(jìn)行規(guī)定

目前對(duì)公共機(jī)關(guān)預(yù)算自由裁量權(quán)沒有進(jìn)行有效控制還體現(xiàn)在針對(duì)超收超支現(xiàn)象基本上是無法可依，從而導(dǎo)致大量財(cái)政資源浪費(fèi)或者效率低下，有鑒于此，現(xiàn)行《預(yù)算法》必須對(duì)此作出明確的回應(yīng)。

從規(guī)范條文上來看，現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)于“超收”、“超支”的規(guī)定，頗為模糊?！俺铡笔杖氲膭?dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入全國(guó)人民代表大會(huì)的審批范圍。即便在形式上要走某些程序，實(shí)行所謂向全國(guó)人大常委會(huì)的通報(bào)或報(bào)告制度，通常的情形也是，先支用，后通報(bào)，或者邊支用，邊通報(bào)。甚至本來應(yīng)互為條件的財(cái)政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”。正是在上述的體制因素下，在當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)的“超收”現(xiàn)象已經(jīng)成了一種常態(tài)，因此，每年都會(huì)出現(xiàn)動(dòng)輒幾千億元的“超收”收入，而且其數(shù)額還在呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)之勢(shì)。同時(shí)，由“超收”所支撐的“超支”數(shù)量也是越來越多。從而，預(yù)決算之間的偏離度也越來越大。作為一個(gè)令人警醒的結(jié)果，預(yù)決算偏離度的持續(xù)擴(kuò)大，不僅使得政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上走了過場(chǎng)和形同虛設(shè)，而且也使得預(yù)算法治一再受到挑戰(zhàn)，甚至處于極度尷尬之中。11

由于《預(yù)算法》第29條規(guī)定“預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率相適應(yīng)”顯得過于原則，而第53條規(guī)定的“預(yù)算調(diào)整”又過于狹義，導(dǎo)致超收收入的使用沒有得到《預(yù)算法》的調(diào)整。按現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，超收收入的安排使用由中央政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批。《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)此有規(guī)定。12根據(jù)該《決定》，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告可以直接導(dǎo)致法律后果，即對(duì)這一報(bào)告常委會(huì)必須審議，審議后必須有結(jié)果（通過或不通過），不能理解為只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批?！稕Q定》在一定程度上彌補(bǔ)了《預(yù)算法》對(duì)超收使用未予涉及的漏洞。但是《決定》的規(guī)定還是過于簡(jiǎn)陋，需要通過《預(yù)算法》修訂加以補(bǔ)充。在每年預(yù)算收入超收數(shù)額巨大的今天13，這樣的巨額資金便在形式和實(shí)質(zhì)上都荒謬地脫離了法律監(jiān)督。正因?yàn)檫@部分巨大的資金游離于各級(jí)人大及社會(huì)公眾的監(jiān)管之外，所以這些超收金額的用途也格外引人關(guān)注，預(yù)算法的修改也顯得格外緊迫。

近些年來，中國(guó)的超收收入全部用于追加支出。公共機(jī)構(gòu)花錢一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預(yù)算，年底突擊花錢成了中國(guó)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一道景觀。資金的使用缺乏計(jì)劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監(jiān)督，給事后的審計(jì)監(jiān)督也帶來難度，甚至對(duì)中央銀行的貨幣政策也帶來沖擊。每當(dāng)年底政府突擊花錢時(shí)，央行不得不發(fā)行大量票據(jù)回收流動(dòng)性。因此，對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》中使用超收超支的決策程序進(jìn)行修訂非常必要。其一，是將“報(bào)告制”改為“報(bào)批制”，即將公共機(jī)構(gòu)支出之后再向人大匯報(bào)，改為開支之前先報(bào)人大常委會(huì)審批。在國(guó)際上，對(duì)超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補(bǔ)赤字。而按我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，超收超支的安排使用由各級(jí)公共機(jī)構(gòu)自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大，不需要事先報(bào)批；對(duì)超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。其二，修訂《預(yù)算法》時(shí)也要考慮實(shí)際情況，要對(duì)公共機(jī)構(gòu)在超收超支方面的自由裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，并不是要求超收少量金額也要報(bào)批，而是超過一定比例才報(bào)人大批準(zhǔn)。例如，在預(yù)算執(zhí)行過程中，如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龀^原預(yù)算總支出的1％時(shí)，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龅陀谠A(yù)算總支出的1％時(shí)，由政府財(cái)政部門及時(shí)向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況。14這種做法將使得公共機(jī)構(gòu)和決策者在一定超收超支范圍內(nèi)享有自由裁量權(quán)，既維護(hù)了預(yù)算法律的嚴(yán)肅性，也給予了這些公共機(jī)構(gòu)和決策者以一定的靈活空間來安排全國(guó)或者本地的經(jīng)濟(jì)收支。

