謝天長

(福建警察學(xué)院 法律系，福建 福州 350007)

《勞動(dòng)合同法》第二條第二款規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行?！边@就意味著，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體內(nèi)的某些勞動(dòng)者，和其單位之間建立的是勞動(dòng)法意義上的法律關(guān)系，也就是勞動(dòng)關(guān)系。筆者把在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中工作的、與用人單位簽訂勞動(dòng)合同所建立起來的勞動(dòng)關(guān)系，統(tǒng)稱為“公共部門勞動(dòng)關(guān)系”，因這些組織都是由國家財(cái)政來保障其運(yùn)作，具有一定的公共職能，事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)部管理大體也與國家機(jī)關(guān)一致。公共部門的勞動(dòng)者，不僅簽訂勞動(dòng)合同，在工資福利、社會(huì)保障等方面也與企業(yè)勞動(dòng)者一樣。應(yīng)該說，公共部門勞動(dòng)關(guān)系與企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系具有相同的外觀，但這無法掩蓋兩者之間的差別。孝感市中級(jí)人民法院法官馮繽為妻子胡敏與孝感市中級(jí)人民法院的勞動(dòng)合同而將自己所服務(wù)的單位告上法庭，②馮繽和妻子胡敏同在孝感市中級(jí)人民法院工作，馮繽是一名助理審判員，胡敏是一名后勤人員。2008年，孝感市中級(jí)人民法院以清退“臨時(shí)人員”為名，要求胡敏和一家勞務(wù)派遣公司簽合同。胡敏認(rèn)為，自己在孝感市中級(jí)人民法院工作了10年，按新施行的《勞動(dòng)合同法》，法院應(yīng)當(dāng)和她簽訂無固定期限勞動(dòng)合同，而不是兩年一簽的勞務(wù)派遣工。法院方面沒有理會(huì)胡敏的要求，直接停掉了她的工作。馮繽認(rèn)為，法院違反了《勞動(dòng)合同法》，遂親自代理妻子的案件，將自己的工作單位孝感中院告上法院。案件一審雖然認(rèn)可了胡敏與孝感中院10年的事實(shí)勞動(dòng)合同關(guān)系，但沒有判決孝感中院和胡敏簽訂無固定期限勞動(dòng)合同，只是要求孝感中院補(bǔ)齊胡敏10年的社會(huì)保險(xiǎn)金。案件二審維持原判，另行判決孝感中院補(bǔ)償胡敏6000元。馮繽不服判決，2009年10月又向湖北省高級(jí)人民法院提出申訴，要求啟動(dòng)再審程序。同年7月8日，經(jīng)孝感市中級(jí)人民法院第17次審判委員會(huì)研究決定，免去馮繽職務(wù)。詳見:劉學(xué)志:《法官告法院就該被免職嗎?》，http://blog．sina．com．cn/s/blog_5830f30d0100klgk．html，上傳日期:2010－07－28，訪問日期:2011－08－26。其中多少折射出公共部門勞動(dòng)關(guān)系之復(fù)雜性和特殊性。深究其中的差別，以及針對(duì)這些差別提出不同于企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)適規(guī)范，是值得我們研究的問題。

一、公共部門勞動(dòng)關(guān)系所處的法律環(huán)境

(一)平等就業(yè)機(jī)會(huì)

平等就業(yè)機(jī)會(huì)包括崗位平等與機(jī)會(huì)平等。在公共部門，勞動(dòng)者 (從廣義上說)是存在嚴(yán)重分層的，作為公務(wù)員的勞動(dòng)者、事業(yè)編制的勞動(dòng)者、簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者之間，存在不可逾越的鴻溝，相互之間不可跨越，哪怕是承擔(dān)同樣的工作，比如管理食堂，都存在公務(wù)員身份、事業(yè)編制身份和勞動(dòng)合同身份的嚴(yán)格區(qū)別，甚至還有崗位上的等級(jí)關(guān)系。作為公務(wù)員的勞動(dòng)者和作為事業(yè)編制人員的勞動(dòng)者，處于較高的位置，可以指揮、制約公共部門勞動(dòng)者的行為。雖然有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員與所服務(wù)的機(jī)關(guān)之間是“特別勞動(dòng)關(guān)系”［1］157－158，但這不是本文討論的范圍。本文只討論公共部門勞動(dòng)關(guān)系中的平等就業(yè)問題。

公共部門出于使用優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源之目的，往往以公共部門的特殊優(yōu)勢(shì)地位來達(dá)成對(duì)優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源的占有和使用。公共部門的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在較優(yōu)的辦公環(huán)境，比較人性的人力資源管理制度，較完善的社會(huì)保障，以及體面的單位門楣等。因此，公共部門在聘用人員時(shí)就會(huì)以這些優(yōu)勢(shì)來吸引更好的員工來任職。這里的所謂“好”的員工，不僅僅是個(gè)人素質(zhì)，還包括家世、社會(huì)關(guān)系等對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的影響。換言之，公共部門勞動(dòng)關(guān)系較之于企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系，更容易受到非個(gè)體因素來影響勞動(dòng)關(guān)系，并不是給予每個(gè)人同等的機(jī)會(huì)，通過性別、勞力、取才要求上的差別性等，來達(dá)到機(jī)會(huì)的不平等。

