冉富強(qiáng)

（河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450002）

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》原則上禁止地方政府舉債。然而，近年來，一些地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，紛紛通過設(shè)立融資平臺公司規(guī)避《預(yù)算法》舉債禁令，從而為地方政府籌措巨額建設(shè)資金。2009年以前，中央政府發(fā)行“曲線債”，即先由中央政府發(fā)行國債，然后再轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，2009年和2010年，國務(wù)院授權(quán)財政部代理一些省級政府發(fā)行“地方公債”，從而使地方公債由“地下活動”正式轉(zhuǎn)為“地上制度建設(shè)”層面。于是，如何在制度上構(gòu)建中國特色的地方公債法律制度成為學(xué)界、實(shí)務(wù)界共同關(guān)注和研究的課題。美國是聯(lián)邦制國家，相對于聯(lián)邦政府來說，州和地方政府都屬于“地方政府”。美國州和地方政府直接舉債已有100多年歷史。為防范債務(wù)危機(jī)，各州也在憲法層面對州和地方政府公債發(fā)行實(shí)施多方面的控制。也許，美國州憲法公債控制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能為我們構(gòu)建地方政府舉債權(quán)和有效規(guī)制地方公債提供有益借鑒。

一、美國州憲法公債控制方式

1825年，Erie運(yùn)河通航所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益促使美國各州在隨后的二十年里掀起了歷史上第一輪收費(fèi)公路、運(yùn)河和鐵路的建設(shè)高潮。受州際激烈競爭的影響，出現(xiàn)了州政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)等嚴(yán)重問題。隨后，1837年的經(jīng)濟(jì)大恐慌使美國經(jīng)濟(jì)驟然緊縮，此前各州利用舉債投資的許多基礎(chǔ)設(shè)施不能產(chǎn)生預(yù)期收益。于是，各州面臨嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，有9個州不能支付公債利息。阿肯色、佛羅里達(dá)、密歇根和明尼蘇達(dá)等4個州拒付全部或部分債務(wù)。國外的投資者，無論是公共或私人投資企業(yè)，幾乎在19世紀(jì)40年代全部撤離美國。

為防止債務(wù)危機(jī)的再次發(fā)生，許多州開始修改憲法，對政府發(fā)行“全信譽(yù)和信用公債”實(shí)施限制?！八^全信譽(yù)和信用公債就是政府應(yīng)無條件開征任何必要稅收以償付本息的公債。這種公債又稱為一般責(zé)任公債或擔(dān)保公債”。1盡管各州憲法在公債控制方式上各具特色，但在對一般責(zé)任公債的控制上基本無出以下幾種模式：一是，發(fā)行一般責(zé)任公債必須舉行全民公決；二是，所有擔(dān)保公債（一般責(zé)任公債）的發(fā)行須獲得州立法機(jī)關(guān)的絕對多數(shù)（從3/4到3/5不等）支持；三是，禁止發(fā)行擔(dān)保公債超過稅收、政府支出、政府評估的財產(chǎn)價值或者其他收入的一定比例；四是，絕對禁止發(fā)行一般責(zé)任公債。

截止上世紀(jì)90年代初，美國只有5個州憲法沒有全信譽(yù)與信用公債的控制。馬里蘭州憲法雖然沒有全信譽(yù)與信用公債限額的內(nèi)容，但其憲法規(guī)定公債期限不能超過15年?？的腋裰蓦m然沒有公債憲法規(guī)定，但有成文法對長期擔(dān)保公債的控制。對全信譽(yù)與信用公債控制的通常方式是規(guī)定政府發(fā)債要進(jìn)行全民公決。目前，美國有21個州憲法采取這種控制方式。盡管有些州憲法要求發(fā)行任何數(shù)額的公債都要舉行全民公決，但絕大多數(shù)州憲法都規(guī)定只有超過一定數(shù)額的擔(dān)保公債才舉行全民公決。一般來說，這個數(shù)額從5萬美元到2百萬美元不等。這個規(guī)定也適用于短期公債和臨時財政赤字。

美國有12個州憲法規(guī)定只有立法機(jī)關(guān)絕對多數(shù)同意，才能發(fā)行擔(dān)保公債。另有15個州憲法禁止發(fā)行超過一定數(shù)額的擔(dān)保公債（一般都把其與一般財政收入或評估總財產(chǎn)價值的固定比例掛鉤）。比如，伊利諾伊州憲法第9條第9款第3項(xiàng)規(guī)定：“凡在一個財政年度征稅之前舉借的債務(wù)，其數(shù)額不得超過當(dāng)年本州財政撥款數(shù)額的5％。此類債務(wù)的本息須從當(dāng)年的稅收清償?！痹摽畹?項(xiàng)對緊急狀態(tài)和稅收失敗作出了特別規(guī)定：“因緊急事態(tài)或稅收失敗而引發(fā)財政赤字時，本州依照法律可發(fā)行的公債數(shù)額不得超過本州當(dāng)年財政年度撥款總額的25％。法律須規(guī)定由此引發(fā)的債務(wù)須自借債之日起一年內(nèi)償清?！?/p>

美國有9個州絕對禁止發(fā)行任何擔(dān)保公債。例如，亞拉巴馬州憲法就有這樣的規(guī)定，如果州政府要發(fā)行擔(dān)保公債，必須通過憲法修正案或者采用規(guī)避憲法的方式。2這些絕對禁止擔(dān)保公債發(fā)行的州一般都允許發(fā)行少量公債以彌補(bǔ)臨時財政赤字，并許可基于特殊目的發(fā)行全信譽(yù)和信用公債，比如抵御外敵入侵或鎮(zhèn)壓暴亂等。3但也有一些州憲法明確規(guī)定，禁止州和地方政府通過借款來彌補(bǔ)經(jīng)常性年度預(yù)算赤字。比如威斯康星州憲法第8條第5款規(guī)定：“立法機(jī)關(guān)規(guī)定的本州年度稅收額度，應(yīng)足以抵消本州年度預(yù)算所估算的支出額度。若年度支出超過歲入時，立法機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)定在下一年度開辟新的稅收資源，征收足以彌補(bǔ)本年度支出缺額和支付下一年度預(yù)算支出的稅收?！?/p>

