吳 云 方海明

一、問題的提出

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制是指在查辦違法犯罪案件工作中，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合，各司其職，相互制約，建立案件移送、立案監(jiān)督、信息共享、聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)等制度，形成打擊犯罪的合力，保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。從具體的法律制度上考察，行政執(zhí)法與刑事司法相銜接主要取決于行政違法與行政犯罪之間的邏輯關(guān)系，就是行政違法與行政犯罪之間的相互銜接性，也要求在法律制度上將這兩種違法行為的責(zé)任追究機(jī)制即行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)制有機(jī)地銜接起來。當(dāng)一種違法行為不僅嚴(yán)重違反行政法規(guī)范，而且“情節(jié)嚴(yán)重”，則會(huì)觸犯刑律構(gòu)成行政犯罪行為。行政犯罪的這種雙重違法性又決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，即既要追究其刑事責(zé)任，給予刑罰處罰，又要追究其行政法律責(zé)任，進(jìn)行行政處罰。1在移送涉嫌犯罪案件的程序上，主要包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件的移送程序、公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的受理和處理程序以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)受理、處理移送案件的監(jiān)督程序。自2001年7月國(guó)務(wù)院制定《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以來，最高人民檢察院、公安部等有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)相關(guān)文件，我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制逐步建立起來，確立了聯(lián)席會(huì)議、案情通報(bào)、備案審查、線索移送及檢察建議等制度。2004年3月18日最高人民檢察院與全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》、2006年1月26日最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部與監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌案件的意見》對(duì)移送案件的條件、時(shí)限和對(duì)移送的監(jiān)督等作了一些規(guī)定，但從實(shí)踐看，我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制還存在缺乏程序規(guī)則、監(jiān)督制度不完善等問題。在法律監(jiān)督的視野下進(jìn)一步科學(xué)構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序制度和監(jiān)督制度方面存在的問題，提出相關(guān)的完善對(duì)策。

二、法律監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接中存在的問題

（一）行政處罰與刑事處罰實(shí)體法律規(guī)定脫節(jié)，移送標(biāo)準(zhǔn)不清

當(dāng)同一違法行為不僅嚴(yán)重違反行政法規(guī)范，而且“情節(jié)嚴(yán)重”，觸犯刑律時(shí)即構(gòu)成行政犯罪。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪行為的法律追訴，就需要適用刑事訴訟程序，然而在立法上，行政處罰與刑事處罰還沒有很好的銜接起來。在實(shí)體法律規(guī)定上，我國(guó)現(xiàn)行行政法律中的刑事罰則采用的都是依附于刑法典的散在型立法方式，分散設(shè)置在行政法律中的刑事罰則往往只規(guī)定對(duì)某種行政犯罪行為依照刑法典、單行刑法的規(guī)定追究刑事責(zé)任，甚至只籠統(tǒng)規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這種立法方式過于籠統(tǒng)和單一，存在著許多缺陷，主要表現(xiàn)在：一是原則性規(guī)定的刑事罰則，一般無法在刑法典中找到相對(duì)應(yīng)的罪刑規(guī)定，往往導(dǎo)致它們難以甚至不能適用而形同虛設(shè)；二是援引性規(guī)定的刑事罰則，又往往顯得十分牽強(qiáng)、不合理，使得它們與刑法典不協(xié)調(diào)，并導(dǎo)致刑法典失去規(guī)范性、犯罪的構(gòu)成要件失去統(tǒng)一性。這些缺陷的存在嚴(yán)重地影響了法律的適用效果，不利于行政處罰與刑事處罰很好的銜接，并出現(xiàn)適用上的混亂現(xiàn)象，一定程度上造成了“以罰代刑”。2

（二）行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序制度缺乏，移送有隨意性

移送涉嫌犯罪案件，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處行政違法案件過程中，將涉嫌行政犯罪的案件及時(shí)、主動(dòng)地移送有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)依法按刑事司法程序先行處理。我國(guó)《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”國(guó)務(wù)院《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》也對(duì)案件移送作出了相關(guān)規(guī)定，但從實(shí)踐看，這些規(guī)定過于原則，有關(guān)移送的具體問題仍缺乏操作性的規(guī)定，而且有關(guān)規(guī)定立法位階低，執(zhí)行約束力不強(qiáng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送隨意性很大，移送與否往往憑行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案人員的主觀判斷而定。所以有必要將移送程序進(jìn)一步法定化。