從我們調(diào)研所了解的情況看，公共部門勞動(dòng)關(guān)系的男女比例呈現(xiàn)男少女多的現(xiàn)象，甚至女性占了很大的比例。這可能和公共部門勞動(dòng)者的工作屬性有關(guān)，很多屬于后勤、服務(wù)、文員等工作，不需要太多的體力，服務(wù)面向是公共部門內(nèi)部。更為重要的是，公共部門勞動(dòng)者的薪酬總體不高，可能難以滿足男子承擔(dān)“養(yǎng)家糊口”之家庭責(zé)任的需要，而且職業(yè)發(fā)展空間有限，無法作長久發(fā)展之所。因此，無法吸引更多的男性到公共部門任職，平等就業(yè)或許在公共部門成了“女士優(yōu)先”。

我們還注意到，公共部門所聘用的工作人員中，極少有殘疾人?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定:“機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)集體組織，應(yīng)該按照一定比例安排殘疾人就業(yè)?！薄毒蜆I(yè)促進(jìn)法》第二十九條規(guī)定:“國家保障殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)殘疾人就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造就業(yè)條件。用人單位招用人員，不得歧視殘疾人?！惫膊块T的勞動(dòng)者也是勞動(dòng)法下的就業(yè)人群，實(shí)際上也存在依法按比例招錄殘疾人就業(yè)的問題。目前，公共部門在招錄勞動(dòng)者過程中，尚未有這樣的設(shè)計(jì)。招錄人員的條件大體參照招收公務(wù)員的條件來安排的，對(duì)求職者有政治素質(zhì)、身體條件、業(yè)務(wù)能力等多方面的要求。較之于崗位和工作內(nèi)容，有些條件并非必需。公共部門有義務(wù)在未來的招聘中招收一些殘疾人就業(yè)，從而給予社會(huì)平等就業(yè)的良好示范。

(二)可比價(jià)值

可比價(jià)值與“同工同酬”有很大區(qū)別。同工同酬的目的主要是在于從事類似或相同工作的男女之間工資平等，這適用于所有用人單位，無論是企業(yè)、事業(yè)單位還是政府部門?？杀葍r(jià)值的目的則是工資公平，指對(duì)一個(gè)雇主而言，對(duì)有可比價(jià)值的不同的或者不相似的工作付給工作人員相同的工資。由于它強(qiáng)調(diào)的是測(cè)量工作的內(nèi)在價(jià)值，比工資平等的概念具有更強(qiáng)的抽象性和政治性。［2］154

在公共部門勞動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)者的薪資比起公務(wù)員、編制內(nèi)其他人員的薪資存在很大區(qū)別，造成某種不平衡。對(duì)公共部門勞動(dòng)者的薪酬管理中，確實(shí)存在如何有說服力地說明為什么公務(wù)員與聘用勞動(dòng)者的薪酬待遇存在差別的問題，這要從可比價(jià)值的角度予以解釋?？杀葍r(jià)值的基礎(chǔ)就是有較為科學(xué)細(xì)致的職業(yè)分類，即根據(jù)從事該職業(yè)所需要的教育程度、文化水平、工作條件、職前培訓(xùn)、職責(zé)、工作方式、個(gè)人努力、工作風(fēng)險(xiǎn)等多方面因素考量，然后列出工作與工資報(bào)酬之間的關(guān)聯(lián)性，從而說明公務(wù)員與聘用者之間工資差別的根據(jù)。

可比價(jià)值亦可解釋打字員、普通文員、駕駛員、修剪工人、衛(wèi)生工等不同崗位之間的工資差別。這要求公共部門勞動(dòng)關(guān)系的管理者，要超越對(duì)公務(wù)員的崗位和薪資管理模式，通過合理的職位分類和職位等級(jí)，既為勞動(dòng)者提供一定的職業(yè)發(fā)展空間，也為勞動(dòng)者確立較為合理的薪資差別根據(jù)，使各受聘人員大體能夠各得其所，各得其宜。

(三)勞動(dòng)者個(gè)人權(quán)利之保障

公共部門勞動(dòng)者的個(gè)人權(quán)利，長時(shí)間里未得到理論界和實(shí)務(wù)界的重視，其原因在于公務(wù)員與國家機(jī)關(guān)之間存在某種身份上的關(guān)系，且個(gè)人權(quán)益在公職范圍內(nèi)并未得到足夠的重視。公共部門中的勞動(dòng)者則有很大差別，他們自認(rèn)不是政府的雇員，未享受政府雇員的身份和經(jīng)濟(jì)待遇，自然也不承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。但其所在單位屬性和崗位特點(diǎn)，又可能對(duì)其個(gè)人權(quán)利的行使產(chǎn)生某種制約。①See Christoph Demmke，Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants?EIPA Code#:2005/07，pp．13－15．具體包括:

