戴激濤

中國特色的協(xié)商民主：政協(xié)制度的成長及完善＊
——以協(xié)商民主范式為分析框架

戴激濤

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國人民在追求社會主義民主理想過程中創(chuàng)造的民主形式，是中國特色協(xié)商民主的重要載體。針對傳統(tǒng)的選舉民主越來越難以圓滿解釋西方社會的現(xiàn)實(shí)，西方理論界提出以憲法為中心的程序主義協(xié)商范式，試圖解決現(xiàn)代社會的合法性危機(jī)，以保證立法和公共決策的正當(dāng)合法性。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法設(shè)計(jì)，借鑒協(xié)商民主理論，完善政協(xié)制度首先應(yīng)對政協(xié)制度的憲法地位和職能進(jìn)行明確規(guī)定，將政協(xié)制度納入法治國家建設(shè)框架，健全人民政協(xié)工作的程序機(jī)制，同時推進(jìn)人大的選舉民主與政協(xié)的協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，和諧圓融地發(fā)揮社會主義民主的巨大優(yōu)勢。

選舉民主；協(xié)商民主；政協(xié)制度；法治國家

一、作為中國特色協(xié)商民主重要載體的政協(xié)制度

黨的十七大報(bào)告指出：“發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”。改革開放以來，我國的民主政治建設(shè)立足國情、循序漸進(jìn)，在實(shí)踐中探索出了一條有中國特色的中國式民主之路［1］。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的一項(xiàng)基本政治制度，是符合我國國情、具有鮮明中國特色的社會主義新型政黨制度，是中國共產(chǎn)黨將馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造。經(jīng)過60余載的實(shí)踐、探索與積累，政協(xié)制度在理論體系、規(guī)范依據(jù)、制度建設(shè)等多方面獲得了全面成長與發(fā)展，成為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。

在政協(xié)制度的產(chǎn)生和成長過程中，中國共產(chǎn)黨歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都為創(chuàng)建和豐富人民政協(xié)理論做出了重大貢獻(xiàn)，彰顯了“中國特色”和”協(xié)商特質(zhì)”兩大品格。以毛澤東為核心的中國共產(chǎn)黨第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，就人民政協(xié)的共同政治基礎(chǔ)、中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)、人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)及工作方針提出一系列獨(dú)創(chuàng)性的重要思想，明確闡述了人民代表大會成立后人民政協(xié)長期存在的必要性及其在國家政治生活中的地位和作用，并將政治協(xié)商確定為新中國憲法制度的基本內(nèi)容?！叭嗣翊泶髸菣?quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要。憲法草案就是經(jīng)過協(xié)商討論使得它更為完備的。人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”［2］（P183）周恩來也多次強(qiáng)調(diào)協(xié)商的重要性：“新民主主義的議事的特點(diǎn)之一，就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使人家都對要討論決定的東西事先有個認(rèn)識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議”［3］（P129）；“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”［3］（P154）；共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是個人。在政協(xié)里邊，沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不然的話，我們的民主生活、民主風(fēng)氣就不能夠發(fā)揚(yáng)［3］（P436）。十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的中國共產(chǎn)黨第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)，確立了中國共產(chǎn)黨同各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針。“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用?！雹龠@是鄧小平1979年6月15日在全國政協(xié)五屆二次會議上的講話中提出的。在分析建國三十年來我國社會階級狀況發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，鄧小平指出，新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)，就是要調(diào)動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團(tuán)結(jié)一切團(tuán)結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護(hù)和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，為把我國建設(shè)成為現(xiàn)代化的社會主義強(qiáng)國而奮斗。參見鄧小平：《新時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》，《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第187頁。隨后，人民政協(xié)的性質(zhì)和作用被莊嚴(yán)載入憲法。十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的中國共產(chǎn)黨第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，把中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立為我國的一項(xiàng)基本政治制度，并通過修改憲法規(guī)定這項(xiàng)基本政治制度將長期存在和發(fā)展。在改革開放的新時期，以胡錦濤為總書記的黨中央適應(yīng)國內(nèi)外形勢的新變化，對人民政協(xié)工作做出了一系列重要指示和論述，豐富和發(fā)展了人民政協(xié)理論，進(jìn)一步引導(dǎo)人民政協(xié)事業(yè)沿著正確的方向蓬勃發(fā)展。

在規(guī)范依據(jù)方面，政協(xié)制度最早的憲法依據(jù)是1949年9月制定的起到臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1982年憲法歷經(jīng)四次修正，已在序言中明確規(guī)定：“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”1989年，中共中央頒布《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確指出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度，并就如何加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的合作與協(xié)商，進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派成員、無黨派人士在人民代表大會中的作用、民主黨派在人民政協(xié)中的作用等問題進(jìn)行了闡述。2005年，中共中央頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，首次明確了中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士的政治協(xié)商主要有兩種方式：中國共產(chǎn)黨同各民主黨派直接進(jìn)行的政治協(xié)商、中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。2006年，中共中央頒布《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，側(cè)重從內(nèi)在機(jī)制角度對我國人民政協(xié)的性質(zhì)，在當(dāng)前的作用、任務(wù)、工作原則、主要職能以及人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、自身建設(shè)等各方面的主要工作做出了新的全面而系統(tǒng)的規(guī)范。這三個文件與《中國人民政治協(xié)商會議章程》共同構(gòu)成了我國政協(xié)制度運(yùn)作的基本規(guī)范依據(jù)。此外，人民政協(xié)履行職能的主要依據(jù)，包括國務(wù)院辦公廳《關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《全國政協(xié)辦公廳關(guān)于辦理政協(xié)提案的意見》。

