□韓云鵬
中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策研究述評(píng)
□韓云鵬
近年來(lái),關(guān)于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的各種研究漸次增多,歸納起來(lái),大致涉及到中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的積極意義、政策的成效、政策實(shí)施中存在的問(wèn)題、完善中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的建議等幾大方面的內(nèi)容。
中等職業(yè)教育;國(guó)家助學(xué)金;政策研究;述評(píng)
1996年頒布實(shí)施的《職業(yè)教育法》第32條雖然提出了“資助經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生”,但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里沒(méi)有相配套的政策措施。直到2006年,中等職業(yè)學(xué)校貧困家庭學(xué)生資助體系建設(shè)才取得突破,同年7月財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見(jiàn)》和《中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金管理暫行辦法》,對(duì)建立和完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助政策體系、國(guó)家助學(xué)金評(píng)審程序、助學(xué)金的管理與監(jiān)督等內(nèi)容都做出了明確的規(guī)定。當(dāng)年中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金8億元,資助了80萬(wàn)中等職業(yè)學(xué)校家庭貧困學(xué)生。2007年5月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見(jiàn)》,6月,財(cái)政部、教育部印發(fā)了《中等職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金暫行辦法》,進(jìn)一步建立健全了職業(yè)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助政策體系。2007年秋季學(xué)期,中央和地方財(cái)政用于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金的經(jīng)費(fèi)達(dá)到90多億元,中職學(xué)生受資助面達(dá)到90%以上。2008年用于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金的財(cái)政投入不低于164億元。隨著中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的實(shí)施,關(guān)于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的研究也漸次增多,歸納起來(lái),大致涉及以下幾個(gè)方面:
早期關(guān)于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的研究中,多位研究人員都論述了中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的意義。教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所宏觀政策研究室主任趙偉全方位地分析了中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的意義,指出構(gòu)建中等職業(yè)學(xué)校貧困生資助體系,對(duì)于我國(guó)發(fā)展職業(yè)教育、持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新扶貧機(jī)制、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。[1]國(guó)家教育行政學(xué)院職業(yè)教育研究中心主任、研究員邢暉認(rèn)為,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的出臺(tái)和實(shí)施,正是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、體現(xiàn)以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)教育公平的重大舉措,對(duì)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、推進(jìn)人力資源建設(shè)、為創(chuàng)新型國(guó)家提供人才支持,具有重大而深遠(yuǎn)的意義。[2]南昌工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授喻友員撰文指出,中職貧困生資助政策的積極意義包括:有利于中等職業(yè)學(xué)?;謴?fù)辦學(xué)信心;有利于中等職業(yè)學(xué)校穩(wěn)定和擴(kuò)大生源;有利于降低中職學(xué)校招生成本;有利于提高學(xué)生的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力,幫助和促進(jìn)學(xué)生就業(yè);有利于社會(huì)公眾改變職業(yè)教育觀念。[3]
上述對(duì)中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的意義分析表明,中等職業(yè)教育助學(xué)政策著眼于改善民生,它的意義已超出教育范疇。改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)對(duì)中等職業(yè)教育的投入基本上都是對(duì)校舍、儀器設(shè)備等硬件的投入,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的實(shí)施,標(biāo)志著政府和社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的投入,已從僅僅對(duì)“物”的關(guān)注上升到了同時(shí)對(duì)“人”的關(guān)注,表明了對(duì)中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。
