□天津科技大學(xué) 楊成文

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展與監(jiān)管的路徑研究

□天津科技大學(xué) 楊成文

隨著我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量和規(guī)模的穩(wěn)步增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)廣告也迅速發(fā)展起來(lái)，網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)呈現(xiàn)蓄力待發(fā)的態(tài)勢(shì)。然而，在網(wǎng)絡(luò)廣告一片繁榮的背后，是網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)的無(wú)序與互聯(lián)網(wǎng)違法廣告行為的盛行。為了促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)廣告的健康發(fā)展，必須對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。其根本途徑是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)廣告的立法，而當(dāng)務(wù)之急是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管模式，基本舉措是建立網(wǎng)絡(luò)廣告的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與審查制度。

網(wǎng)絡(luò)廣告；監(jiān)管模式；制度設(shè)計(jì)

2011年6月14日，全球知名咨詢機(jī)構(gòu)普華永道在上海發(fā)布《全球娛樂(lè)及媒體行業(yè)2011-2015年展望》報(bào)告。報(bào)告指出，2010年中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)居全球第5位，在未來(lái)5年將有望超過(guò)德國(guó)和英國(guó)成為世界第三大市場(chǎng)。預(yù)計(jì)至2015年，中國(guó)娛樂(lè)媒體行業(yè)收入中的翹楚——網(wǎng)絡(luò)廣告將達(dá)到112億美元。面對(duì)如此龐大的市場(chǎng)，我們?cè)跉g呼雀躍的同時(shí)，更要冷靜地思考如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》所要求的“促進(jìn)廣告業(yè)的健康發(fā)展”的目標(biāo)。

一、網(wǎng)絡(luò)廣告的內(nèi)涵與特征

網(wǎng)絡(luò)廣告（Web Advertising）又被稱為互聯(lián)網(wǎng)廣告（Internet Advertising）或在線廣告（Online Advertising），著名的美國(guó)傳媒研究者霍金斯曾從廣告載體的角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告下了一個(gè)定義，“網(wǎng)絡(luò)廣告即電子廣告，指通過(guò)電子信息服務(wù)傳播給消費(fèi)者的廣告。”[1]羅賓和布蘭德則從營(yíng)銷(xiāo)的角度提出，網(wǎng)絡(luò)廣告就是傳統(tǒng)廣告與直銷(xiāo)（Direct Selling）的一種交集，而現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得這種高級(jí)別的互動(dòng)更簡(jiǎn)單、更低廉、更方便而已。[2]在西方學(xué)界，被廣泛傳播和認(rèn)可的一個(gè)定義是：“有確定主辦方的，付費(fèi)或不付費(fèi)的，通過(guò)中介渠道，在瀏覽者和商家之間發(fā)生的一種互動(dòng)方式，是對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)和觀念的一種展示和促銷(xiāo)”。[3]該定義明確了網(wǎng)絡(luò)廣告的主體、客體、目的和傳播方式，也反映出網(wǎng)絡(luò)廣告的基本要素和特點(diǎn)。

在中國(guó)，風(fēng)靡互聯(lián)網(wǎng)的百度百科將網(wǎng)絡(luò)廣告定義為：“網(wǎng)絡(luò)廣告就是在網(wǎng)絡(luò)上做的廣告。利用網(wǎng)站上的廣告橫幅、文本鏈接、多媒體的方法，在互聯(lián)網(wǎng)刊登或發(fā)布廣告，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞到互聯(lián)網(wǎng)用戶的一種高科技廣告運(yùn)作方式?！盵4]第一個(gè)嘗試規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告活動(dòng)的法規(guī)性文件《北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法》的第二條則規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)絡(luò)廣告，是指互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)在網(wǎng)站或網(wǎng)頁(yè)上以旗幟、按鈕、文字鏈接、電子郵件等形式發(fā)布的廣告?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者包括經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者?！盵5]而在學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)廣告是廣告的一種新的形式，是由可識(shí)別的出資人，利用互聯(lián)網(wǎng)的多種形態(tài)發(fā)布，以溝通和勸服為目的所進(jìn)行的信息傳播?！盵6]