在制度建設(shè)方面，政協(xié)制度經(jīng)過60余載的實(shí)踐，取得了可喜的成績，既彰顯了中國特色，又突出了協(xié)商特質(zhì)。這個過程大致包括三個發(fā)展階段。第一階段從人民政協(xié)創(chuàng)立到第一屆全國人民代表大會召開（1949年9月至1954年9月）。這個時期的政協(xié)制度建設(shè)具有宏觀性，主要是就人民政協(xié)及其工作的大政方針做出原則規(guī)定。第二階段從第一屆全國人民代表大會召開到黨的十一屆三中全會召開（1954年9月至1978年12月）。這個時期的政協(xié)制度建設(shè)處于轉(zhuǎn)型時期，政協(xié)工作開始呈現(xiàn)出專門化特點(diǎn)。第三階段從黨的十一屆三中全會召開至今（1978年12月至現(xiàn)在）。這個時期的政協(xié)制度建設(shè)呈快速推進(jìn)、全面發(fā)展態(tài)勢，開始注重政協(xié)內(nèi)部的制度建設(shè)，并逐步建立和完善了人民政協(xié)履行職能方面的制度、保證組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面的制度、開展經(jīng)常性工作方面的制度以及政協(xié)自身建設(shè)方面的制度，政協(xié)制度建設(shè)逐漸精細(xì)化和體系化。而且，各地政協(xié)在實(shí)踐中注意將成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)、歸納、提煉，提升為規(guī)范性的規(guī)章制度，用以更好地指導(dǎo)和推進(jìn)政協(xié)工作。例如，2005年制定的《中共湖南省委關(guān)于貫徹落實(shí)＜中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見＞的意見》，使中央文件在實(shí)施過程中更具地方特色和實(shí)際的可操作性；2009年制定的《中共江西省委關(guān)于推進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中明確規(guī)定，黨委、政府和人民政協(xié)都是政治協(xié)商的主體，從根本上解決了以往政治協(xié)商主體相對模糊的問題，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際豐富協(xié)商形式、完善協(xié)商程序、注重協(xié)商成果、強(qiáng)化協(xié)商實(shí)效，使政協(xié)工作在制度健全、運(yùn)作規(guī)范、程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋C(jī)制中運(yùn)行。地方做法為國家制度層面的完善提供了經(jīng)驗(yàn)支持，有力地推進(jìn)了政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化。

二、協(xié)商民主范式：對選舉民主的修正和補(bǔ)強(qiáng)

西方學(xué)界一般認(rèn)為，在當(dāng)代社會，由于自由民主國家強(qiáng)大的示范效應(yīng)，世界各地的人們都有充分理由相信民主的非常價(jià)值，所以民主理念已然成為普世的價(jià)值觀，并為世界各國所致力追求［4］（P13）。但全球化浪潮①全球化浪潮給整個世界造成了巨大的沖擊和影響，這些變化或影響包括蘇聯(lián)東歐的劇烈變革和社會主義理想的普遍式微，許多資本主義以及民主制度緩慢但卻可以明顯感受到的衰朽，我們必須工作于其中的環(huán)境的生態(tài)壓力緊迫性愈來愈清楚地被認(rèn)識。參見［美］斯蒂芬·L．埃爾金等編：《新憲政論》，周葉謙譯，三聯(lián)書店1997年版，第5頁。與上世紀(jì)末世界發(fā)生的政治經(jīng)濟(jì)文化的大裂變，震撼了全球的各個角落和每個人，這種震撼同樣波及對于民主理論的研究，“民主的一切，從定義到原理，從實(shí)踐到制度，從手段到信仰都在經(jīng)歷烈火浴生的洗禮，或者涅槃再生，或者灰飛煙滅?！保?］（P6）盡管以選舉代議為核心的西方近代民主理論為西方民主制度的形成和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但隨著現(xiàn)代國家的職能越來越復(fù)雜，政治規(guī)模越來越大，選舉代議民主理論越來越難以圓滿解釋和說明西方不斷變化的社會政治現(xiàn)實(shí)②就連到處推銷民主、標(biāo)榜全球最民主的美國，在2004年總統(tǒng)大選時也暴露出諸多病癥：不平等，不民主，不節(jié)省，不公平，選舉的結(jié)果并不等于決策正確。美國民主制度的種種弊端，已到了積重難返的地步，以致于英國著名的《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》周刊在一篇題為《民主制度無法落實(shí)》的文章中毫不客氣地指出：“美國民主機(jī)器已經(jīng)嘎吱作響?！眳⒁婞S濟(jì)福：《從西方協(xié)商民主理論反觀我國政治協(xié)商的意義及其完善》，載《廣州社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。。