除了對以一般財政收入為擔(dān)保的一般責(zé)任公債進(jìn)行限制以外，一些州憲法對以公債項(xiàng)目自身收入為償債來源的“收入公債”也給予一定的憲法控制，盡管它不是以政府公共財政信用為支撐，而是通過公債項(xiàng)目所收取的使用費(fèi)、通行費(fèi)、租金等來償還公債本息。有十多個州憲法對一定種類的收入公債實(shí)施控制。其中有幾個州憲法規(guī)定政府發(fā)行所有收入公債都必須經(jīng)過全民公決，其余的州憲法或者絕對禁止發(fā)行收入公債，或者把收入公債限制在特定目的或一定的數(shù)額范圍之內(nèi)（經(jīng)常把該數(shù)額維系在特定財產(chǎn)或稅收的一定比例之上）。4

另外，在公債用途上，州憲法還規(guī)定政府舉債只能用于公共目的。只有為了公共目的才能以政府的信用舉債，禁止政府直接投資商業(yè)公司。這些規(guī)定開始只適用于州政府。州立法機(jī)關(guān)為了規(guī)避憲法的規(guī)定，便授權(quán)地方政府資助私人公司。隨著新一輪的浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在19世紀(jì)后期，許多州再次修改憲法，把公共目的條款和資助限制又?jǐn)U大到地方政府。5截止2003年，美國已有46個州憲法有公債用于公共目的的限制。它們所表達(dá)的意思是要限制州和地方政府為私人企業(yè)提供資金支持。其中紐約州憲法的規(guī)定最為典型。它規(guī)定：“州的資金不能給予、貸予或者資助任何私人公司、協(xié)會和私人事業(yè)單位；任何縣、市、城鎮(zhèn)、村莊和學(xué)區(qū)都不能給予、貸予或資助資金或財產(chǎn)給個人、私人公司、協(xié)會或私人事業(yè)?！痹S多州憲法除了有公共目的的一般性規(guī)定之外，還有一些具體的限制規(guī)定。6

二、美國州憲法公債控制的實(shí)效

在西方自由資本主義時期，國家處于“守夜人”地位，國家提供公共產(chǎn)品的范圍也僅限于諾齊克所說的“最弱意義的國家”——基本公共秩序范圍之內(nèi)。7西方資本主義周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的反復(fù)出現(xiàn)以后，凱恩斯主義開始盛行。它主張國家應(yīng)主動干涉社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以擴(kuò)大需求，增加就業(yè)，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。于是，人們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求大幅提高，公共資金的需求也急劇攀升。

由于單純依靠征稅不能滿足巨額資金需求，政府舉債不再被視為一種必要之“惡”。正如哈貝馬斯所說：“通貨膨脹和公共財政的持續(xù)危機(jī)，取代了原來的危機(jī)循環(huán)，使之在時間上分散開來，并減少了社會后果?！?凱恩斯主義盛行以前，各州也曾經(jīng)采取迂回方式，通過設(shè)立公共機(jī)構(gòu)，并由公共機(jī)構(gòu)舉債來避開州憲法對政府直接舉債的控制。但公共機(jī)構(gòu)的大量出現(xiàn)則是20世紀(jì)20年代以后的政治、經(jīng)濟(jì)和法律現(xiàn)象。當(dāng)時興辦公共事業(yè)成為“新政”的一項(xiàng)主要政策，聯(lián)邦政府鼓勵當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)機(jī)構(gòu)為公眾住房和其他項(xiàng)目籌款。9

這些公共機(jī)構(gòu)都是依據(jù)立法機(jī)構(gòu)法令，或者是為了執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的法令而成立的。在州政府層次上往往是由州立法機(jī)構(gòu)的特別法案授權(quán)設(shè)立的。10這些公共機(jī)構(gòu)之所以能繞過州憲法對一般責(zé)任公債的限制，是因?yàn)樗膬攤鶃碓床皇且话阖斦杖?，而是以特定收入作為償還本息來源。這就可以避免州憲法對全信譽(yù)和信用公債所施加的實(shí)體限制和公民表決程序。如果州憲法對收入公債也有一定限制，州和地方政府也可以通過設(shè)立公共機(jī)構(gòu)并委托公共機(jī)構(gòu)融資、建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，然后再出租給政府使用，政府則通過支付租金來獲取持續(xù)使用權(quán)。在司法審查方面，州司法審查機(jī)關(guān)的憲法解釋把這些無擔(dān)保公債或收入公債排除在州憲法的限制之外。11從美國州或地方政府的憲法規(guī)避實(shí)踐來看，政府通過公共機(jī)構(gòu)舉債主要有如下幾種方式。

1.特別區(qū)域

為規(guī)避州憲法對公債的限制，當(dāng)一個城市用完憲法所規(guī)定的公債最高限額之后，新的建設(shè)項(xiàng)目可以通過增設(shè)一個新的政府組成單位來獲得資助，例如增設(shè)一個特別公園區(qū)域、供水區(qū)域或排水區(qū)域等。雖然這個區(qū)域與市政府具有更多的共性，但這個特殊區(qū)域變成了一個分離的合作方，它的債務(wù)就與市政府剝離。盡管這些地區(qū)擁有許多與市政府一樣的特性，比如征稅權(quán)，但無論如何，憲法對公債的限制通常不再適用于該特區(qū)。即使這個特區(qū)也有公債限制，但當(dāng)一個地區(qū)重疊于一個市政當(dāng)局時，這個地區(qū)的公債限額將會倍增。12