作為廣告的一種新的形式，與傳統(tǒng)廣告相比，網(wǎng)絡(luò)廣告有其鮮明的特征，主要體現(xiàn)在傳播方式上具有無(wú)邊界性、多樣性與精準(zhǔn)性。首先，傳統(tǒng)的廣告因受媒體的發(fā)行范圍的局限，其廣告的受眾一般只能局限于某一地域和某一時(shí)段，網(wǎng)絡(luò)廣告則打破了傳統(tǒng)媒體的這種時(shí)空界限，使其呈現(xiàn)出空間上的無(wú)邊界性和時(shí)間上的持續(xù)性與實(shí)時(shí)性。其次，互聯(lián)網(wǎng)為廣告帶來(lái)的第二個(gè)重要變化就是形式的多樣性。美國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告的權(quán)威機(jī)構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)廣告署（Interactive Advertising Bureau，IAB）在其發(fā)布的歷年網(wǎng)絡(luò)廣告收入報(bào)告中將網(wǎng)絡(luò)廣告分為8種形式，按其市場(chǎng)份額大小依次為：搜索引擎廣告（Search）；展示廣告（Display/Banner）；分類(lèi)廣告（Classifieds）；引導(dǎo)式廣告（Lead Generation）；視頻廣告（Digital video）；富媒體廣告（Rich Media）；贊助式廣告（Sponsorship）；電子郵件廣告（Email）。[7]最后，是其傳播方式的精準(zhǔn)性，傳統(tǒng)廣告的“廣而告之”使得大量的廣告投放給對(duì)產(chǎn)品毫無(wú)興趣的人群，網(wǎng)絡(luò)廣告可以運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)分析網(wǎng)絡(luò)用戶的網(wǎng)上行為，并在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間將恰當(dāng)?shù)膹V告投放給有價(jià)值的網(wǎng)絡(luò)用戶。同時(shí)，在受眾的接受方式上，網(wǎng)絡(luò)廣告則具有交互性與主動(dòng)性，在運(yùn)營(yíng)成本上，則具有成本的可統(tǒng)計(jì)性、可控制性與靈活性。這些特征使得網(wǎng)絡(luò)廣告異軍突起，成為廣告業(yè)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。

二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1994年，中國(guó)正式與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)接通。1997年10月，我國(guó)上網(wǎng)計(jì)算機(jī)總數(shù)為29.9萬(wàn)臺(tái)，上網(wǎng)用戶為62萬(wàn)。而今天，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2011年1月發(fā)布的《第27次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：“2010年，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模繼續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，網(wǎng)民總數(shù)達(dá)到4.57億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至34.3%，較2009年底提高了5.4個(gè)百分點(diǎn)。全年新增網(wǎng)民7330萬(wàn)，年增幅19.1%。截至2010年底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已占全球網(wǎng)民總數(shù)的23.2%，占亞洲網(wǎng)民總數(shù)的55.4%?！蓖瑫r(shí)，統(tǒng)計(jì)報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，在國(guó)家政策推動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)會(huì)的牽引下，截至2010年12月，有94.8%的中小企業(yè)配備了電腦，有92.7%的中國(guó)中小企業(yè)接入了互聯(lián)網(wǎng)，而規(guī)模較大的企業(yè)中互聯(lián)網(wǎng)的接入比例已經(jīng)接近100%；中國(guó)中小企業(yè)企業(yè)建站（擁有獨(dú)立網(wǎng)站或網(wǎng)店）的比例也達(dá)到了43%，其中27.8%的中小企業(yè)建立了獨(dú)立企業(yè)網(wǎng)站。尤其需要指出的是，中小企業(yè)中電子商務(wù)及網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的利用率達(dá)到了42.1%。[8]面對(duì)如此龐大的受眾和用戶，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告迎來(lái)了春天。