根據(jù)民主理論家的研究，現(xiàn)代國家的公民在傳統(tǒng)的以選舉為中心的代議民主制中雖然有權(quán)選擇他們的代理者，但是很少有機(jī)會參與到對這些代理者所作的決策進(jìn)行辯論的過程中。選舉代議制民主雖然解決了直接民主的規(guī)模難題，使民主更適合于“廣大民眾”，但代議制民主本身也面臨著規(guī)模問題，代表們代表的選民的數(shù)量越多，代表們的自由裁量權(quán)就越大；代表們代表的選民越多，選民對代表的控制力就越低③對此，可以用美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森的“集團(tuán)理論”進(jìn)行分析。奧爾森以西方代議制民主為背景，提出的“集團(tuán)理論”用個人之間的沖突說明團(tuán)體的存在和社會的運(yùn)行，用集團(tuán)之間的沖突說明社會的結(jié)構(gòu)、政策的選擇和國家的興衰。集團(tuán)政治在某種程度上成為西方民主的代名詞，集團(tuán)理論在分析民主這一基本政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，認(rèn)為集團(tuán)政治本身有缺陷：代表們代表的選民的數(shù)量越多，代表們的自由裁量權(quán)就越大；代表們代表的選民越多，選民對代表的控制力就越低。只有建立一個“市場擴(kuò)展性政府”，才能有足夠的權(quán)力來形成和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)、有效地執(zhí)行合約、形成對掠奪個人權(quán)利的約束，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的繁榮。參見［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社、上海三聯(lián)書店1995年版；［美］曼瑟爾·奧爾森：《國家興衰探源》，呂應(yīng)中等譯，商務(wù)印書館1999年版。。因此，將選舉代議視為民主的充分條件，存在著對選舉過分依賴的謬誤。換言之，只重視選舉投票和多數(shù)決原則，而不去關(guān)心投票者是否具有充足且正確的知識、長遠(yuǎn)的眼光以及明智的判斷能力，多數(shù)就有可能做出很壞的投票、支持一個災(zāi)難性的政策、選出很差的領(lǐng)導(dǎo)人，人民統(tǒng)治的政府就可能蛻變?yōu)榕c人民對立的政府。實(shí)現(xiàn)民主理想需要務(wù)實(shí)而非原則［6］。民主在以選舉為中心的代議制民主中被理解為一套制度安排，這不僅忽略了構(gòu)成民主制度的基本原則，而且也忽略了民主運(yùn)作過程中公民及其政治權(quán)利的重要性。事實(shí)上，即便某個國家舉行了定期、自由及公平的選舉，也不能確保一國已經(jīng)達(dá)到民主政治的其他指標(biāo)，如對個人與團(tuán)體基本權(quán)利的保障、多元市民社會和政黨政治、官員責(zé)任制以及獨(dú)立公正的司法體系等［7］。因此，選舉代議是否構(gòu)成當(dāng)代立憲民主的核心與主要形式越來越受到質(zhì)疑，而且選舉民主的固有缺陷至少包括：難以最廣泛地代表普通民眾的利益，選舉往往淪為有錢人的政治游戲以及少數(shù)利益集團(tuán)維護(hù)其利益的工具；選舉過程中或許能尊重民意，選舉結(jié)束后卻可能帶來非民主；容易導(dǎo)致多數(shù)人的暴政，不能達(dá)致真實(shí)民主。

在西方學(xué)術(shù)界看來，無論哪一種民主模式，其核心均在于實(shí)現(xiàn)民眾的自我治理，民主的終極理想應(yīng)該是通過平等的法律程序機(jī)制，展現(xiàn)所有人民的真正意愿和利益訴求，“民主不應(yīng)該被理解為簡單的少數(shù)服從多數(shù)問題，也不應(yīng)該被政治集團(tuán)所壟斷。民主不應(yīng)該是利益集團(tuán)之間的角斗，民主的意義也不能以選舉者為確保自己的利益而提出的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。民主應(yīng)該提倡公民與公民之間，公民與政府之間就對全社會最為有利的問題進(jìn)行公開的討論和協(xié)商，并以此作為決策的基礎(chǔ)”［8］。這意味著民主在當(dāng)代被賦予了一種以程序主義為中心的內(nèi)涵，民主作為程序的理論與實(shí)踐日益為當(dāng)代立憲國家所關(guān)注，西方理論界就此提出以憲法為中心的程序主義協(xié)商民主（deliberative democracy）范式①為解決現(xiàn)代法律的危機(jī)，協(xié)商民主理論的集大成者哈貝馬斯提出構(gòu)建以憲法為中心的程序主義協(xié)商范式，保證法律的事實(shí)性與有效性的統(tǒng)一。哈貝馬斯認(rèn)為，任何法律都應(yīng)該是生活世界中人們自由討論協(xié)商的結(jié)果，法律的正當(dāng)性需要通過自由而平等的公民之間的商談來確定。民主的意見形成和意志形成過程的程序和交往預(yù)設(shè)的作用，是為一個受法律和法規(guī)約束的行政部門的決策提供商談合理化的最重要渠道。在立憲國家的體制中，政府官員至少都應(yīng)受到公共領(lǐng)域提出的各種觀點(diǎn)和理由的約束，公民之間的交往可以在自主的公共領(lǐng)域中生長，而且能夠進(jìn)入具有正式?jīng)Q策權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)。這種以憲法為中心的程序主義協(xié)商范式有如下特點(diǎn)：民主的形成過程是協(xié)商與交往；民主的核心是交往的法治化或建制化；程序主義的法律范式彰顯了一種高層次的主體間性，它一方面表現(xiàn)為憲法框架中建制化的議會協(xié)商形式，另一方面則表現(xiàn)為公共領(lǐng)域交往系統(tǒng)中的多樣化協(xié)商機(jī)制。參見［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版。。在他們看來，協(xié)商民主是應(yīng)對現(xiàn)代社會的復(fù)雜性、普遍的不平等和文化多元主義挑戰(zhàn)的可行的、充滿活力的民主政治模式。真實(shí)的民主不僅是基于人民的同意和意志的產(chǎn)物，而且是政府行為必須經(jīng)得住人民的論辯，且政府應(yīng)當(dāng)為民眾論辯提供表達(dá)機(jī)會和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，“對我們來說，最具有吸引力的民主理想是，為每個作為公民而不是作為具有同樣利益和思想的人提供超越不同社會背景和從屬關(guān)系的連續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的機(jī)會”［9］。實(shí)踐協(xié)商民主理想，應(yīng)包括三個基本要素：“一是公共理性觀念，盡管并不是所有這些觀念都相同。二是憲政民主制度架構(gòu)，這種架構(gòu)對協(xié)商性立法實(shí)體設(shè)置進(jìn)行了具體規(guī)定。三是公民們自身一直具有的知識和愿望，即普遍能夠使自己在政治行為中遵循公共理性，并以此實(shí)現(xiàn)他們的政治抱負(fù)。這些要素直接涉及選舉中的公共財(cái)政、關(guān)涉到為根本公共政策問題的有序而嚴(yán)肅討論提供公共機(jī)會。將公共協(xié)商視為一種基本的民主架構(gòu)，并使之?dāng)[脫金錢的影響，它就一定能夠?qū)崿F(xiàn)”［10］。