2.特別基金

特別基金理論適用于地方政府的公債項(xiàng)目，例如修路之后，政府通過向受益的臨街土地征收部分土地增值款來償還借款，這至少在理論上被認(rèn)為是由一項(xiàng)特殊基金來償付的。法院后來把這種例外擴(kuò)展到依靠公債收入資助的公共事業(yè)及能夠從使用者獲得收入的公債項(xiàng)目。法院認(rèn)為政府只是作為一個單純的代理機(jī)構(gòu)來籌款并供這些機(jī)構(gòu)使用，資產(chǎn)所有者和公共項(xiàng)目的使用者才是真正的債務(wù)人。13

隨著時間的推移，特別基金理論已經(jīng)大大超過了其當(dāng)初單獨(dú)依靠公債項(xiàng)目收費(fèi)償還公債本息的范圍。州法院發(fā)現(xiàn)，利用公債建設(shè)的高速公路通過征收燃油稅和收取汽車使用費(fèi)來償還本息，也不應(yīng)屬于憲法控制公債的范圍。這個推理建立在如下基礎(chǔ)之上：新的高速公路建設(shè)將產(chǎn)生新的汽車使用、新的燃油稅和新的收費(fèi)，償還公債的成本不是來自普通納稅人。同樣，如果用公債資金建設(shè)會議中心，其本息償還來自對賓館空間所征收的新稅，它也不屬于憲法控制的公債范圍。其理論根據(jù)是會議中心將促進(jìn)賓館使用，產(chǎn)生新的必要賓館稅收，因此它并不威脅未來的納稅人。公債建設(shè)項(xiàng)目與收入償還公債本息義務(wù)之間的聯(lián)系變得比過去寬松了，這種聯(lián)系是收入公債正當(dāng)性的基礎(chǔ)。14

特別基金理論所適用的公債范圍其實(shí)就是以公債項(xiàng)目自身收入償還公債本息的“收入公債”，“這種債券被一種具體的收入來源所支持。正如一些州司法機(jī)關(guān)或一些州憲法修正案所載明的那樣，這些‘非擔(dān)?！╪on-guaranteed）或‘收入公債’（revenue bond）不屬于憲法公債所控制的一般責(zé)任公債（general obl igation debt）”。15

3.尚未履行的合同（Executory cont ract）

如果缺乏特殊情勢，特殊基金理論就不適用于公共機(jī)構(gòu)租金。而其他能夠使公共機(jī)構(gòu)擺脫公債憲法控制的理論則不附加特別條件。例如，在威斯康星州，租金在普通法看來就不是債務(wù)；賓夕法尼亞州和印第安納州允許將多年的尚未履行合同排除在公債限制之外。亞拉巴馬州法院甚至將一年期尚未履行合同也排除在公債限制之外。該規(guī)避行為的具體操作模式為：首先，由政府成立具有獨(dú)立法人實(shí)體性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)；其次，該公共機(jī)構(gòu)以自己名義發(fā)行企業(yè)債券來籌措資金，并承擔(dān)某公共服務(wù)職能工程項(xiàng)目的建設(shè)；最后待工程建成后再由政府與該公共機(jī)構(gòu)簽訂定向長期租賃合約，公共機(jī)構(gòu)則依靠政府支付的租金償還公債本息。

這種規(guī)避方式的立論基礎(chǔ)是政府未來支付的租金不屬于公債范疇。威斯康星州法院就認(rèn)為未來的租金按照普通法不屬于公債。這個古老的先例被認(rèn)為是普通法的一個神秘規(guī)則，它由Coke’s Litt leton（1794年）案確立后一直流傳至今。雖然它曾經(jīng)很受尊重，然而現(xiàn)在這個規(guī)則卻存在一定問題。未來租金一旦到期就要償付，這是所有未到期債務(wù)的共同特征。事實(shí)上，即使在lord Coke’s時代，這個規(guī)則也可能是一個薄弱的法律理由。無論如何，它絕對不符合現(xiàn)代的法律理念。16

事實(shí)上，“尚未履行租賃合同”與市場上真正的租賃合同存在根本區(qū)別。在絕大多數(shù)租賃契約中，各州與地方政府所支付的租金不是建立在租賃市場的價值基礎(chǔ)上；相反，它們的租金是建立在這些私人或公共建設(shè)機(jī)構(gòu)償付債務(wù)本息的需求之上。只要政府所支付的租金是基于對這些事實(shí)的把握，且租金又來自立法機(jī)關(guān)的年度預(yù)算撥款，絕大多數(shù)州最高法院都會認(rèn)為這個支付租金的義務(wù)不屬于憲法意義上的“公債”。17

4.從屬于撥款的債務(wù)

從屬于財政撥款的債務(wù)出現(xiàn)在20世紀(jì)的最后幾十年，它極大地擴(kuò)張了規(guī)避憲法公債控制的方式?！皬膶儆趽芸畹膫鶆?wù)”也屬于合同債務(wù)，是州和地方政府利用公債模式的進(jìn)一步發(fā)展，政府可以通過這種方式獲得自身所需的任何東西。更確切地說，一個公共機(jī)構(gòu)、特別區(qū)域或者其他不屬于憲法限制公債的實(shí)體發(fā)行一個債券，用這個債券為州或地方政府建設(shè)一個工程，然后開始與州或地方政府草擬一份合同，其中政府同意支付該機(jī)構(gòu)每年的金額等于這些機(jī)構(gòu)每年需要償還債券本息的費(fèi)用。只要州或地方政府支付給這個機(jī)構(gòu)的款項(xiàng)屬于每年的財政撥款，且對該財政撥款的其他要求都被放棄。許多受理此類案件的州法院都認(rèn)為，這些州或地方政府滿足上述機(jī)構(gòu)償付債務(wù)本息的合同義務(wù)不屬于憲法規(guī)定的公債限制范圍。18