2006年財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見(jiàn)》指出,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的目標(biāo)是“吸引更多的初中畢業(yè)生報(bào)考中等職業(yè)學(xué)校,資助貧困家庭學(xué)生順利完成學(xué)業(yè),滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才的需求?!?006年,全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校招生在2005年的基礎(chǔ)上增加100萬(wàn),達(dá)到747.82萬(wàn)人。2007年,全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校在2006年的基礎(chǔ)上再擴(kuò)招50萬(wàn),招生810.02萬(wàn)人。2008年全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校招生812.11萬(wàn)人。2009年全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校招生868.52萬(wàn)人,比上年增加56.41萬(wàn)人。中等職業(yè)學(xué)校成功地實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)招的預(yù)定目標(biāo)。大多數(shù)研究者認(rèn)為,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策充分發(fā)揮了公共財(cái)政的導(dǎo)向作用,為改變社會(huì)上輕視職業(yè)教育的觀念,吸引更多優(yōu)秀的青少年報(bào)考職業(yè)院校起到了重要作用。比如,國(guó)家教育行政學(xué)院職業(yè)教育研究中心主任、研究員邢暉認(rèn)為,中等職業(yè)學(xué)校招生數(shù)量的迅速擴(kuò)張,與中職的國(guó)家助學(xué)政策有直接關(guān)系,綠色通道開(kāi)到每一個(gè)想到職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)的人的腳下。這項(xiàng)政策不僅是“溫暖民心工程”,而且是“拉動(dòng)職教工程”。中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策是職業(yè)教育發(fā)展的強(qiáng)大助動(dòng)力,是30年來(lái)在推動(dòng)職教發(fā)展上力度最大、效果最顯著的舉措。[4]江西科技師范學(xué)院職業(yè)教育研究所副教授潘建華認(rèn)為,中職助學(xué)政策的及時(shí)、有效的實(shí)施無(wú)疑給中職擴(kuò)招注射一劑強(qiáng)心針,大規(guī)模的助學(xué)政策是配合中等職業(yè)學(xué)校擴(kuò)招的關(guān)鍵措施,是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)中職擴(kuò)招目標(biāo)現(xiàn)實(shí)路徑的一個(gè)最佳選擇。[5]
與主流觀點(diǎn)不同,一些學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策不是學(xué)生選擇讀中職的主要?jiǎng)右?。?guó)家教育行政學(xué)院教育行政教研部講師、教育學(xué)博士佛朝暉通過(guò)調(diào)查認(rèn)為,助學(xué)金政策幫助貧困家庭的學(xué)生繼續(xù)升學(xué),促進(jìn)了教育公平;助學(xué)金基本滿足學(xué)生生活要求,減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);中職招生規(guī)模擴(kuò)大,但助學(xué)金政策不是影響學(xué)生選擇讀中職主要因素。學(xué)生選擇讀中職的主要原因是興趣愛(ài)好(占32%)、家庭經(jīng)濟(jì)條件差(占30.5%)和成績(jī)不好(占29.3%),初中教師動(dòng)員的占6.3%,而“因?yàn)樯现新氂袊?guó)家補(bǔ)助金”的很少,僅占1.9%。[6]江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授、博士陳勝祥通過(guò)調(diào)查也發(fā)現(xiàn),中職新生的入學(xué)動(dòng)機(jī)主要有三種:一是因?yàn)槌煽?jī)差沒(méi)有考上高中(占31.5%),二是因?yàn)槌惺懿涣烁咧械纳龑W(xué)壓力(占26.2%),三是因?yàn)樽x職業(yè)學(xué)校好就業(yè)(占23.6%)。只有2.3%的中職新生選擇了“因?yàn)槊磕暧?500元的助學(xué)金資助,能省錢”的選項(xiàng),表明獲取助學(xué)金政策的資助沒(méi)有成為中職新生選擇中職就學(xué)的主要行為動(dòng)機(jī)。[7]不過(guò),陳勝祥博士也認(rèn)為,農(nóng)戶家庭進(jìn)行教育決策時(shí)有兩個(gè)相互影響的主體,一個(gè)是起主要作用的農(nóng)戶戶主,另一個(gè)是農(nóng)戶子女,農(nóng)戶子女不是最主要的決策主體,但會(huì)或多或少對(duì)農(nóng)戶戶主的教育決策起一定作用。他調(diào)查了農(nóng)戶對(duì)國(guó)家中職助學(xué)金政策的反應(yīng),結(jié)果顯示,在回答“有了國(guó)家給予的每年1500元的資助(共資助兩年),就讀中等職業(yè)學(xué)校比就讀高中要便宜很多,你愿意送自己的子女就讀中等職業(yè)學(xué)校嗎”問(wèn)卷時(shí),在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的江西省鄱陽(yáng)縣,有20.5%的學(xué)生家長(zhǎng)選擇了非常愿意,另有23.8%的學(xué)生家長(zhǎng)選擇了有點(diǎn)愿意;在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省海寧市,有11.2%的學(xué)生家長(zhǎng)選擇了非常愿意,另有15.5%的學(xué)生家長(zhǎng)選擇了有點(diǎn)愿意。[8]這也表明,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策對(duì)農(nóng)戶家庭教育決策還是有刺激作用的,不過(guò)在不發(fā)達(dá)地區(qū)的刺激作用要好于發(fā)達(dá)地區(qū)。
財(cái)政部駐山西專員辦趙江平、王素賢、禹姍姍為了解中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策落實(shí)情況,實(shí)地調(diào)查了16所中職學(xué)校,調(diào)查反映中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策落實(shí)情況總體良好,但是政策執(zhí)行中也存在一些問(wèn)題亟需解決。一是政府主管部門管理薄弱,存在問(wèn)題包括主管部門和學(xué)校的助學(xué)金結(jié)余大、助學(xué)金未實(shí)行分賬核算、未對(duì)中職學(xué)校受助學(xué)生人數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格審核、助學(xué)金下?lián)軙r(shí)間滯后、配套資金未到位等。二是中職學(xué)校助學(xué)金管理問(wèn)題突出,具體包括虛報(bào)人數(shù)、擅自擴(kuò)大受助范圍、用助學(xué)金抵頂學(xué)費(fèi)飯費(fèi)、助學(xué)金滯留在學(xué)校和主管部門、學(xué)校亂收費(fèi)、民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理混亂等問(wèn)題。[9]