各國政治實(shí)踐表明，選舉民主與協(xié)商民主是現(xiàn)代民主的兩種主要模式。這兩種模式都主張實(shí)現(xiàn)民主理想仰賴于法治和保障公民權(quán)利；當(dāng)缺乏共識，或達(dá)成共識所需的成本過高時，兩者都贊成以投票方式來做出決定。選舉民主將立法和公共決策制定視為反映和匯聚個人主觀偏好的過程與結(jié)果，主張每個人的意見都應(yīng)該受到重視；政府應(yīng)提供相關(guān)民眾和團(tuán)體平等參與公共決策制定的制度平臺，讓不同意見能夠公平公開地相互競爭；在討論過程中，個人、團(tuán)體可以聯(lián)合起來；在做出集體決議時，采用多數(shù)決方式。以聚合為中心的選舉民主模式，由于參與者各自表述，難以進(jìn)行良好溝通，更不用說因溝通而產(chǎn)生偏好改變和公共理性，且最后決策依據(jù)的是參與者主觀偏好的累計(jì)，而非說理或規(guī)范論證，因此少數(shù)除了服從多數(shù)，別無選擇。與之相反，協(xié)商民主則強(qiáng)調(diào)參與者應(yīng)通過說理、討論和說服來爭取別人認(rèn)同和支持自己的意見；或是通過對話來檢視和修正不合理的論點(diǎn)以達(dá)成共識。協(xié)商模式強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的訴求，某提案之所以成為決議，不是因?yàn)樽疃嗳酥С炙?，而是因?yàn)樗罘洗蠹抑С值淖罴牙碛桑?1］（P18－26）。托夫勒亦指出：“在現(xiàn)代的政治框架結(jié)構(gòu)中，即使是圣人、英雄加天才來統(tǒng)治，也仍然面臨代議制最終的危機(jī)。必須通過廣泛的協(xié)商，心平氣和的共同參與，重新確立政治的框架結(jié)構(gòu)?！保?2］（P511）

根據(jù)民主理論家的歸納，協(xié)商民主至少可以從如下方面修正和補(bǔ)強(qiáng)選舉民主：更為重視公民的平等參與，通過論辯說理過濾掉公民非理性偏好，使最后決策能夠真實(shí)反映公共利益和民眾意愿；更為重視少數(shù)人或弱勢群體的意見，豐富立法決策的資訊來源；更為重視公民間的審慎思辨和共同意見的理性商談，促進(jìn)公民間的互敬互信；更為尊重公民權(quán)利和自由，強(qiáng)調(diào)普通公民的參與和對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，從而使立法決策的走向更貼近公眾共同福祉?！?0世紀(jì)90年代以來，民主理論明顯走向了協(xié)商。我們看到，在人們對與集體決策相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行有效協(xié)商的能力或機(jī)會上，民主都逐漸贏得了合法性?！F(xiàn)在，人們更多地認(rèn)為，民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票、利益聚合與憲法權(quán)利，甚或自治。”［13］（P1）在批判沒有實(shí)踐規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的民主制度基礎(chǔ)上，協(xié)商民主堅(jiān)持公民權(quán)利主張，強(qiáng)調(diào)民眾真實(shí)意愿的表達(dá)，為當(dāng)代立憲國家的政治運(yùn)作提供了實(shí)現(xiàn)民主理想的新路徑，占據(jù)著憲政理論的關(guān)鍵位置，這種通過程序機(jī)制實(shí)現(xiàn)對選舉民主進(jìn)行修正和補(bǔ)強(qiáng)的新策略②托）馬斯·克里斯蒂安諾曾經(jīng)指出協(xié)商民主與憲政國家關(guān)系的三種主張：貢獻(xiàn)論、必要條件論和唯一論。貢獻(xiàn)論（the contribution thesis認(rèn)為，協(xié)商民主對于當(dāng)代現(xiàn)）有憲政國家民主政治的運(yùn)作能夠做出貢獻(xiàn)，并且能夠與民主政治相互補(bǔ)充，強(qiáng)化民主政治）的民主基礎(chǔ)；必要條件論（the necessity thesis認(rèn)為，公共協(xié)商的步驟和程序是民主政治運(yùn)作的必要條件；唯一論（the exclusivity thesis認(rèn)為，協(xié)商民主是民主運(yùn)作唯一的模式，沒有必要存在其他的模式，如投票等。托馬斯·克里斯蒂安諾認(rèn)為，協(xié)商民主取代所有其他民主參與模式的論點(diǎn)，無法成立，因?yàn)樗鼰o法取代像投票制所：具備的權(quán)力制衡的機(jī)制，但協(xié)商民主具有能夠，補(bǔ)強(qiáng)和，修正憲政民主的功能。參見JamesBobmanWilliam Rehg．Deliberative DemocracyEssays on Reason and Politics．The Mit Press1997pp．246－247．，被譽(yù)為“活力民主的權(quán)利友好理論”［14］（P231－255），美國學(xué)者詹姆斯·博曼甚至宣稱，協(xié)商民主的時代已經(jīng)到來［15］。