這種規(guī)避憲法公債限制的方式現(xiàn)在已經(jīng)日益普遍。根據(jù)2001年美國一個重要的公債利率評價機(jī)構(gòu)Standard＆Poor’s的統(tǒng)計，這種公債發(fā)行方式已經(jīng)至少在33個州普遍存在。一個最近的法院裁決透露，共有32個州法院支持某種形式的從屬于撥款的債務(wù)。19

實(shí)際上，盡管這些法院支持“從屬于撥款債務(wù)”不屬于憲法控制公債的范圍，但許多州最高法院都坦誠地認(rèn)為，負(fù)有這些義務(wù)的州和地方政府都會盡力保證年度財政撥款。畢竟，如果年度財政撥款出現(xiàn)問題，就會對該州或地方政府的公債等級和公債利率產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。在1998年Rider v.City of San Diego案中，加利福尼亞州最高法院自己承認(rèn)：“我們并非對此交易的性質(zhì)無知?！比欢@些實(shí)踐后果不足以引發(fā)州憲法控制公債的適用。20

由于存在上述多種規(guī)避州公債憲法的制度漏洞，盡管美國絕大多數(shù)州憲法都有關(guān)于公債控制的規(guī)定，但總體來說，公債憲法控制的實(shí)效并不理想。美國學(xué)者Bever ly S.Bunch通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)州憲法既有一般責(zé)任公債的限制，又有收入公債的限制時，這些州就會存在大量的公共授權(quán)機(jī)構(gòu)履行多種公共服務(wù)職能，這些公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券幾乎都是州基礎(chǔ)設(shè)施公債。由此看來，公債的憲法控制與政府運(yùn)用公共機(jī)構(gòu)舉債之間有直接的因果關(guān)系。政府官員沒有對使用公共機(jī)構(gòu)的價值進(jìn)行反思，而是熱衷于規(guī)避憲法對公債的控制。21

華盛頓州立大學(xué)的David C.Nice教授指出：“盡管多數(shù)州想通過預(yù)算平衡原則或者憲法對公債進(jìn)行限制，但嚴(yán)格的憲法限制對于控制以征稅權(quán)為擔(dān)保的一般責(zé)任債務(wù)有顯著效果，而對于整體州政府的負(fù)債沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果。公債憲法控制方式可能會影響公債發(fā)行具體方式的變化，其對各級政府公債總量不會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。”22

美國各州憲法公債控制并沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。學(xué)者Rechard Bri f faul t認(rèn)為，許多州法院對公債憲法控制持消極態(tài)度有如下幾個方面的原因：“第一，法院傾向于把財政限制理解為一般立法，而不是諸如言論自由、宗教自由、隱私權(quán)等基本權(quán)利；第二，一些州法院對因受財政限制的公共項(xiàng)目的目的表示非常同情；第三，在發(fā)行公債問題上，政府的新型項(xiàng)目不會對個體產(chǎn)生消極影響，個體受到影響的只是購買政府公債的公民，只要財政措施沒有政府全信用擔(dān)保，他們就不把它當(dāng)作‘公債’，其對當(dāng)下和未來納稅人所造成的影響則被忽視或認(rèn)為無關(guān)緊要；最后，法院可能會受到執(zhí)政者的政治價值取向的影響，并力圖獲取當(dāng)代政治支持?！?3

三、對我國的啟示

（一）賦予地方舉債權(quán)應(yīng)以構(gòu)建地方自主征稅權(quán)和自主財力為制度環(huán)境

從美國州憲法公債控制方式來看，它們對以一般財政收入為擔(dān)保的“一般責(zé)任公債”都施加嚴(yán)格控制，原因是這種債務(wù)以州和地方政府行使征稅權(quán)特別是稅收立法權(quán)為擔(dān)保。為防止過度征稅超過當(dāng)?shù)孛癖姷某惺苣芰Γ髦荻挤浅ｊP(guān)注一般責(zé)任公債的憲法控制。從實(shí)效來看，一般責(zé)任公債控制的效果也比較明顯。由此看來，一般責(zé)任公債的舉債權(quán)隸屬于征稅權(quán)，歸屬于地方自治權(quán)。24稅權(quán)是一個權(quán)力體系。從稅收法律允許的環(huán)節(jié)和過程劃分，稅權(quán)應(yīng)由稅收立法權(quán)、稅收執(zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)和稅法監(jiān)督權(quán)四大部分組成。這里的征稅權(quán)主要是指歸屬于地方自治權(quán)的稅收立法權(quán)。收入公債以公債項(xiàng)目自身收入為償債來源，一般情況下政府不承擔(dān)直接財政責(zé)任，僅在項(xiàng)目失敗時政府才承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。由此，地方政府發(fā)行收入公債不以其擁有稅收自主權(quán)為前提，但其至少也應(yīng)有規(guī)范而穩(wěn)定的財力保障。

總之，修改后的《預(yù)算法》賦予地方政府舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建地方自主稅權(quán)和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付為前提和基礎(chǔ)。值得關(guān)注的是，已經(jīng)公布的《預(yù)算法》草案已明確規(guī)定：“各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財力保障相匹配的財政管理體制?！钡@一原則性表述還需相關(guān)法律進(jìn)一步細(xì)化。