1．言論自由的問題。在工作中，必然存在對(duì)工作和組織的不同看法，公共部門的勞動(dòng)者在何種范圍內(nèi)發(fā)表自己的見解，這當(dāng)然應(yīng)有一定的限制，這種現(xiàn)實(shí)是否構(gòu)成對(duì)公民憲法上的言論自由權(quán)利的限制。對(duì)公共部門的勞動(dòng)者而言，不應(yīng)有反對(duì)政府的言論，尤其不得有反對(duì)所處公共部門的公開言論。工作中的分歧和不滿，應(yīng)該在部門內(nèi)部采取既定的通道予以表達(dá)。

2．結(jié)社自由。我國的公務(wù)員除了按規(guī)定參加工會(huì)、共青團(tuán)、共產(chǎn)黨組織等外，一般不允許參加其它組織。如何在合法的前提下，既保障公共部門勞動(dòng)者的結(jié)社自由，也對(duì)勞動(dòng)者的自由和權(quán)利作一定的限制，是值得考慮的問題。在參加工會(huì)的情況下，勞動(dòng)者是可以在工會(huì)的幫助下參加集體協(xié)商，與用人單位進(jìn)行勞動(dòng)權(quán)利和工資報(bào)酬等的協(xié)商;必要的時(shí)候，可以罷工、停業(yè)等激烈手段爭取權(quán)益。公共部門的勞動(dòng)者雖有參加工會(huì)的權(quán)利，但不應(yīng)享有上述權(quán)利，應(yīng)通過調(diào)解、協(xié)商等方式處理與公共部門的勞動(dòng)糾紛。

3．勞動(dòng)自由與權(quán)利。據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前公共部門的勞動(dòng)者還沒有面對(duì)比較頻繁的加班和工作時(shí)間過度延長的問題。只是在特殊崗位上，存在上班時(shí)間、作息制度上的特殊安排，這在勞動(dòng)合同中是可以約定的，并通過薪酬、補(bǔ)休等制度彌補(bǔ)之。未來，如何更好地規(guī)范上班、加班、補(bǔ)休以及相應(yīng)的薪酬問題，即如何保障公共部門勞動(dòng)者的勞動(dòng)自由和勞動(dòng)權(quán)利，是需營造的法律環(huán)境之一。

4．發(fā)型、著裝等個(gè)人生活的限制。在公共部門工作，存在著裝、發(fā)型等方面的要求和約束，對(duì)個(gè)人生活方式、行為方式、人際交往范圍與方式等也有所禁止，諸如不能奇裝異服，不能與敵對(duì)人群、利益相關(guān)者有私下交往。這對(duì)公務(wù)員是無可非議的，可對(duì)公共部門的勞動(dòng)者是否同等對(duì)待，以及是否產(chǎn)生就業(yè)法律環(huán)境的問題，值得研究。還有，對(duì)勞動(dòng)者在進(jìn)入公共部門工作前的吸毒、艾滋病以及其它常規(guī)的醫(yī)學(xué)檢測(cè)，是否應(yīng)該予以容忍。

5．隱私權(quán)問題。在對(duì)公務(wù)員的工作管理中，上司可能會(huì)到下屬的工作間里，取走一份文件、筆記或類似的公文，檢查部屬的表現(xiàn)、行為、業(yè)績，也包含獲得被禁止事情的證據(jù)。但對(duì)公共部門勞動(dòng)者也作如此管理，就可能包含一些問題:其一，我們應(yīng)該對(duì)公共部門的勞動(dòng)者有怎樣的期待，或者說哪些期待既符合社會(huì)對(duì)勞動(dòng)者的合理期待，也符合對(duì)勞動(dòng)者的一般要求。其二，如果政府能夠把對(duì)待公務(wù)員的檢查行為同樣施之于公共部門勞動(dòng)者的話，是否存在某種程度的權(quán)利與義務(wù)的不匹配，是否存在作為雇主的政府機(jī)關(guān)與作為執(zhí)法者的政府機(jī)關(guān)之間的混淆，以及是否干涉了勞動(dòng)者的隱私。

當(dāng)下，對(duì)公共部門勞動(dòng)者的個(gè)人權(quán)利的某種約束，往往來自于公共部門的教育和勞動(dòng)者的體認(rèn)、自覺，既沒有現(xiàn)行的法律法規(guī)加以界定，也沒有合同加以約束。未來，在勞動(dòng)法的框架下聘用的公共部門勞動(dòng)者，盡管其工作單位是公共部門，必然產(chǎn)生如何對(duì)照企業(yè)中的聘任人員享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的問題。

二、公共部門勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的特質(zhì)