三、中國語境下的協(xié)商民主：基于憲法原則之解讀

協(xié)商民主理論認(rèn)為，民主政府應(yīng)建立在說理和論辯的基礎(chǔ)上，政府若要制定出明智而良善的決策，就應(yīng)廣泛聽取民眾的意見和建議。作為國家的根本法，憲法應(yīng)對政治生活做出民主的理解，將內(nèi)部的政治分歧和爭議轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)國家憲政建設(shè)的積極力量。質(zhì)言之，當(dāng)代國家的憲法應(yīng)當(dāng)為民主政府提供公共協(xié)商的最優(yōu)程序和制度空間，設(shè)計(jì)出真正促進(jìn)公共利益、有利于平等協(xié)商的憲政制度框架，“憲法的核心目標(biāo)是為一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主秩序創(chuàng)造前提，在這個民主秩序中，公民能夠真正實(shí)現(xiàn)自我管理……一部憲法應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)協(xié)商民主，意思是說，將政治的可信度跟高度的反思以及說理的一般承諾結(jié)合起來”［16］（P5）。為實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主理想，首要的是獲得憲法層面的規(guī)范支持、程序保障及運(yùn)作良好的憲政體制。

胡錦濤指出：“衡量一個政治制度是不是民主的，關(guān)鍵要看最廣大人民的意愿是否得到了充分反映，最廣大人民群眾當(dāng)家做主的權(quán)利是否得到了充分實(shí)現(xiàn)，最廣大人民的合法權(quán)益是否得到了充分保障。”［17］我國社會主義民主政治符合我國國情，保證了人民以主人翁的身份充分發(fā)揮建設(shè)國家、管理國家的積極性、主動性和創(chuàng)造性；政協(xié)制度作為中國特色協(xié)商民主的重要載體，在民主實(shí)踐中既可以廣泛反映人民內(nèi)部的各種利益要求，又可以妥善化解人民內(nèi)部的各種矛盾，是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義民主的重要形式。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，涉及協(xié)商民主的憲法規(guī)范包括：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”；“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”；“人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”；“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。從憲法的規(guī)定可知，我國社會主義民主政治體現(xiàn)在兩個方面：以人民代表大會制度為主導(dǎo)的選舉民主和以政協(xié)制度為基本載體的協(xié)商民主。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。選舉民主強(qiáng)調(diào)利益的聚合和競爭機(jī)制，針對短期內(nèi)難以達(dá)成共識或根本就無法達(dá)成共識而又不得不形成共同決定的情形。當(dāng)然，選舉民主也有協(xié)商環(huán)節(jié)，但較之以實(shí)行多數(shù)原則為決策機(jī)制的選舉民主，以程序主義為中心的協(xié)商民主更為強(qiáng)調(diào)公民參與、利益表達(dá)、對話、妥協(xié)和偏好轉(zhuǎn)換，力圖反映所有參與者的意愿和利益，在尊重多數(shù)的同時保護(hù)少數(shù)；這更有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，督促國家權(quán)力真正為人民服務(wù)。兩種民主形式都是中國共產(chǎn)黨和中國人民選擇并堅(jiān)持的政治發(fā)展道路的重要組成部分。從我國現(xiàn)行憲法對民主的設(shè)計(jì)可以看出，實(shí)踐協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四個基本原則。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是四項(xiàng)基本原則的核心內(nèi)容，我國憲法在序言中明確規(guī)定：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會主義道路，堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度?！睆母旧险f，中國共產(chǎn)黨是國家民主政治實(shí)踐和社會活動的核心，所以協(xié)商民主在中國的運(yùn)行，不論是組織體系還是程序?qū)嵤?，都必須以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心。在我們這個幅員遼闊、人口眾多、多民族多黨派的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨在中國社會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及由此產(chǎn)生的對社會的強(qiáng)大凝聚力和整合作用，是協(xié)商民主制度在中國語境下得以展開推進(jìn)的重要政治基礎(chǔ)。實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在協(xié)商實(shí)踐中充分體現(xiàn)黨的意愿和主張，堅(jiān)持從有利于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，善于依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持來開展協(xié)商活動，確保黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)以及黨的有關(guān)重大決策和工作部署在協(xié)商實(shí)踐中得到全面貫徹落實(shí)，才能始終保持中國協(xié)商民主事業(yè)的社會主義性質(zhì)和旺盛生命力。