首先，要修改《稅收基本法》并賦予省級政府一定的稅收立法權(quán)。這是一級政府發(fā)行一般責(zé)任公債的財政基礎(chǔ)。美國是聯(lián)邦制國家，在稅收和舉債方面，聯(lián)邦憲法授予合眾國國會的權(quán)力包括制訂并征收國民稅、關(guān)稅、進(jìn)口稅和貨物稅以及以合眾國的名義借貸等權(quán)力。聯(lián)邦憲法第十修正案規(guī)定：“憲法既未委托給合眾國，亦未禁止各州（使用）的權(quán)力，分別被保留給各州或人民?！痹诼?lián)邦政府征稅和舉債之外，州和地方政府仍然享有自己獨(dú)立的征稅權(quán)和舉債權(quán)。關(guān)于地方自治權(quán)，有固有權(quán)說、承認(rèn)說、制度保障說、人民主權(quán)說等多種學(xué)說。25在美國建國以前，各州和地方政府已有長期地方自治的歷史，固有權(quán)說比較適合美國州和地方政府自治權(quán)運(yùn)行歷史，這也是美國在州憲法層面對公債實(shí)施控制的原因。

我國在1994年實(shí)行分稅制改革以后，地方事權(quán)不斷增加，財權(quán)卻被嚴(yán)重削弱。26為緩解上述現(xiàn)狀，同時也是為了配合《預(yù)算法》修改提出的“各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財力保障相匹配的財政管理體制”，必須盡快建立中國特色的地方稅法律體系和制度，特別是要盡早賦予省級政府適度的自主稅收立法權(quán)。正如有學(xué)者所說：“在憲法層面賦予地方政府地方稅費(fèi)的立法權(quán)是完善我國分稅制公共財政體制的基本走向和努力方向。”27多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一些具有地方性特征的稅種比較適合設(shè)置地方稅，比如房產(chǎn)稅、資源稅、土地使用稅等。28

其次，應(yīng)通過《預(yù)算法》的修改構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。收入公債雖然不以政府征稅權(quán)為擔(dān)保，但其發(fā)行主體畢竟是政府設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)。這些公共機(jī)構(gòu)所落實(shí)的項(xiàng)目一般屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府有責(zé)任給予財政資助并保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，收入公債與地方公共財政存在緊密聯(lián)系。地方政府設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)發(fā)行收入公債，應(yīng)當(dāng)以地方政府擁有規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度為保障。否則，如果缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，地方收入公債就會異化為“國債”。這次《預(yù)算法》修改草案對轉(zhuǎn)移支付制度作了原則性規(guī)定：以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財力為主要目標(biāo)。要具體落實(shí)此項(xiàng)制度，仍需制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》，以使預(yù)算法的原則性規(guī)定有更為完善的法制保障。

再次，要在憲法、法律層面科學(xué)地界定各級政府的事務(wù)管理權(quán)限，其中包括中央政府的專屬事項(xiàng)、中央政府與地方政府的共管事項(xiàng)及地方政府的專屬事項(xiàng)等。如果各級政府的事權(quán)沒有嚴(yán)格界定，地方政府就很難抵御中央政府強(qiáng)制向地方政府下放事權(quán)但不賦予相應(yīng)財權(quán)的行為，從而使地方公債法律制度的基石——“一級政府、一級財政責(zé)任”的原則難以兌現(xiàn)，最終導(dǎo)致“地方公債”異化為“準(zhǔn)國債”。

最后，作為憲法性法律，《預(yù)算法》應(yīng)明確授予地方政府舉債權(quán)。我國是單一制國家，且缺乏長期地方自治的歷史傳統(tǒng)。美國地方自治權(quán)的固有權(quán)說不適合中國。相比之下，“承認(rèn)說”比較適合我國國情?！案鶕?jù)這一理論，地方被納入國家統(tǒng)治機(jī)關(guān)的環(huán)節(jié)之一，地方稅權(quán)等地方自治權(quán)是國家的固有權(quán)力，而鑒于因地制宜之故將其某些事權(quán)交由地方行使”。29按照《立法法》第8條的規(guī)定，公債屬于法律保留事項(xiàng)。沒有憲法、法律授權(quán)，地方政府不能行使舉債權(quán)。因此在預(yù)算法中應(yīng)明確授予地方政府舉債權(quán)。事實(shí)上，《預(yù)算法》修改起草小組于2009年起草的《預(yù)算法》（修改稿）已經(jīng)把該項(xiàng)修改內(nèi)容寫入草案。

（二）《預(yù)算法》應(yīng)對地方政府的舉債主體、實(shí)體及程序?qū)嵤┤婵刂?/h3>

《預(yù)算法》修改在授予地方政府發(fā)行公債的同時，也應(yīng)對地方公債的舉債主體、實(shí)體及程序上作出全面限制，以實(shí)現(xiàn)賦權(quán)與控制的有機(jī)統(tǒng)一。根據(jù)美國州憲法公債控制的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，《預(yù)算法》修改應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個方面的地方公債法律規(guī)制。

首先，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)將地方公債的發(fā)行主體暫定為省級政府。地方公債以地方政府能獨(dú)立承擔(dān)財政責(zé)任為基礎(chǔ)，如果地方政府缺乏自主稅收立法權(quán)，就不能從根本上保證地方公債的“地方”屬性。從目前我國稅收立法權(quán)的配置現(xiàn)狀來看，要賦予地方政府稅收立法權(quán)，暫時僅會放權(quán)到省級政府。地方公債在我國是新鮮事物，中央和地方都缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，市場發(fā)育又不成熟，如果過度授權(quán)可能會出現(xiàn)失控局面。因此，筆者建議，此次《預(yù)算法》修改應(yīng)當(dāng)把地方公債的發(fā)行權(quán)限定在省級政府的層次。當(dāng)然，如果計劃單列市擁有一定稅收自主權(quán)，也可以授予其發(fā)行一定額度的市政建設(shè)公債。事實(shí)上，我國2009年地方公債的發(fā)行主體就是省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市。