同時(shí)應(yīng)該看到，在程序法律規(guī)定上，行政執(zhí)法與刑事訴訟是兩個(gè)不同的范疇，目前行政執(zhí)法與刑事訴訟在訴訟證據(jù)上沒有相應(yīng)的證據(jù)規(guī)則規(guī)定。行政執(zhí)法證據(jù)是否可以轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)不明確，行政執(zhí)法人員在刑事訴訟中的法律地位不明確。

（三）對(duì)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督制度不全

現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力大為擴(kuò)張，濫用行政自由裁量權(quán)的機(jī)會(huì)日益增多。同時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)主義、部門本位主義或者個(gè)別行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對(duì)于已構(gòu)成犯罪事實(shí)的案件降格處理，導(dǎo)致大量刑事案件沒有被依法移交司法機(jī)關(guān)。行政執(zhí)法與刑事司法相銜接雖取得一定成效，但破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件“四多四少”（即實(shí)際發(fā)生多查處少；查處的案件中，行政處罰多移送追究刑事責(zé)任少；懲處的犯罪分子中，從犯多，主犯少；判處的刑罰中，輕刑緩刑多，重刑實(shí)刑少）的問題還存在。產(chǎn)生這一問題的主要原因是監(jiān)督機(jī)制不全。

從形式上看，對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督有人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和檢察監(jiān)督。但在實(shí)踐中，人大監(jiān)督顯得無力，監(jiān)督人員、方式等的限制，使人大監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的作用十分有限。由于行政執(zhí)法信息的不公開，社會(huì)監(jiān)督（包括媒體監(jiān)督）無門，難以導(dǎo)入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。行政內(nèi)部監(jiān)督由于受部門保護(hù)等利益驅(qū)動(dòng)而開展不足，行政監(jiān)察監(jiān)督因其獨(dú)立性不夠也顯監(jiān)督不足。

對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)是檢察權(quán)的應(yīng)有之義，換言之就是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制已成為當(dāng)代行政法治的最重要問題，其理論基礎(chǔ)是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的組成部分，它是根據(jù)法治的“普遍服從良法”的精神而形成的原則和原理，也就是政府行為要受到正義之法約束。3我國(guó)《憲法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，盡管現(xiàn)行憲法沒有像1954年《憲法》那樣明確賦予檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督權(quán)”，但2005年8月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)該法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。4可見法律監(jiān)督向“一般監(jiān)督”的深化已成為法治進(jìn)步的一種趨勢(shì)。但檢察監(jiān)督也由于信息渠道和監(jiān)督權(quán)限上的因素顯得力不從心。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獲取行政執(zhí)法信息渠道不暢。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的銜接停留在聯(lián)席會(huì)議等一般工作層面。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報(bào)、文書不備案，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的介入和監(jiān)督缺乏信息來源，對(duì)于是否有應(yīng)當(dāng)移送的案件線索而未移交無從得知，從而無法真正介入和監(jiān)督。

三、法律監(jiān)督視野下完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制的建議

（一）行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序完善

1、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的程序

（1）建立證據(jù)材料移送制度

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送書；涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告；涉案物品清單；有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論；其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。該規(guī)定只要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隨案移送移送書、調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單和有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論，未明確要求移送證據(jù)材料，這不利于公安機(jī)關(guān)審查，由于沒有明確要求移送證據(jù)材料，一方面容易使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不重視證據(jù)的收集，另一方面也增加了公安機(jī)關(guān)立案審查的工作量，由于材料不全而難以及時(shí)作出立案或不立案決定。建議建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件證據(jù)材料移送制度，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件移送書、調(diào)查報(bào)告，還要隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料。

（2）明確案件移送期限

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》沒有規(guī)定移送的期限。最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》也只規(guī)定及時(shí)移送。由于沒有規(guī)定移送期限，經(jīng)常出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送不及時(shí)，而對(duì)于逾期移送追究責(zé)任的規(guī)定也成為一紙空文。應(yīng)進(jìn)一步明確行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件的期限，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)作出決定并移送（對(duì)于還沒有規(guī)定辦案期限的行政執(zhí)法部門應(yīng)在立案查處違法行為之日起3個(gè)月內(nèi)）。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)在24小明內(nèi)移送公安機(jī)關(guān)查處。