第二，憲法至上。協(xié)商民主本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體之間的政治平等，為此必須確立共同的最高權(quán)威，形成對政治共同體的價(jià)值體認(rèn)。在現(xiàn)代立憲國家，憲法至上是指憲法在一國的政治生活和社會生活中具有最高權(quán)威，憲法是該國社會、政治和法律生活的最高權(quán)威和最終準(zhǔn)則，所有的國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人都必須在憲法的框架內(nèi)活動，尊重和服從憲法。我國憲法“以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！边@些規(guī)定宣告了憲法的至上權(quán)威，是中華人民共和國全體公民對建設(shè)社會主義法治國家的最高承諾。因此，在協(xié)商制度建構(gòu)和程序設(shè)計(jì)中必須遵循憲法精神，服從憲法規(guī)則。

第三，人權(quán)保障。人權(quán)保障是憲法追求的最終價(jià)值目標(biāo)，憲法是人權(quán)保障的最高法律準(zhǔn)則。現(xiàn)代國家大多在憲法中對人權(quán)原則進(jìn)行確認(rèn)，“個人權(quán)利從任何憲法價(jià)值的角度上看都是特別重要的，……是保護(hù)那些被認(rèn)為是文明社會所必備的人權(quán)。這些權(quán)利包括：自治；表達(dá)及信仰自由；民事、特別是刑事案件審判中的公平程序”［18］（P528）。現(xiàn)代立憲國家最根本的原則就是人權(quán)保障，以人的權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在崇尚善治、富有德行的政治制度和憲政實(shí)踐中，每個人都應(yīng)享有被尊重和被保護(hù)的權(quán)利。協(xié)商民主作為一種蘊(yùn)含著彼此尊重與互惠品格的民主實(shí)踐形式，理所當(dāng)然要求協(xié)商過程中人權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)和得以保障，這也是協(xié)商民主運(yùn)行的基本原則。2004年我國憲法修改，增加“國家尊重和保障人權(quán)”條款，確立了人權(quán)保障在中國法律體系中的至上地位，開創(chuàng)了用憲法保障人權(quán)的新時代，為公民自由、平等、有序參與公共協(xié)商提供了根本法律保障。

第四，正當(dāng)程序。程序的基礎(chǔ)是過程和互動，其實(shí)質(zhì)是對理性的反思。民主的憲法并非僅是靜態(tài)的文本，更應(yīng)作為實(shí)用的工具來解決具體問題，使政治生活有序運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)代國家的憲法通過程序設(shè)置，公民憲法主體地位被確認(rèn)，其存在的自我價(jià)值和自治自律的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。通過憲法程序，公民基本權(quán)利獲得了高于國家權(quán)力的內(nèi)在屬性，憲法的程序性規(guī)范為人權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了程序化依據(jù)，通過對國家權(quán)力行使的程序性控制和約束，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利獲得了應(yīng)有的尊重和有效的憲法保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，公民權(quán)利可以獲得以憲法為核心的各種法律規(guī)范形式的保護(hù)。在我國現(xiàn)行憲法中，雖然不存在類似美國憲法的“正當(dāng)法律程序”的總綱性基本條款，但仍然包含有程序性的內(nèi)容，只不過這些零散、粗略的程序性規(guī)則難以適應(yīng)保障人權(quán)的要求。而協(xié)商民主所主張的自由平等的公民有效參與協(xié)商過程應(yīng)享有的言論自由、表達(dá)自由與結(jié)社自由等基本權(quán)利就是通過憲法程序得以實(shí)現(xiàn)的。因此，協(xié)商民主的良好實(shí)踐還有賴于健全憲法程序規(guī)定，遵從正當(dāng)程序的憲法原則。