其次，《預(yù)算法》修改應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)地方政府只能發(fā)行建設(shè)公債，其中包括以一般財政收入為擔(dān)保的一般責(zé)任公債和以項(xiàng)目自身收入為償債來源的收入公債。地方政府沒有外交、國防、宏觀調(diào)控等事務(wù)管理權(quán)限，因此《預(yù)算法》應(yīng)明確禁止地方政府發(fā)行公債用于地方日常支出。目前，我國地方政府設(shè)立的融資平臺大致可分為三種類型，即為地方政府解決日常開支、以地方政府一般財政收入為擔(dān)保的建設(shè)公債及以項(xiàng)目收入為償債來源的建設(shè)公債。如果《預(yù)算法》對上述三種公債予以全面界定和規(guī)制，地方融資平臺法律規(guī)制的基本框架也就基本形成了。

再次，《預(yù)算法》修改應(yīng)當(dāng)對各種地方公債的債務(wù)上限作出明確限定。美國州憲法公債控制的實(shí)效告訴我們，一般責(zé)任公債、收入公債均應(yīng)有上限指標(biāo)，否則很難達(dá)到公債總量控制的實(shí)效和目標(biāo)，而且一般責(zé)任公債上限的控制方式要更加嚴(yán)格。反過來說，收入公債的限額一般要大于一般責(zé)任公債的限額。除此以外，筆者認(rèn)為，我國地方債務(wù)的上限還應(yīng)包括兩個方面的內(nèi)容。其一，債務(wù)上限應(yīng)當(dāng)與地方財政收入或某項(xiàng)財產(chǎn)的價值掛鉤，其終極價值追求是債務(wù)上限應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，避免出現(xiàn)償債風(fēng)險。比如伊利諾伊州憲法第9條第9款第3項(xiàng)規(guī)定：“凡在一個財政年度征稅之前舉借的債務(wù)，其數(shù)額不得超過當(dāng)年本州財政撥款數(shù)額的5％。此類債務(wù)的本息須從當(dāng)年的稅收清償?！逼涠胤絺鶆?wù)占全國債務(wù)的上限比例也應(yīng)明確限定。由于涉及主權(quán)信用安全問題，地方公債的總體比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀谥醒胝?，美國州和地方政府的債?wù)占各級政府總債務(wù)的比例近年來一般在20％左右。而同期州和地方政府財政支出占各級政府總支出的比例一般達(dá)45％。日本地方債占全部公債的比例更低。30筆者建議在充分考量中國國情的基礎(chǔ)上，《預(yù)算法》對地方公債的幾個上限分別作出適度規(guī)定。

再其次，《預(yù)算法》修改應(yīng)對地方公債的用途作出明確規(guī)定。其一，應(yīng)明確限定地方公債只能用于公益目的，不能用于商業(yè)目的。在當(dāng)下中國，特別應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)地方政府不能發(fā)行地方公債用于以營利為目的的私法人——國有公司。其二，要明確限定地方公債項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合代際公平原則，即成本擔(dān)當(dāng)與收益享受必須具有時空上的一致性。舉債權(quán)是征稅權(quán)的適度延伸和理性拓展。利用“稅收平滑”原理將大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本在相鄰的幾代人之間合理分?jǐn)?，是建設(shè)公債存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，它以相鄰幾代人都能分享公共設(shè)施的利益為理據(jù)。否則就是純粹透支后代的行為，缺乏實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。建設(shè)資金缺乏，應(yīng)當(dāng)首先拷問稅收規(guī)模是否適度，稅收結(jié)構(gòu)是否合理，中央與地方事權(quán)、財權(quán)及財力配置是否科學(xué)，而不是徑直選擇發(fā)行地方公債。只有上述三者均合理或基本合理的前提下，符合“稅收平滑”原理的建設(shè)公債才具有正當(dāng)性。為防止開放地方公債反而放縱或遺漏稅收法治改革，建議《預(yù)算法》規(guī)定地方建設(shè)公債必須符合代際公正原則，以此作為地方建設(shè)公債正當(dāng)性的底線。否則就會出現(xiàn)美國州和地方政府利用“尚未履行的合同”、“從屬于撥款的債務(wù)”等理論規(guī)避法制禁令的無序局面。

最后，《預(yù)算法》應(yīng)明確規(guī)定地方公債的發(fā)行程序。地方政府發(fā)行公債，要經(jīng)過同級人大審議批準(zhǔn)。我國曾有學(xué)者主張：“在地方政府存在‘軟約束’的體制下，賦予地方政府‘發(fā)債權(quán)’有可能被濫用?！?1這種說法有一定道理。我國地方人大確實(shí)存在對地方行政機(jī)關(guān)監(jiān)督制約不足的問題。但人大對行政機(jī)關(guān)的制約不足不僅出現(xiàn)在地方政府層面，這種情況在中央層面也同樣存在。它不能成為阻礙地方公債制度推行的理由，關(guān)鍵是如何消解這一現(xiàn)象。作為單一制國家，地方公債發(fā)行應(yīng)由中央政府審批。在中央政府審批程序的制約下，地方人大“軟約束”會受到一定遏制。

在具體審批程序上，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于發(fā)行2009地方政府債券有關(guān)問題的通知》以及財政部《財政部代理發(fā)行2009地方政府債券發(fā)行兌付辦法》、《關(guān)于做好報送2009年地方政府債券發(fā)行計劃建議有關(guān)工作的通知》的相關(guān)規(guī)定，我國2009年地方公債的發(fā)行程序是：地方政府向財政部提出申請；國務(wù)院對其申請進(jìn)行審查；國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行規(guī)模后，再報請同級權(quán)力機(jī)關(guān)審批；在國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)向財政部報送地方債券的發(fā)行計劃；地方政府與財政部商定具體發(fā)行數(shù)額、時間等。有學(xué)者認(rèn)為，這種程序控制從宏觀調(diào)控以及控制財政風(fēng)險的角度來說，確屬必要，但也存在程序繁瑣、誘發(fā)尋租行為等問題，并指出地方公債發(fā)行規(guī)模的制定權(quán)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定屬于地方政府。32