(一)企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制

企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制包括勞動(dòng)合同 (個(gè)別勞動(dòng)合同)、集體勞動(dòng)合同、勞動(dòng)基準(zhǔn)、法定勞動(dòng)條件、勞動(dòng)規(guī)章等，這些協(xié)調(diào)機(jī)制在不同層面、以不同方式起著調(diào)適勞動(dòng)關(guān)系的作用。［3］私營部門勞資關(guān)系的一個(gè)基本原則是，勞方和資方必須在自愿的基礎(chǔ)上制定工作條件和標(biāo)準(zhǔn)。［4］221

一般認(rèn)為，勞動(dòng)基準(zhǔn)和法定勞動(dòng)條件是勞動(dòng)者從業(yè)的最低保障，任何企業(yè)和個(gè)人不得以低于法定的工資、工時(shí)和勞動(dòng)保護(hù)條件聘用勞動(dòng)者。不同類型、不同崗位的勞動(dòng)者通過與用人單位簽訂個(gè)別勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系、明確用人單位和勞動(dòng)者各自的權(quán)利義務(wù)，并受到勞動(dòng)合同的約束。集體合同是指工會(huì)與用人單位或其團(tuán)體為規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系而訂立的，以全體勞動(dòng)者的共同利益為中心內(nèi)容的書面協(xié)議。［5］205通過集體協(xié)商，能最大限度提高勞動(dòng)者待遇，減少用人單位與勞動(dòng)者分別談判所引起的管理成本，有利于勞資雙方利益的最大化。NGO和公眾還通過企業(yè)社會(huì)責(zé)任運(yùn)動(dòng)來調(diào)適用人單位與勞動(dòng)者之間的利益關(guān)系。用人單位則通過擴(kuò)大職工民主，制定企業(yè)內(nèi)部的管理制度——?jiǎng)趧?dòng)規(guī)章制度來調(diào)適勞動(dòng)關(guān)系，這能夠細(xì)化用人單位與勞動(dòng)者之間的關(guān)系，也為勞動(dòng)關(guān)系的運(yùn)行提供更為細(xì)致的規(guī)則。［3］

勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制之間，存在一定的關(guān)系性，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在效力方面。勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)條件具有最高的效力，集體合同、勞動(dòng)規(guī)章、勞動(dòng)合同都不得違反國家關(guān)于勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)條件的強(qiáng)行規(guī)定。其次為集體合同，再次為勞動(dòng)規(guī)章，最后為勞動(dòng)合同。二是對(duì)勞動(dòng)者利益的保障水平方面。這正好與效力相反，即勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)條件是對(duì)勞動(dòng)者利益的最低保護(hù)，次之為集體合同和勞動(dòng)規(guī)章，最后為個(gè)別勞動(dòng)合同。三是內(nèi)容的補(bǔ)充性方面。保障水平低的規(guī)范，補(bǔ)充保障水平高的規(guī)范;保障水平高的規(guī)范，替代保障水平低的規(guī)范。具體言之，勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)條件中已經(jīng)明確的內(nèi)容，在集體勞動(dòng)合同中可以不作規(guī)定;集體勞動(dòng)合同中已經(jīng)予以保障的內(nèi)容，在個(gè)別勞動(dòng)合同中就無需規(guī)定，當(dāng)然適用于個(gè)別勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者。

(二)公共部門勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的特點(diǎn)

較之于企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系，公共部門勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制呈現(xiàn)某些特質(zhì)，在用人單位 (公共部門)與勞動(dòng)者的地位、勞動(dòng)效益的著眼點(diǎn)、勞動(dòng)者之薪酬分配與用人單位的利益相關(guān)性、勞動(dòng)爭議的解決方式等多個(gè)方面與企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制存在不同。［2］201具體言之:

1．協(xié)商的平等性問題。政府本身就是勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)者，特別是在我國“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的特殊社會(huì)格局下，勞動(dòng)者實(shí)際上難以和政府作平等的協(xié)商，加之勞動(dòng)力供求關(guān)系的作用，政府可能會(huì)表現(xiàn)出很大的強(qiáng)勢(shì)，勞動(dòng)者無法獲得政府的扶強(qiáng)。這使得作為弱者的勞動(dòng)者，可能只能聽任公共部門對(duì)勞動(dòng)者“報(bào)價(jià)”，而沒有與公共部門談判的能力?，F(xiàn)實(shí)中，公共部門勞動(dòng)關(guān)系之于企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系的示范作用，主要體現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)等的遵守，在勞動(dòng)力價(jià)格的定價(jià)方面，和企業(yè)實(shí)無多大差別。勞動(dòng)者無法與公共部門平等協(xié)商勞動(dòng)報(bào)酬、工作條件、福利等問題。①M(fèi)．Ozaki et al．Labour Relations in the Public Service:Developing Countries，ILO，Geneva，1986．