四、完善政協(xié)制度之思考：協(xié)商民主的視角

1993年憲法修正案明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，這就從根本法的角度明確了政治協(xié)商制度運(yùn)作的政治前提和合憲性依據(jù)?！霸谥袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)?！保?9］（P165）盡管中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度為社會主義民主政治的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，但從憲政國家的要求看，現(xiàn)階段的政治協(xié)商制度還存在一些問題。（1）憲法地位尚未明確化。作為我國基本政治制度的政協(xié)制度，在憲政體制中具有特殊的地位①1993年3月，民建中央向中共中央提出建議，在憲法序言第10自然段加上“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度”。中央修憲領(lǐng)導(dǎo)小組副組長王漢斌在同民建中央主席孫起孟商量這一問題時認(rèn)為“基本政治制度”是針對人民代表大會是根本政治制度而言的，盡管憲法對人民代表大會制度有專門規(guī)定，但無“根本制度”的提法，如果單獨(dú)提出多黨合作和政治協(xié)商是基本制度，在行文上不好處理。所以后來改成了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。參見陳春龍：《第四條憲法修正案誕生記》，載郭道暉主編：《中國當(dāng)代法學(xué)爭鳴實(shí)錄》，湖南人民出版社1998年版，第449頁。。從規(guī)范角度而言，現(xiàn)行憲法沒有將政協(xié)納入國家機(jī)構(gòu)部分，這一方面與“依法治國”的基本方略不相協(xié)調(diào)，另一方面也不利于政協(xié)制度本身的規(guī)范運(yùn)作。當(dāng)前對政協(xié)制度較規(guī)范的表述是《中國人民政治協(xié)商會議章程》中的規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中規(guī)定：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界代表人物團(tuán)結(jié)合作、參政議政的重要場所?！边@種表述側(cè)重人民政協(xié)作為一種政治組織的性質(zhì)，但對于其作為一項(xiàng)憲法制度的性質(zhì)卻語焉不詳，這在很大程度上制約了政協(xié)制度功能的發(fā)揮。（2）組織職能尚未規(guī)范化。政治協(xié)商與其他政治制度相比，有很大程度的非強(qiáng)制性，是“為廣大群眾和國際社會所認(rèn)可的一般政治意義上的‘官方’組織”，同時“在嚴(yán)格意義上又是一個‘非政府組織’”［20］（P246）。在人民政協(xié)組織中，既具有黨派構(gòu)成，又具有社會界別構(gòu)成，還具有各種特殊身份構(gòu)成，這種組織結(jié)構(gòu)模式難以明確區(qū)分政黨之間的政治協(xié)商與社會利益集團(tuán)之間的政治協(xié)商的界限，而且人民政協(xié)組織同愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在角色交叉、功能重疊的問題，難以充分發(fā)揮政協(xié)組織的協(xié)商功能。（3）工作機(jī)制尚未規(guī)范化。政協(xié)制度履行政治協(xié)商職能的主要形式是舉行各種協(xié)商會議，還可以通過舉辦或應(yīng)邀參加各種情況通報(bào)會、聽證會等進(jìn)行協(xié)商活動。但具體的工作規(guī)則尚未有專門的法律制度予以規(guī)定，比如政協(xié)怎樣行為才符合法律意義上的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政；在國家政治生活中政協(xié)要怎樣參政才能夠符合社會主義建設(shè)法治國家的要求，這些在法律上基本都是空白。

“好的憲法制度能夠?yàn)檫@種協(xié)商群體創(chuàng)造空間，同時降低產(chǎn)生誤解的風(fēng)險(xiǎn)，并且最終對只聽到自己聲音的回音的人所實(shí)施的暴力加以限制?！保?6］（P6）從我國的國情來看，作為中國特色協(xié)商民主重要載體的政治協(xié)商制度，應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)好的憲法制度。在實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的背景下，借鑒協(xié)商民主理論，完善政協(xié)制度可以從四個方面努力。

首先，從憲法為政治協(xié)商制度“正名”開始，對政協(xié)制度的憲法地位進(jìn)行明確規(guī)定。從某種意義上說，政協(xié)制度可以理解為政體的組成部分和人民代表大會制度的必要補(bǔ)充。憲法學(xué)意義上的政體是指實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的體制和框架［21］（P144），包括政權(quán)組織形式、選舉制度、政黨制度和國家結(jié)構(gòu)形式［22］（P153）。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國的政體包括：作為政權(quán)組織形式與根本政治制度的人民代表大會制度；直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉制度；作為政黨制度與基本政治制度的多黨合作和政治協(xié)商制度；單一制下的民族區(qū)域自治以及特別行政區(qū)的國家結(jié)構(gòu)形式。政治協(xié)商制度作為我國的政黨制度和基本政治制度，在其中占有重要地位。雖然政協(xié)不是正式的國家機(jī)關(guān)，但根據(jù)我國憲法慣例，兩會一般同時召開，許多重要事項(xiàng)由人大和政協(xié)同時進(jìn)行討論，“協(xié)商最適合形成和檢驗(yàn)法律、政治原則和公共政策問題”［23］（P44）。因此，在憲法中給予政協(xié)制度明確的定位，是政協(xié)履行其憲法職能的根本法律保障。

其次，為適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的需要，建議將政協(xié)制度建設(shè)納入國家法治框架以保證其規(guī)范化運(yùn)作?？梢钥紤]將《中國人民政治協(xié)商會議章程》提升為法律，或者制定專門的《政治協(xié)商法》，以法律形式來規(guī)范人民政協(xié)的組織與運(yùn)行，建立起一整套對政協(xié)的提案、建議的處理規(guī)范程序及保障機(jī)制，明確人民政協(xié)與執(zhí)政黨、國家立法機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，充分保障協(xié)商主體的平等自由的參與權(quán)利及意見建議得到平等對待和重視的權(quán)利。黨的十七大報(bào)告指出：“支持人民政協(xié)團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)；把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效；加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用?！睂?shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)和民主這兩個主題，客觀要求擴(kuò)大協(xié)商參與的廣度與深度，“我們需要參與，我們需要辯論，我們希望自己的聲音在公眾領(lǐng)域里被其他人聽見，我們要求有機(jī)會來決定自己國家的政治事務(wù)?！保?4］（P198）通過立法方式來建立健全政協(xié)的各項(xiàng)制度，充分發(fā)揮各界別在協(xié)商中的作用，是保障政協(xié)制度有序運(yùn)作的前提條件。