這位學(xué)者的觀點(diǎn)有一定道理，中央政府對地方公債的審批程序確實(shí)不能太繁瑣，否則就有侵犯地方自主權(quán)的嫌疑。但作為單一制國家，保留中央政府對地方公債的審批權(quán)也是必要的。筆者認(rèn)為，在中央政府的審批程序上，一般責(zé)任公債和收入公債應(yīng)當(dāng)分別規(guī)定。由于一般責(zé)任公債與地方政府的無限征稅權(quán)緊密相連，中央政府應(yīng)當(dāng)對其實(shí)施更加嚴(yán)格的控制，其審批程序也應(yīng)更加嚴(yán)格。因此一般責(zé)任公債的發(fā)行數(shù)額、時間、用途等基本要素都應(yīng)接受中央政府的實(shí)質(zhì)審查。相反，中央政府對收入公債的審查應(yīng)當(dāng)相對寬松。收入公債的具體發(fā)行數(shù)額、時間、用途等都由地方政府或地方權(quán)力機(jī)關(guān)決定，中央政府僅僅控制其總額上限及用途。

（三）所有公共機(jī)構(gòu)舉債都應(yīng)納入公共預(yù)算管理

“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。這是這次《預(yù)算法》修改草案的一大亮點(diǎn)，同時也為有效規(guī)范和治理地方融資平臺提供了法制保障。它意味著修改后的《預(yù)算法》實(shí)施以后，政府預(yù)算外收支將成為歷史。具體來說，政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等四個部分將全部包含在各級政府預(yù)算中，各級政府、行政部門和單位必須將收入全部列入預(yù)算，并明確公共預(yù)算收支的范圍。筆者認(rèn)為，包括地方融資平臺公司在內(nèi)的所有地方公共部門都應(yīng)納入公共預(yù)算管理，所有公共機(jī)構(gòu)舉債都應(yīng)納入公共債務(wù)管理。之所以如此規(guī)定，有如下幾個方面的理由。

首先，由于政府要為融資平臺承擔(dān)最終或補(bǔ)充財政責(zé)任，其舉債是政府性債務(wù)。政府性債務(wù)一旦出現(xiàn)信任危機(jī)，政府必然要動用公共財政扶持。所以，從政府與政府公共機(jī)構(gòu)的緊密關(guān)系來說，公共機(jī)構(gòu)舉債也要納入公共預(yù)算管理。

其次，公共機(jī)構(gòu)舉債納入公共預(yù)算是維護(hù)國家信用健康的有效保證。如果公共機(jī)構(gòu)舉債淡出憲法、法律和公共預(yù)算視野，將很難保證國家信用體系的健全。一旦個別地方融資平臺出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，很快就會波及全國，甚至全球。迪拜債務(wù)危機(jī)和希臘債務(wù)危機(jī)對歐洲和主權(quán)信用的沖擊就是例證。

再次，公共機(jī)構(gòu)舉債納入預(yù)算管理，可以避免執(zhí)政當(dāng)局對民主控制預(yù)算的規(guī)避，避免政治家“暗箱操作”滿足個別利益集團(tuán)的利益訴求。美國自從1975年以來，預(yù)算外機(jī)構(gòu)（Of f-Budget enterprises）的舉債與選民投票表決發(fā)行的公債相比，前者比后者的數(shù)量大，且增長速度也更明顯，一些項(xiàng)目有資助私人利益的重大嫌疑。33地方公共機(jī)構(gòu)納入地方公共預(yù)算管理，有利于地方人大和社會對包括地方融資平臺在內(nèi)的地方公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約。

最后，公共機(jī)構(gòu)或融資平臺納入預(yù)算管理，可以大大節(jié)省融資成本。國債是“金邊債券”，地方公債是“銀邊債券”，它們的信譽(yù)均高于一般債券，且利率較低。將地方公共機(jī)構(gòu)舉債納入預(yù)算管理，雖然它在一定程度上限制了其融資行為，卻可以大大降低其舉債成本，提高舉債效率，這一點(diǎn)在中國更加突出。當(dāng)前我國地方融資平臺的舉債基本上全是金融機(jī)構(gòu)的貸款，如果將其劃入一般責(zé)任公債或收入公債并納入公共預(yù)算，賦予其從社會直接融資的能力，就會大大降低公共機(jī)構(gòu)舉債利率，提高舉債效率，降低公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本。比如，如果高速公路公司由向金融機(jī)構(gòu)貸款變?yōu)楣_向社會融資，無疑會大大降低高速公路建設(shè)成本和通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

注：

1 C.Rober t Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

2為滿足州政府的資金需求，從1901年到20世紀(jì)90年代，亞拉巴馬州已經(jīng)通過43個憲法修正案授予州政府發(fā)行特定項(xiàng)目和數(shù)額的公債。See Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal limits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

3 D.Roderick Kiewiet and Kristin Szakaly:Constitutional Limitation on Bor rowing:An Analysis of States Bonded Insebtedness,Journal of Law,Economics,＆Organization,Vol.12,No.1（Apr., 1996）,pp.62-97.