2．效益的制約性問題。企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)關(guān)系中，勞資雙方都必須受制于市場(chǎng)這個(gè)制約因素，即市場(chǎng)對(duì)于企業(yè)效益的制約，乃至對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的制約，從而形成勞資雙方對(duì)工資、福利等經(jīng)濟(jì)要求的制約。在公共部門勞動(dòng)關(guān)系中，公共部門的工作所產(chǎn)生的是社會(huì)效益，難以用經(jīng)濟(jì)的、市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。因而勞動(dòng)者和公共部門都難以用市場(chǎng)的尺度來衡量勞動(dòng)者的報(bào)酬，勞動(dòng)者很可能會(huì)依據(jù)自身的判斷作出對(duì)勞動(dòng)報(bào)酬的訴求，而且這個(gè)訴求可能是永遠(yuǎn)走高的。

3．經(jīng)濟(jì)的分配性問題。企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)關(guān)系，首先基于市場(chǎng)供求關(guān)系，價(jià)值規(guī)律起著決定作用。公共部門勞動(dòng)者的工資福利待遇等，花費(fèi)的是納稅人繳納的稅款，由納稅人或其授權(quán)的人通過一定的民主決策機(jī)制決定之，與公共部門的效益關(guān)系不大，與公共部門的支付能力關(guān)系較大。

4．爭議解決方式的限制性。在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的過程中，罷工或者停業(yè)實(shí)際上可以適當(dāng)解決經(jīng)濟(jì)爭論，而非擴(kuò)大爭議。我國法律承認(rèn)勞動(dòng)者有罷工或停業(yè)的權(quán)利，但實(shí)踐中難以采用，更認(rèn)為是完全不適用于公共部門。公共部門的勞動(dòng)者能否具有這樣的權(quán)利，或者在何種情況下可以行使這些權(quán)利，有待進(jìn)一步的研究和考察。

(三)為適應(yīng)公共部門勞動(dòng)關(guān)系而作的調(diào)整

在企業(yè)中，集體談判是勞動(dòng)者與用人單位進(jìn)行協(xié)商的重要方式，但這種方法并不能當(dāng)然用之于公共部門，并以許多有違企業(yè)協(xié)商模式的方式表現(xiàn)出來:［2］202－203

1．公共部門勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)商規(guī)則無法平等地對(duì)待交涉的雙方。公共部門的勞資關(guān)系有別于私立部門的一個(gè)方面在于，協(xié)議團(tuán)體相對(duì)復(fù)雜。［4］222勞動(dòng)關(guān)系中的公共部門，往往確立談判方法，規(guī)定另一方的權(quán)利和交涉的范圍。用人單位的權(quán)利，亦即公共部門自己的權(quán)力，常常是從廣泛的角度提出的，指定為“適合于談判”的事項(xiàng)和規(guī)定為可服從仲裁的內(nèi)容、范圍都極其有限。比如說，對(duì)可集體協(xié)商的事項(xiàng)，往往限定為勞動(dòng)安全等少數(shù)項(xiàng)目，對(duì)工資、工時(shí)、機(jī)構(gòu)的任務(wù)、預(yù)算、編制、雇用、派員、指導(dǎo)、解雇、留用、停職、調(diào)離、降職，或者對(duì)雇員進(jìn)行紀(jì)律處分的權(quán)力;分配工作、與外部簽約，和派人任職的權(quán)力;以及在緊急情況下采取行動(dòng)的權(quán)力;履行任務(wù)的人員配備、技術(shù)以及方法等某些方面，一般認(rèn)定為不可以進(jìn)行談判?？傮w而言，公共部門往往以職責(zé)和工作涉及公共利益、國家利益或者訴諸主權(quán)等，使得公共部門的勞動(dòng)者難與公共部門進(jìn)行平等的勞資協(xié)商，公共部門對(duì)自己介入?yún)f(xié)商過程，也不是一個(gè)中立的第三方。

2．市場(chǎng)對(duì)公共部門勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)商是一個(gè)較間接的抑制因素。公共部門的收入主要是通過稅收和向用戶提供壟斷性服務(wù)所收取的費(fèi)用來征集的。對(duì)于公共部門壟斷的服務(wù)，“顧客”的要求通常是無可選擇的，只能適應(yīng)。一個(gè)征稅太高、服務(wù)太少或太糟的轄區(qū)，不會(huì)導(dǎo)致因競(jìng)爭而被兼并;居民也難以用腳投票，畢竟搬遷是一個(gè)很困難的事情;低效的公共部門也不可能撤出轄區(qū)，或者為需求更為廉價(jià)的勞動(dòng)者而搬遷到其它區(qū)域。一般來說，當(dāng)公共部門的生產(chǎn)停止時(shí)，公共服務(wù)也隨之停止，這也意味著會(huì)給市民造成諸多不便。［4］221公共部門面臨財(cái)政困難時(shí)，往往通過中止或者削減一些事業(yè)并在最低限度上維持下去，它難以為建立有效勞資關(guān)系而付出代價(jià)。