1997年3月，IBM為其計(jì)算機(jī)系統(tǒng)AS/400在中國(guó)的IT網(wǎng)站ChinaByte（http：//www.chinabyte.com/）投入3000美元做了一個(gè)468×60像素的動(dòng)畫(huà)旗幟廣告，這就是中國(guó)有案可稽的第一例網(wǎng)絡(luò)廣告，自此揭開(kāi)了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展的序幕。1998年，中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)廣告收入突破3000萬(wàn)元人民幣，而2010年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告行業(yè)市場(chǎng)總體規(guī)模為63.7億元，較1998年增長(zhǎng)了200多倍，較2009年增長(zhǎng)了70.9%。報(bào)告同時(shí)指出：“中國(guó)廣告網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)正在經(jīng)歷快速變化，廣告網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)不再是單純的廣告聯(lián)盟，品牌廣告網(wǎng)絡(luò)的新近崛起為市場(chǎng)注入新鮮力量，廣告網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)開(kāi)始兩分，品牌廣告網(wǎng)絡(luò)和廣告聯(lián)盟一起將為廣告主提供更加多元的廣告服務(wù)?！盵9]根據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的2011年第一季度中國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)數(shù)據(jù)顯示，2011年度第一季度網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)同比增長(zhǎng)43.7%，達(dá)到85.6億元，網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)呈現(xiàn)蓄力待發(fā)態(tài)勢(shì)。

然而，在網(wǎng)絡(luò)廣告一片繁榮的背后，是網(wǎng)絡(luò)廣告的失序甚至違法。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，市場(chǎng)不能自發(fā)地界定市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)邊界和利益分界，故無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的經(jīng)濟(jì)秩序，在互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)尤其如此?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來(lái)的不僅僅是價(jià)值取向的包容性、開(kāi)放性和多元化，也帶來(lái)了價(jià)值觀的顯性虛無(wú)，最終導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)參與者的價(jià)值觀失去了客觀衡量的標(biāo)準(zhǔn)。在網(wǎng)絡(luò)廣告的市場(chǎng)中，作為經(jīng)濟(jì)人的廣告主、網(wǎng)絡(luò)廣告的經(jīng)營(yíng)者、網(wǎng)站等市場(chǎng)主體，在謀求自我利益最大化的目標(biāo)下，在優(yōu)勝劣汰的殘酷競(jìng)爭(zhēng)中，極易侵犯他人權(quán)益，擾亂市場(chǎng)秩序。網(wǎng)絡(luò)廣告違法的形式主要有幾個(gè)方面。

一是虛假網(wǎng)絡(luò)廣告。主要是指包含有虛假內(nèi)容，對(duì)“商品的品種、規(guī)格、質(zhì)量、制作成分、價(jià)格、性能、用途、生產(chǎn)者、有效期、產(chǎn)地等做引人誤解的虛假宣傳”，[10]在形式或內(nèi)容上能夠?qū)V告的瀏覽者產(chǎn)生欺騙或誤導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)廣告。

二是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。網(wǎng)絡(luò)廣告的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是指廣告主題通過(guò)網(wǎng)絡(luò)廣告的形式進(jìn)行違反我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的行為。除了傳統(tǒng)的仿冒、商業(yè)誹謗、侵犯商業(yè)機(jī)密等，還有互聯(lián)網(wǎng)背景下的域名的、網(wǎng)絡(luò)鏈接的、搜索引擎的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

三是互聯(lián)網(wǎng)上的誘餌廣告、欺詐廣告、垃圾廣告和強(qiáng)行廣告等。網(wǎng)絡(luò)廣告的失序與違法行為已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)廣告這朵廣告奇葩的一個(gè)致命毒瘤，勢(shì)必影響其健康發(fā)展，職是之故，必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行有效監(jiān)管。