4 Bever ly S.Bunch:The Ef fect of Constitutional Debt Limits on State Government’Use of Public Authorities,Publ ic Choice,Vol.68,No.1/3（Jan.,1991）,pp.57-69．

5 Richard Bri f faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

6 Richard Bri f faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

7諾齊克所謂“最弱意義上的國家”就是一種管事最少的國家，最低限度的國家，國家意義最弱但又還是國家的國家，除了保護(hù)功能之外無其他功能的國家，古典自由所謂“守夜人”式的國家。參見[美]諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1991年版，第4頁。

8[德]哈貝馬斯：《合法性危機(jī)》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第68頁。

9 C.Rober t Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268.

10 C.Robert Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Building Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

11 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

12例如，在Kennebec Water Dist.V．City of Watervi l le一案中，第一個公共事業(yè)機(jī)構(gòu)——Kennebec供水區(qū)域就適用特別區(qū)域理論。該供水區(qū)域于1899年取代Watervi l le和緬因州附近的私人供水系統(tǒng)。它用公債支付該并購費(fèi)用，并利用供水收入來償還公債本息。康納貝克（Kennebec）是一個典型的特區(qū)（除了它缺少征稅的權(quán)力），盡管Watervi l le已耗用完了憲法授予它的舉債限額，但緬因州最高法院認(rèn)為，憲法所規(guī)定的限制不適用于該特別區(qū)域。作為一個獨(dú)立的法人實(shí)體，這個區(qū)域的義務(wù)與該城市無關(guān)．See C.Rober t Mor ris, Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Bui lding Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268．

13 C.Robert Mor ris,Jr:Evading Debt Limitation with Publ ic Building Authorities:The Cost ly Subversion of State Constitutions,The Yale Law Journal,Vol,68,No.2（Dec.,1958）,pp.234—268.

14 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

15 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

16在該案中，Lords’Coke認(rèn)為：“租金在合同解除時既不是債務(wù)，也不是負(fù)債，由于承租人在租金到期之前就離開這塊地方，租金就不存在了，支付租金是基于從這塊土地上受益。出租人在租金到期之前就赦免或者解除了租金?！蔽磥碜饨痣m然能夠解除，但解除行為事實(shí)上是不正當(dāng)?shù)某绦?。從Coke的語言中，早期的美國案件在相關(guān)背景下演變成了“租金不屬于債務(wù)的規(guī)則”。這個裁決的推理是意外事件可能成為拒付租金的辯解，比如，租戶被一個比地主具有更高權(quán)能的人所驅(qū)除，合同也可能因?yàn)樽鈶糇约壕芙^租賃或被主人驅(qū)除而提前終止。

17 Richard Brif fault:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

18 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

19 Richard Brif faul t:The disfavored constitution:state fiscal l imits and state constitutional law,Rutger Law Journal,Summer,2003,34 Rutgers L.J.907.

20 Wi lson v.ky.Transp.Cabinet,884 S.W.2d 641,644（Ky.1994）“The argument that the practical consequences of subject-to-appropriation debt produce some kind of constitutional general obl igation is without merit……Practical,moral or righteous claims do not pass the test of contract or constitutional law.”

21 Bever ly S.Bunch:The Ef fect of Constitutional Debt Limits on State Government’Use of Public Authorities,Publ ic Choice,Vol.68,No.1/3（Jan.,1991）,pp.57-69.

22 David C.Nice:The Impact of State Policies to Limit Debt Financing,Publius,Vol.21,No.1（Winter,1991）.pp.69-82.

23 Rechard Bri f faul t：FOREWORD:THE DISFAVORED CONSTITUTION:STATE FISCAL LIMITS AND STATE CONSTITUTIONAL LAW,Rutgers Law Journal,Summer,2003.

24我國也有學(xué)者主張，一般責(zé)任債券由于要以政府無限的稅收收入為擔(dān)保，在我國地方稅種體系沒有建立起來、地方稅主體稅種不明確的情況下，是不適合采取的。參見華國慶：《中國地方公債立法研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

25參見法治斌、董保城：《憲法新論》，臺北元照出版有限公司2005年版，第431-433頁。

26據(jù)國家審計署審計報告顯示，2007年，18個省（自治區(qū)、直轄市）縣級政府能自主調(diào)控的財力僅占其可用財力的19.3％。從支出方面看，縣級財政支出占這18個省（自治區(qū)、直轄市）財政支出總額的54.8％，卻承擔(dān)了73％的財政供養(yǎng)人口和80％以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。晏耀斌：《新〈預(yù)算法〉有望放行地方公債》，《中國經(jīng)營報》2010年12月18日。

27朱丘祥：《分稅與憲政》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第225頁。

28關(guān)于地方稅收立法權(quán)，我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一是全國統(tǒng)一開征、對宏觀調(diào)控影響較大的地方稅種，如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等，由中央統(tǒng)一立法和解釋，稅收管理權(quán)也相對集中在中央，但在不違背中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可賦予地方在一定范圍和幅度內(nèi)的政策調(diào)整權(quán)。二是全國統(tǒng)一開征但區(qū)域性特征比較明顯的地方稅種，如資源稅、房產(chǎn)稅等，基本的稅收法規(guī)由中央負(fù)責(zé)制定，具體的實(shí)施辦法、稅目、稅率的調(diào)整、稅收減免以及稅收管理等權(quán)限賦予地方。三是零星分布、征收成本較高的地方稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅等，其立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)全部劃歸地方。四是省級地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，以及經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢和稅源情況，在報請中央批準(zhǔn)之后，可以開征某些具有地方特色的稅種?！标惿儆ⅲ骸渡鷳B(tài)稅法論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第227頁。

29陳少英：《生態(tài)稅法論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第227頁。

30參見洪流、阮銀蘭：《地方債：戰(zhàn)略抉擇與制度建設(shè)》，《財會研究》2009年第22期。

31劉華：《公債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究》，中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第291頁。

32參見華國慶：《中國地方公債立法研究》，《安微大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

33 James T.BENNETTTHOMASJ.DILORENZO:Of f-budget activities of local government:The bane of the tax revol t,Publ ic Choice 39:333-342（1982）．