3．經(jīng)濟(jì)問題并非真正的分配性問題，至少在參加集體談判的各方之間是如此。給公共部門勞動(dòng)者支付的工資多，這并不意味著公共部門管理人員和公共部門官員的所得必然就會(huì)相應(yīng)減少。因?yàn)槟切┐砉椭?(公共部門)在勞資協(xié)議上簽字的人處理的是“別人的錢”(納稅人的錢)，談判各方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系并不像在私營部門所見到的那樣具有直接的對(duì)立關(guān)系。

4．勞方的行動(dòng)權(quán)影響公共利益。盡管“公共利益”是一個(gè)難以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的范疇，一旦服務(wù)于公共部門的勞動(dòng)者采取罷工、停業(yè)等方式解決勞資僵局，就會(huì)被認(rèn)為，公共部門的勞動(dòng)者以他們自身的利益 (小群體的利益)損害或者影響了公共利益 (更多人的利益)。社會(huì)就難以接受公共部門的勞動(dòng)者采取罷工或者停業(yè)的方式來爭取勞動(dòng)權(quán)益，盡管現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)者也沒有把罷工、停業(yè)等作為對(duì)抗用人單位的主要手段，而是迫不得已之所為。①Luke Bellocchi，Elements of Model Civil Service Laws for Developing Nations，OPR，World Bank，Washington，D．C．，1993．

公共部門勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)商之所以有別于企業(yè)的做法，根本原因有兩個(gè):其一，公共部門雇主的分裂性。這主要表現(xiàn)為公共部門權(quán)力是分類的，公共部門的勞動(dòng)者可向不同部門提出自己的要求，薪水可能由人事和財(cái)政部門協(xié)商確定，法院有權(quán)參與界定雇員的權(quán)利與義務(wù);行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)日常的人事工作，包括工作委派、職務(wù)定級(jí)、任命、提升和違法違紀(jì)的處理等?？傊?，公共部門對(duì)雇員的管理涉及多個(gè)部門，且權(quán)力互相分割和牽制。在企業(yè)，這樣的權(quán)力很容易集中在一定的管理層。其二，沒有類似于企業(yè)的勞動(dòng)者爭取自身權(quán)益的通道，包括工資協(xié)商、集體談判、組建工會(huì)、組織罷工等權(quán)利。公共部門通過提出替代性的勞資協(xié)商通道來消化雇員中的不滿情緒，解決公共部門與其雇員之間的勞動(dòng)爭議，這些手段包括:協(xié)商、調(diào)解、人事仲裁、訴訟等。

三、對(duì)公共部門勞動(dòng)者的激勵(lì)

(一)公共部門效率相對(duì)低下的根由

公共部門的勞動(dòng)者普遍缺乏積極向上的精神，工作效率相對(duì)低下是我國公共部門一個(gè)亟待解決的問題。從組織管理的角度看，我國公共部門運(yùn)行缺乏效率的根本原因在于盡職激勵(lì)機(jī)制的不完善性和敬業(yè)激勵(lì)機(jī)制的不相容性。具體言之，盡職激勵(lì)機(jī)制的不完善性表現(xiàn)在，絕大多數(shù)公共組織尚未形成依照合同招錄和管理人員的良性狀態(tài)，人力資源管理中的人為影響還比較嚴(yán)重地存在著。有些公共部門勞動(dòng)者，都與本公共部門的公務(wù)員有各種親屬關(guān)系，錄用人員成為變相的安置。前述案件中，馮繽與孝感中院的爭執(zhí)，不是胡敏能否聘用的問題，而是聘用的形式。實(shí)際上，孝感法院明確說明，改變胡敏的聘用形式不會(huì)導(dǎo)致胡敏的解聘。因此對(duì)絕大多數(shù)公共部門的勞動(dòng)者來說，不存在外界勞動(dòng)力市場(chǎng)的替代壓力。這意味著在可執(zhí)行的盡職勞動(dòng)合約中，對(duì)雇員的“盡職”努力水平下降到相當(dāng)?shù)偷乃健?/p>

敬業(yè)激勵(lì)機(jī)制的不相容性表現(xiàn)在，公共部門現(xiàn)行的晉升機(jī)制在晉升評(píng)定中對(duì)雇員相對(duì)業(yè)績按多元指標(biāo)排序，結(jié)果必然導(dǎo)致雇員自利行為的多維性，即每一種評(píng)定指標(biāo)都會(huì)激勵(lì)雇員選擇一種自利行為。顯然，在雇員的多維自利行為中，除了敬業(yè)選擇外，其他自利行為都難以與公共部門的敬業(yè)激勵(lì)目標(biāo)相容。這種敬業(yè)激勵(lì)不完全相容性會(huì)使得雇員不會(huì)將自己全部時(shí)間和精力都配置在敬業(yè)努力上與其他雇員展開晉升競(jìng)爭，從而削弱了雇員的整體敬業(yè)努力水平。更糟的是，相對(duì)業(yè)績按多元指標(biāo)排序極可能給公共部門主管當(dāng)局的機(jī)會(huì)主義行為提供可乘之機(jī)，造成尋租行為盛行，最終使勞動(dòng)者對(duì)敬業(yè)選擇產(chǎn)生悲觀預(yù)期，進(jìn)而破壞敬業(yè)激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)功能。①See ILO Sectoral Activities Program，Human resource development in the public service in the context of structural adjustment and transition，ILO，Geneva，1998．