三、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告有效監(jiān)管的路徑

實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的有效監(jiān)管是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)秩序，促進(jìn)我國(guó)廣告業(yè)健康發(fā)展的必要條件和途徑。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)發(fā)育的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告的有效監(jiān)管可以從以下幾個(gè)方面入手。

首先，加強(qiáng)立法是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)廣告有效監(jiān)管的根本。當(dāng)前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管不力，其根本問(wèn)題在于我國(guó)現(xiàn)行的用來(lái)規(guī)制廣告行為的法律法規(guī)相對(duì)滯后，無(wú)法有效地適用于網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管。如何加強(qiáng)立法以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)廣告的有效監(jiān)管，無(wú)外乎兩種途徑，即：“繼續(xù)利用現(xiàn)有的廣告法律規(guī)范，擴(kuò)大適用范圍，將網(wǎng)絡(luò)廣告納入其中”或“制訂專(zhuān)門(mén)適用于網(wǎng)絡(luò)廣告的新的廣告法律規(guī)范”。[11]筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的國(guó)情和制度背景下，可采取兩步走的戰(zhàn)略：第一步，要盡可能地發(fā)揮《廣告法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等現(xiàn)行法律、法規(guī)的作用，并依托這些法律、法規(guī)制訂專(zhuān)門(mén)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告行為的地方規(guī)章；第二步，待條件成熟后，制訂專(zhuān)門(mén)的《網(wǎng)絡(luò)廣告管理法》，規(guī)范廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者的行為，建立主體資格、廣告內(nèi)容、審批權(quán)限、審查、登記、備案等一系列制度。

其次，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管模式是當(dāng)務(wù)之急。一般而言，對(duì)廣告的監(jiān)管模式大致可分為行業(yè)自律管理、國(guó)家監(jiān)督管理和社會(huì)監(jiān)督管理三種模式。根據(jù)《廣告法》的“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理機(jī)關(guān)是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)對(duì)廣告的監(jiān)管模式屬于政府主導(dǎo)型的國(guó)家監(jiān)管，即“國(guó)家通過(guò)分管廣告的政府機(jī)構(gòu)以行政和法律為主要手段，同時(shí)與消費(fèi)者的監(jiān)督及廣告行業(yè)的自律緊密結(jié)合對(duì)廣告活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理?！盵12]但普遍存在缺乏專(zhuān)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)廣告管理人員、監(jiān)管手段陳舊、缺乏與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息溝通及協(xié)作等問(wèn)題。建議建立一個(gè)垂直領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)外結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管模式，垂直領(lǐng)導(dǎo)即在國(guó)家工商總局下設(shè)立一個(gè)類(lèi)似美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)廣告署的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管；內(nèi)外結(jié)合即是要引進(jìn)行業(yè)的自律和社會(huì)的監(jiān)督。

最后，建立網(wǎng)絡(luò)廣告的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和審查制度是基本措施。市場(chǎng)準(zhǔn)入（Market Access）是政府管理部門(mén)適當(dāng)?shù)乜刂平?jīng)濟(jì)主體進(jìn)入某一市場(chǎng)，以維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障市場(chǎng)安全的一種有效方法。要扭轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)廣告無(wú)序的狀態(tài)，必須按照我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)廣告市場(chǎng)的嚴(yán)格準(zhǔn)則主義原則，建立聯(lián)合網(wǎng)廣告市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，盡快實(shí)行網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營(yíng)許可證制度。同時(shí)，要重點(diǎn)對(duì)獲得網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)廣告的審查制度，以保證網(wǎng)絡(luò)廣告的真實(shí)合法。

此外，還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)廣告的技術(shù)監(jiān)測(cè)、建立網(wǎng)絡(luò)廣告的投訴機(jī)制等。我們有理由相信，通過(guò)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)廣告行業(yè)和社會(huì)的有效協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)廣告定能實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

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