四、結(jié)語

對(duì)預(yù)算過程中的公共機(jī)構(gòu)和決策者的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制旨在更加合理地將有限的公共資源服務(wù)于廣大社會(huì)公眾，同時(shí)也可以起到遏制各種腐敗問題滋生的作用。但是，要對(duì)預(yù)算過程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，必須建設(shè)相關(guān)的配套制度。首先，制定詳細(xì)而又具體的預(yù)算信息法定公開制度，是《預(yù)算法》的重大使命。盡管這對(duì)于習(xí)慣了堅(jiān)持信息不公開思維的公共機(jī)構(gòu)來說無疑是一大挑戰(zhàn)，但是預(yù)算法治的進(jìn)程不能因此而望而卻步，通過預(yù)算信息法定公開制度，使公共機(jī)構(gòu)在行使自由裁量權(quán)時(shí)有章可循、有法可依，使自由裁量權(quán)的濫用被限制在最小范圍內(nèi)。其次，我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算改革及其立法需要賦予相關(guān)參與者的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及將財(cái)政預(yù)算信息作為政策信息公開的客體。15強(qiáng)化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統(tǒng)“行政預(yù)算”體制的運(yùn)行效率，也有助于促進(jìn)民主法治在“公共預(yù)算”中的落實(shí)。通過建立完善的預(yù)算公眾參與制度，調(diào)動(dòng)民眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性，形成對(duì)預(yù)算過程自由裁量的外部監(jiān)督力量，約束公共機(jī)構(gòu)及決策對(duì)自由裁量權(quán)的任意行使將起到重要作用。最后，針對(duì)最近十幾年來出現(xiàn)的超收超支現(xiàn)象，修訂《預(yù)算法》時(shí)要作出積極回應(yīng)，既要對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行明確規(guī)定，還要就公共機(jī)構(gòu)及決策者在超收超支方面的自由裁量權(quán)范圍作出科學(xué)的界定，從而避免自由裁量權(quán)濫用導(dǎo)致各種腐敗問題的產(chǎn)生、有限的財(cái)政資源被浪費(fèi)、預(yù)算法律的嚴(yán)肅性面臨威脅等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

注：

1王雍君：《中國(guó)＜預(yù)算法＞的修訂：精神、理念和核心命題》，《經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較》2009年第2期。

2雖然《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)此作出了規(guī)定，由于其屬于“決定”，法律效力層次不高，通常情況下我國(guó)政府財(cái)政部門多收就可以多支，致使預(yù)算超收超支存在較大隨意性，“預(yù)算和決算偏離較大”的頑疾一直未見治愈。

3王紹光：《中國(guó)政府汲取能力下降的體制根源》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

4 2011年7月23日晚上20點(diǎn)30分左右，甬溫線永嘉站至溫州南站間發(fā)生的動(dòng)車追尾的慘劇引發(fā)了國(guó)內(nèi)外民眾對(duì)我國(guó)高鐵事業(yè)發(fā)展的反思，有媒體指出巨大的預(yù)算開支如此輕易地通過并實(shí)施，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家是難以想象的。筆者認(rèn)為，意外事故的發(fā)生雖然讓人震驚，但是不能因噎廢食，我國(guó)的高鐵事業(yè)還是應(yīng)該繼續(xù)發(fā)展下去。更為關(guān)鍵的是，這么巨大的政府預(yù)算開支應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)決策，需要系統(tǒng)反思。

5根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府的財(cái)政透明度狀況連續(xù)三年的跟蹤調(diào)查和評(píng)估結(jié)果，2009年為21.71分，2010年為21.87分，2011年的得分正在統(tǒng)計(jì)中，但變化仍不大。文匯網(wǎng)，http://www.trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.../IN1103140078.htm。

6國(guó)際公認(rèn)的政府預(yù)算透明標(biāo)準(zhǔn)是：（1）公開政府與市場(chǎng)的分工，即政府的職能信息；（2）公開政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；（3）及時(shí)、真實(shí)地公開政府的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制的依據(jù)；（4）及時(shí)、真實(shí)、規(guī)范、詳細(xì)地公開政府的全部收支信息；（5）預(yù)算過程的公開透明；（6）對(duì)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行充分、詳細(xì)、易懂的說明；（7）將預(yù)算信息盡可能包含在較少的文件中，集中在同一地點(diǎn)或網(wǎng)站公開，以盡可能使公眾便利地獲取信息。國(guó)際組織文件所指稱的透明指數(shù)涉及腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)、政府管制五個(gè)方面，根據(jù)五個(gè)方面進(jìn)行打分和排序，我國(guó)的不透明指數(shù)竟達(dá)到80％以上，與發(fā)達(dá)國(guó)家（一般集中在20-30％之間）差距明顯。See Joachim Wehner, St rengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries,Report prepared for the UK Department for International Development，16 May,2007.

7李蒙：《預(yù)算公開渴望立法突破》，民主與法制網(wǎng)，http://www.mzyfz.com/。

8宋彪：《公眾參與預(yù)算制度研究》，《法學(xué)家》2009年第2期。

9蔣悟真：《我國(guó)預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，《法學(xué)研究》2011年第2期。

10邢會(huì)強(qiáng)：《程序視角下的預(yù)算法——兼論〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉之修訂》，《法商研究》2004年第5期。

11孫玉棟、譚云：《我國(guó)公共預(yù)算管理中超收超支問題的實(shí)證分析》，載中山大學(xué)行政管理研究中心《21世紀(jì)的公共管理:機(jī)遇與挑戰(zhàn):第三屆國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)文集》（2008年）。

12《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第四點(diǎn)“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”規(guī)定了“中央預(yù)算超收收入可以用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和其他必要的支出。中央預(yù)算執(zhí)行過程中，需要運(yùn)用超收收入追加支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”。

13從財(cái)政部網(wǎng)站歷年發(fā)布的財(cái)政預(yù)算報(bào)告統(tǒng)計(jì)報(bào)表中可以發(fā)現(xiàn)，從1995年到2010年，我國(guó)財(cái)政超收現(xiàn)象隨著GDP的增長(zhǎng)而呈現(xiàn)相同態(tài)勢(shì)，只是在不同年份的增長(zhǎng)幅度上有差異。詳見中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，www.mof.gov.cn/。

14俞光遠(yuǎn)：《關(guān)于修訂完善預(yù)算法的主要看法和建議》，《人大研究》2006年第10期。

15陳怡：《構(gòu)建民生財(cái)政的法律思考》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第2期。