再次，借鑒協(xié)商民主理論的有益成分，健全人民政協(xié)工作的程序機(jī)制。“我們關(guān)注和研究協(xié)商民主理論，不僅是為了參與全世界的這場學(xué)術(shù)對話，更重要的是從研究中汲取能夠指導(dǎo)中國實(shí)踐的合理成分?！保?3］（P183）盡管協(xié)商民主本身并非包治百病的“靈丹妙藥”，但現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與民主法治發(fā)展有著共同的普適規(guī)律，因此，協(xié)商民主理論中的某些內(nèi)容依然可以為發(fā)展社會主義民主政治所借鑒。如在改進(jìn)人民政協(xié)的工作制度方面，可以借鑒協(xié)商責(zé)任機(jī)制，對協(xié)商議題的提出和確定的程序、協(xié)商活動的程序、參與協(xié)商的程序以及協(xié)商成果的報(bào)送、處理和反饋的程序進(jìn)行規(guī)范，避免和解決政協(xié)開展各項(xiàng)協(xié)商活動的隨意性①目前，廣東已在全國率先著手制定《政治協(xié)商規(guī)程》和《辦理政協(xié)提案規(guī)程》，以保障政協(xié)委員履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化。《政治協(xié)商規(guī)程》結(jié)合廣東實(shí)際，對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、要求等進(jìn)行明確界定和規(guī)范細(xì)化，推動政治協(xié)商納入決策程序，推動決策科學(xué)化；《辦理政協(xié)提案規(guī)程》則對政協(xié)提案辦理的程序、要求等進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，對黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭督辦提案做出明確規(guī)定，并把它納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。特別是在擴(kuò)大公民有序政治參與、提高政協(xié)參政議政的開放度、透明度等方面進(jìn)行大膽創(chuàng)新，包括采用首次公開征集提案線索、大會即席發(fā)言常態(tài)化、與新聞媒體互動等。這兩項(xiàng)具有破題意義的民主政治制度的重要程序設(shè)計(jì)，將有力推動廣東省民主政治建設(shè)邁向制度化、規(guī)范化、程序化，也符合政治協(xié)商制度的未來發(fā)展趨勢。參見林亞茗等：《書記省長領(lǐng)銜督辦政協(xié)提案》，載《南方日報(bào)》2009年2月5日；徐林林等：《從“明星幾點(diǎn)”到“群星璀璨”》，載《南方日報(bào)》2009年2月11日。。在民主監(jiān)督層面，可以借鑒協(xié)商方式的多樣化設(shè)計(jì)，將民主監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，不斷提高民主監(jiān)督的質(zhì)量和成效。在參政議政層面，可借鑒協(xié)商主體互惠理論，充分發(fā)揮專委會和界別的效能，使專委會和界別成為聯(lián)系委員的主樞紐、溝通黨政部門的主渠道、落實(shí)政協(xié)各項(xiàng)工作的主力軍，把委員的個體優(yōu)勢通過專委會和界別的組織整合，轉(zhuǎn)化為人民政協(xié)協(xié)商民主的整體優(yōu)勢。此外，還要努力創(chuàng)新協(xié)商工作程序，搭建黨委、政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)與政協(xié)委員和旁聽群眾直接對話、討論、商議的平臺，使協(xié)商真正成為黨和政府實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。

最后，積極推進(jìn)人大的選舉民主與政協(xié)的協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合。將選舉民主和協(xié)商民主結(jié)合起來，是中國特色社會主義民主的一個特點(diǎn)，也是中國民主政治的優(yōu)勢。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主權(quán)利的基本途徑。我國現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@就從最高法的角度明確了人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本性質(zhì)。人民代表大會代表是人民選舉產(chǎn)生的，人民代表大會的權(quán)力是人民賦予的，它代表人民行使管理國家的權(quán)力。但要使人民代表大會制度更好地表達(dá)民意、維護(hù)人民的權(quán)利，就必須充分吸收協(xié)商的優(yōu)勢，積極運(yùn)用協(xié)商的手段，開展平等的對話和協(xié)商，把表決建立在充分討論、磋商的基礎(chǔ)上?！斑x舉（票決）民主和協(xié)商民主作為民主政治的兩種重要形式，各有利弊，都還需要完善，但是我們把這兩種民主形式結(jié)合起來，就可以把兩種民主形式的優(yōu)點(diǎn)都突出出來，就可以更好地保證人民當(dāng)家做主的愿望得到實(shí)現(xiàn)?！保?5］在我國，選舉民主、協(xié)商民主和其他民主形式共同保障人民民主權(quán)利的行使。只有把社會主義的各種民主形式有機(jī)結(jié)合起來，共同發(fā)揮作用，才能充分發(fā)揮我國社會主義民主的優(yōu)勢，確保人民的意愿得到最充分的反映和表達(dá)。

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D6 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－410X（2011）06－0043－08

2011－06－14

戴激濤（1979－），女，湖南武岡人，廣東商學(xué)院法學(xué)院副教授，博士；廣州 510320

＊本文為國家社科基金資助項(xiàng)目“中國特色協(xié)商民主的憲制研究”（批準(zhǔn)號09BFX014）的階段性研究成果。

陳文杰