(二)處分或解雇可能面臨的麻煩情況

對(duì)雇員解職、調(diào)崗、降級(jí)等的壓力也在一定程度激勵(lì)員工。問題是，對(duì)公共部門勞動(dòng)者解職、降級(jí)等，也并不為機(jī)關(guān)所樂見。

所有的公共部門都有很大的惰性，特別是在遇到解雇人的問題時(shí)更是如此。為了避免處理表現(xiàn)不好的雇員所出現(xiàn)的窘境，主管領(lǐng)導(dǎo)往往不愿“得罪人”，或者陷自己于復(fù)雜的人事糾葛。如果某個(gè)勞動(dòng)者多年來的工作令人滿意，要解釋清楚為什么解雇“干得很好的雇員”，就更加為難了。有經(jīng)驗(yàn)的行政領(lǐng)導(dǎo)從不解雇任何人，只是設(shè)法把流動(dòng)人員安排到邊緣的部門。從行政主管的角度看，增加一個(gè)額外雇員的預(yù)算往往比開除一個(gè)任性的雇員要容易。

人事部門的主管要對(duì)有成績的雇員進(jìn)行紀(jì)律處分要有足夠的理由，否則不會(huì)這么做的。公共部門行政領(lǐng)導(dǎo)畢竟不是私人企業(yè)的擁有者，除非雇員有嚴(yán)重瀆職行為，非對(duì)雇員采取處分措施不可。被解雇者的年齡也是用人單位必然考慮的因素。解雇年輕的雇員，雇員還處于職業(yè)黃金期，他們還可找到新的工作。而解雇年紀(jì)稍大的人，其職業(yè)黃金期已被耗盡，他們很難找到工資大抵相等的其它工作了。用人單位往往會(huì)對(duì)這些雇員采取寬容的態(tài)度，覺得留任他們是一種責(zé)任。況且，對(duì)雇員不作出處分措施并不直接影響主管的個(gè)人利益。因此，盡管很多措施從法律上看是必要和適當(dāng)?shù)?，但在?shí)際貫徹的過程中，已經(jīng)為管理人員打折執(zhí)行了?？傊?，各種因素都不利于管理人員采取紀(jì)律處分或者開除手段。

如果把爭議訴諸于勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)或者法庭，這個(gè)過程將十分的漫長。比如，有關(guān)某人將被解雇的消息會(huì)擴(kuò)散。這不僅讓管理人員十分作難，而且還影響周圍人員的情緒。即使管理部門花費(fèi)很多時(shí)間和精力來準(zhǔn)備，包括收集證據(jù)、聘請(qǐng)律師、準(zhǔn)備訴訟材料等，但最終能否贏得官司仍是未知數(shù)。我們無法預(yù)測(cè)對(duì)方會(huì)有什么反證、法官如何審核證據(jù)并采信證據(jù)等，法官還受政策、輿論、上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)等的壓力，因此，我們對(duì)案件的結(jié)果是無法作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)的。但無論勝訴或敗訴，所有的困擾仍有部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)擔(dān)，這是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員最不愿意面對(duì)的事情。

(三)對(duì)政府雇員的激勵(lì)

基于公共部門勞動(dòng)關(guān)系的特質(zhì)，以及公共部門勞動(dòng)關(guān)系調(diào)適的困難，筆者認(rèn)為，應(yīng)從下列三個(gè)方面優(yōu)化公共部門勞動(dòng)關(guān)系:

其一，完善勞動(dòng)用工解聘制度，明確盡職激勵(lì)合約和敬業(yè)激勵(lì)合約的激勵(lì)界區(qū)。對(duì)于我國絕大多數(shù)公共部門來說，由于沒有建立起勞動(dòng)用工解聘制度，對(duì)聘用人員的工作激勵(lì)幾近空白，使得敬業(yè)激勵(lì)合約的激勵(lì)職能范圍過于寬泛。如能完善勞動(dòng)用工解聘制度，就可將按一定常規(guī)進(jìn)行的業(yè)務(wù)工作作為公務(wù)人員的職責(zé)寫入勞動(dòng)合約中，再利用外界勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)雇員所形成的雇傭替代壓力，迫使雇員作出“盡職”選擇。

其二，為公共部門受雇的勞動(dòng)者提供更為細(xì)致具體的激勵(lì)。這不僅要使勞動(dòng)者感受到當(dāng)前價(jià)值，還要為勞動(dòng)者的未來發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì);不僅要給予合理的物質(zhì)報(bào)酬，還要關(guān)注精神層面的激勵(lì)。為此，我們認(rèn)為要從兩個(gè)維度進(jìn)行了區(qū)分，一個(gè)維度是問題的重要程度，另一個(gè)維度是問題的解決速度，從而比較全面地解決對(duì)勞動(dòng)者的激勵(lì)問題。