2、公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的受理及處理程序

（1）完善受理程序

關(guān)于公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的受理，國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第七條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在涉嫌犯罪案件移送書的回執(zhí)上簽字；其中，不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。”但實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)以未移送所規(guī)定材料為由不簽收，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)補(bǔ)充相關(guān)材料后再行移送，導(dǎo)致回執(zhí)簽收制度未能執(zhí)行的情況。而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)補(bǔ)充相關(guān)材料又因沒有原則性的期限規(guī)定而遙遙無期。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的受理可參照刑事訴訟法第一百五十條的規(guī)定，即：“公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件都應(yīng)當(dāng)受理。如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的材料中缺少移送書、調(diào)查報(bào)告或證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)補(bǔ)充材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到通知后三日內(nèi)補(bǔ)送。補(bǔ)送時(shí)間計(jì)入公安機(jī)關(guān)審查期限?！?/p>

（2）完善審查和告知程序

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內(nèi)，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)和公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序的規(guī)定，對(duì)所移送的案件進(jìn)行審查。認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，依法決定立案的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，依法不予立案的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，相應(yīng)退回案卷材料。”最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》規(guī)定：“對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，自受理之日起十日以內(nèi)作出立案或者不立案的決定；案情重大、復(fù)雜的，可以在受理之日起三十日以內(nèi)作出立案或者不立案的決定。公安機(jī)關(guān)作出立案或者不立案決定，應(yīng)當(dāng)書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、同級(jí)人民檢察院及相關(guān)權(quán)利人。公安機(jī)關(guān)對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、同級(jí)人民檢察院及相關(guān)權(quán)利人?！倍咴趯彶槠谙奚虾蜎Q定告知上不一致，同時(shí)對(duì)書面告知的形式和期限也未明確規(guī)定，且與公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》不一致5。

筆者認(rèn)為應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定，明確規(guī)定：“對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，自受理之日起十日以內(nèi)作出立案或者不立案的決定；案情重大、復(fù)雜的，可以在受理之日起三十日以內(nèi)作出立案或者不立案的決定。公安機(jī)關(guān)作出立案或者不立案決定，應(yīng)當(dāng)三日內(nèi)書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、同級(jí)人民檢察院。對(duì)于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作《不予立案通知書》，七日內(nèi)送達(dá)控告人。公安機(jī)關(guān)對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)管轄的案件，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、同級(jí)人民檢察院及相關(guān)權(quán)利人?！?/p>

3、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送的監(jiān)督

（1）建立行政處罰案件備案和檢查制度

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十四條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有權(quán)向人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)?！钡谑鶙l規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，逾期不將案件移送公安機(jī)關(guān)的，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令限期移送，并對(duì)其正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人根據(jù)情節(jié)輕重，給予記過以上的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的案件不移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令改正，給予通報(bào)；拒不改正的，對(duì)其正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人給予記過以上的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

該規(guī)定在實(shí)踐中由于缺乏對(duì)行政處罰案件的檢查制度而形同虛設(shè)。因?yàn)槠茐纳鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序行政違法行為一般沒有明確的受害人，所以對(duì)行政處罰不當(dāng)或涉嫌犯罪案件不移送也沒有受害人舉報(bào)，監(jiān)督機(jī)關(guān)一般難以發(fā)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)明確規(guī)定重大行政處罰案件應(yīng)向政府法制辦、監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)備案，同時(shí)規(guī)定政府法制部門、監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰案件進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查是否存在逾期不移送或應(yīng)當(dāng)移送不移送情況。

（2）賦予檢察機(jī)關(guān)移送通知權(quán)

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督。但對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何開展監(jiān)督?jīng)]有作出明確規(guī)定。最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》規(guī)定：“確屬應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)而不移送的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出移送的書面意見，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送?！睍嬉庖娨院畏N形式提出沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中普遍采用檢察建議形式，而檢察建議缺乏指令性和強(qiáng)制效力。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)移送通知權(quán)。其中一是規(guī)定移送通知的條件。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通知書》；二是規(guī)定移送通知的程序。檢察機(jī)關(guān)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)決定。對(duì)于重大復(fù)雜、疑難的案件，由檢察長(zhǎng)提交檢察委員會(huì)決定。通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通知書》；三是規(guī)定移送通知的效力。檢察機(jī)關(guān)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)按規(guī)定在三日內(nèi)移送。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的立法完善