從近期目標(biāo)看，主要是:(1)提高薪酬總體水平，體現(xiàn)內(nèi)部差異，在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上增強(qiáng)激勵(lì)性。(2)區(qū)分不同等級(jí)的晉升難度，建立尖三角形的技能等級(jí)分布結(jié)構(gòu)。(3)績效考核指標(biāo)體系的具體化與針對(duì)性，考核主體多元，考核過程規(guī)范，考核結(jié)果公開并及時(shí)反饋，同時(shí)完善申訴機(jī)制。(4)以崗位需求為導(dǎo)向，設(shè)計(jì)實(shí)用而又不乏興趣的項(xiàng)目，滿足勞動(dòng)者對(duì)提高能力的需求。(5)進(jìn)一步改善勞動(dòng)者的工作環(huán)境，使勞動(dòng)者更加愉悅、高效地工作。

從長遠(yuǎn)看，(1)注意勞動(dòng)者的職業(yè)生涯發(fā)展，滿足勞動(dòng)者的發(fā)展需求。(2)細(xì)化職位分類，不僅要在橫向上劃分不同的職系，還要在縱向上體現(xiàn)出的層級(jí)。(3)以支持勞動(dòng)者職業(yè)生涯發(fā)展及增強(qiáng)組織競(jìng)爭力為目的，為公共部門勞動(dòng)者鋪設(shè)崗位輪換渠道。

其三，建立敬業(yè)激勵(lì)相容的晉升制度，減少委托人的道德風(fēng)險(xiǎn)。敬業(yè)激勵(lì)不完全相容性是我國現(xiàn)階段公共部門敬業(yè)激勵(lì)機(jī)制中的一個(gè)突出問題。因此，必須逐步廢除非敬業(yè)激勵(lì)相容的晉升評(píng)定指標(biāo)，從而最終能夠使實(shí)際工作業(yè)績成為公共部門勞動(dòng)者相對(duì)工作業(yè)績的惟一排序指標(biāo)。①See C．L．Jurkiewicz，T．K．Massey Jr．，R．G．Brown，Motivation in Public and Private Organizations，in:Public Productivity＆ Management Review，Vol．21 No 3，March 1998，p．234．從激勵(lì)設(shè)計(jì)的角度看，勞動(dòng)者實(shí)際工作業(yè)績的評(píng)估可能會(huì)遇到兩大困難:一是不同勞動(dòng)者的工作崗位不同，實(shí)際工作業(yè)績很難比較;二是許多崗位的工作業(yè)績受管理者所控制或不控制的因素的影響，隨機(jī)性很強(qiáng)，不能反映公共部門勞動(dòng)者的實(shí)際敬業(yè)努力程度。因此，作為公共部門深化改革的一個(gè)前提，機(jī)制的設(shè)計(jì)者必須深入研究不同崗位人員的實(shí)際業(yè)績比較評(píng)估方法，建立起一套科學(xué)公正的相對(duì)業(yè)績?cè)u(píng)估體系。

四、結(jié)語

公共部門勞動(dòng)關(guān)系的特殊性，源于我國勞動(dòng)者的法律分層，即把勞動(dòng)者整體碎化為勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)者 (主要是在企業(yè)工作的勞動(dòng)者)、民商法上的勞動(dòng)者 (民事雇傭中的勞動(dòng)者)、公務(wù)員法上的勞動(dòng)者、教師法上的勞動(dòng)者，等等，而且不同類型的勞動(dòng)者之間還有身份和等級(jí)的差別。這是我國社會(huì)異質(zhì)性與不平等 的一個(gè)方面。作為雇主的公共部門，因其公共部門的屬性，也對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)產(chǎn)生了影響，主要表現(xiàn)為協(xié)商主體間的地位不平等、效益的制約性、經(jīng)濟(jì)的分配性和爭議解決的限制性等。在勞動(dòng)關(guān)系的具體運(yùn)行過程中，針對(duì)公共部門勞動(dòng)關(guān)系面臨的現(xiàn)實(shí)法律環(huán)境，如何實(shí)行精細(xì)化、科學(xué)化管理，也有待深化改革。

［1］姜明安．行政法與行政訴訟法 (第三版) ［M］．北京:法律出版社，2007．

［2］杰伊·M·謝夫利茲，戴維·H·羅森布盧姆，等．政府人事管理 ［M］．彭和平，等，譯．北京:中共中央黨校出版社，1997．

［3］王全興．當(dāng)前我國社會(huì)法若干問題的思考 ［J］．閱江學(xué)刊，2011，(2)．

［4］羅伯特·L·比什，埃里克·G·克萊蒙斯．加拿大不列顛哥倫比亞省地方政府 (第三版)［M］．孫廣廈，皇娟，譯．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

［5］王全興．勞動(dòng)法［M］．北京:法律出版社，2008．