1.行政處罰與刑罰處罰銜接的立法完善

“改革者們必須謹(jǐn)慎！”這是當(dāng)下在國(guó)內(nèi)訴訟法學(xué)界影響廣泛的達(dá)馬斯卡教授在論及證據(jù)制度移植時(shí)提出的諄諄告誡。6同樣，對(duì)于那些已經(jīng)成為人類文明共同遺產(chǎn)的文化精髓要善于吸收，7而行政刑罰是國(guó)外一種比較早的立法例。行政刑罰是指在行政法中設(shè)置具有獨(dú)立罪名法定刑的刑法規(guī)范。8鑒于現(xiàn)行我國(guó)行政法律中規(guī)定的刑事罰則是依附于刑法典的，如前所述，這種立法方式存在弊端，不利于行政處罰與刑罰的銜接。筆者認(rèn)為我國(guó)制定有關(guān)行政法律時(shí)，可以借鑒國(guó)外的行政刑罰制度。在行政法律中直接規(guī)定罪名、罪狀、法定刑，以有效解決行政處罰和刑罰的銜接。

2.行政執(zhí)法證據(jù)和刑事訴訟證據(jù)銜接的立法完善

鑒于行政執(zhí)法證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)需要，以及現(xiàn)行刑事訴訟法與行政執(zhí)法對(duì)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不同規(guī)定，筆者建議建立統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)和刑事訴訟活動(dòng)在證據(jù)轉(zhuǎn)換方面進(jìn)行引導(dǎo)和銜接。當(dāng)然行政執(zhí)法和刑事訴訟本質(zhì)上是不同的，是兩個(gè)不同的范疇，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)銜接而把兩種性質(zhì)不同的國(guó)家權(quán)力行使方式混同。但證據(jù)規(guī)則應(yīng)明確行政執(zhí)法證據(jù)在一定條件可以轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。一是行政執(zhí)法取證行為和收集的證據(jù)在形式上必須滿足刑事證據(jù)的合法性要求。二是不同類型的證據(jù)采取不同的處理原則。首先，對(duì)于物證、書證、視聽資料及勘驗(yàn)、檢查、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等實(shí)物證據(jù)，既無必要也不太可能使其恢復(fù)原狀后再重新提取，只要經(jīng)偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)依法審查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)取和制作程序符合刑事證據(jù)的形式要求，即可用調(diào)取的方式將行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)。其次，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證人證言、當(dāng)事人陳述等言詞證據(jù)，一般應(yīng)重新收集，收集的方式是重新詢問或訊問。在重新提取不可能，而該筆錄證實(shí)的內(nèi)容對(duì)案件定罪量刑確實(shí)很重要的情況下，可以書證的形式收集在案，該證據(jù)應(yīng)結(jié)合其他證據(jù)判定是否予以采信。而對(duì)于鑒定結(jié)論，如系行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法定程序收集的證據(jù)，則可以移送司法機(jī)關(guān)作為證據(jù)材料使用。

3.銜接程序的立法完善

由于行政執(zhí)法與刑事司法銜接跨越了行政與司法兩個(gè)權(quán)力領(lǐng)域，應(yīng)屬權(quán)力運(yùn)行、制度架構(gòu)等國(guó)家基本制度的范疇，根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，對(duì)該事項(xiàng)只能制訂法律，惟有如此，才能保證行政執(zhí)法與刑事司法銜接的法律效力，從而從根本上解決行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。筆者建議：一是修改《刑事訴訟法》時(shí)應(yīng)增加行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定，包括立案審查和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法獲取的證據(jù)材料在刑事訴訟中的法律地位等；二是修改《人民檢察院組織法》時(shí)應(yīng)增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件監(jiān)督的規(guī)定，并明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰結(jié)果的查詢權(quán)和對(duì)行政處罰是否合法的調(diào)查權(quán)；三是修改《行政處罰法》時(shí)明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)備案和行政執(zhí)法應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。

注：

1參見張明楷主編：《行政刑法概論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第173頁(yè)。

2周佑勇、劉艷紅：《試論行政處罰與刑罰處罰的立法銜接》，《法律科學(xué)》1996年第3期。

3參見孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第22頁(yè)。

4《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第一百一十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，應(yīng)當(dāng)自覺接受社會(huì)和公民的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。”

5公安部《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第163條規(guī)定：“對(duì)于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作《不予立案通知書》，七日內(nèi)送達(dá)控告人”。

6[美]米爾吉安·R·達(dá)馬斯卡：《比較法視野中的證據(jù)制度》，吳宏耀、魏曉娜等譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第246頁(yè)。

7汪建成：《刑事訴訟再修訂過程中需要處理的幾個(gè)關(guān)系》，《法學(xué)家》2007年第4期。

8陳興良：《論行政處與刑罰處罰的關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1992年第4期。