國(guó)家教育行政學(xué)院教育行政教研部講師、教育學(xué)博士佛朝暉通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),中職助學(xué)金政策執(zhí)行過(guò)程中存在一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)在助學(xué)金的管理上、助學(xué)金的教育與扶貧效果上和助學(xué)金的監(jiān)管上。一是助學(xué)金申請(qǐng)、審批與發(fā)放程序復(fù)雜。二是教育與扶貧效果不佳,平時(shí)表現(xiàn)差的學(xué)生與一些優(yōu)秀的學(xué)生一樣享受助學(xué)金,不能體現(xiàn)助學(xué)金的激勵(lì)功能。三是助學(xué)金監(jiān)管不力,存在通過(guò)制造雙重學(xué)籍、虛報(bào)學(xué)生人數(shù)套取國(guó)家助學(xué)金以及截留國(guó)家助學(xué)金、將國(guó)家助學(xué)金充抵學(xué)費(fèi)現(xiàn)象。[10]
一些在基層工作的研究者也認(rèn)為,中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策“一刀切一碗水端平”看似公平,實(shí)則失去了助學(xué)的真正內(nèi)涵。該政策的制定沒(méi)有考慮助學(xué)金發(fā)放的條件,不利于中職學(xué)校加強(qiáng)學(xué)生管理工作,政策沒(méi)有起到引導(dǎo)學(xué)生向教學(xué)質(zhì)量高、管理水平好、就業(yè)有保障的中職學(xué)校集中的作用。[11]
上述關(guān)于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策實(shí)施存在的問(wèn)題中,有些問(wèn)題存在的原因是執(zhí)行中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的力度不夠造成的;有些問(wèn)題是政策配套措施不完善造成的,比如完善的學(xué)籍管理制度是做好學(xué)生資助工作的前提,同一學(xué)生申報(bào)注冊(cè)雙重學(xué)籍和重復(fù)申報(bào)國(guó)家助學(xué)金現(xiàn)象2008年以后大為減少,原因在于2008年以來(lái)國(guó)家開(kāi)發(fā)和使用了“全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生信息管理系統(tǒng)”,實(shí)行統(tǒng)一電子注冊(cè),任何學(xué)生將無(wú)法重復(fù)注冊(cè),這為中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金的發(fā)放和管理提供有力支持和有效監(jiān)督;有些問(wèn)題是研究者賦予中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策更多功能造成的,比如希望利用國(guó)家助學(xué)金發(fā)放來(lái)加強(qiáng)學(xué)生管理工作等。
關(guān)于中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的研究中,多數(shù)研究人員都提出了一些完善中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的建議,較有代表性的建議有:
1.中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金實(shí)行普惠制。財(cái)政部駐山西專員辦趙江平、王素賢、禹姍姍認(rèn)為,現(xiàn)行的中職助學(xué)金資助比例達(dá)到90%,在實(shí)際操作中審核鑒別10%的城鎮(zhèn)家庭非困難學(xué)生難度大,行政成本高。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的民政部門的貧困證明很容易開(kāi)到,只要學(xué)生申請(qǐng),民政部門就能蓋章,增加了甄別城鎮(zhèn)困難家庭的難度。因此,國(guó)家助學(xué)金資助范圍應(yīng)擴(kuò)大到100%,讓所有的學(xué)生都能享受到國(guó)家助學(xué)金政策。[12]國(guó)家教育行政學(xué)院職業(yè)教育研究中心主任、研究員邢暉從職業(yè)教育具有公益性角度認(rèn)為中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金應(yīng)實(shí)行普惠制,今后應(yīng)該從90%的覆蓋面擴(kuò)大到100%。[13]
2.改變資金撥付方法,保證按時(shí)足額到位?!吨械嚷殬I(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金管理暫行辦法》明確要求“學(xué)校應(yīng)于學(xué)生入學(xué)一個(gè)月內(nèi)將國(guó)家助學(xué)金發(fā)放到受助學(xué)生手中。”但從目前執(zhí)行的情況看,學(xué)校很難做到這一點(diǎn),主要原因是國(guó)家財(cái)政資金下?lián)軙r(shí)間滯后,等落實(shí)到學(xué)校時(shí)一般要推后一個(gè)學(xué)期。為嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)規(guī)定,確保職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金及時(shí)發(fā)放,趙江平、王素賢、禹姍姍等建議在國(guó)家助學(xué)金管理辦法中改變資金撥付方式,實(shí)行每一學(xué)期前預(yù)撥資金,學(xué)期結(jié)束后清算本學(xué)期的助學(xué)金,多退少補(bǔ),這樣資金發(fā)放給學(xué)校,學(xué)校分月發(fā)給學(xué)生,可以解決因資金不能及時(shí)到位而無(wú)法把助學(xué)金分月發(fā)給學(xué)生的情況。[14]
3.助學(xué)金的發(fā)放與學(xué)生在校的綜合表現(xiàn)掛鉤。“中職學(xué)校招生難,招進(jìn)來(lái)后教育和管理更難”是現(xiàn)階段中職學(xué)校普遍存在的問(wèn)題,一些在基層工作的研究者認(rèn)為,現(xiàn)行中等職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金管理辦法規(guī)定,中職學(xué)校的一、二年級(jí)學(xué)生中,90%的學(xué)生都能享受每人每年1500元的生活資助,不管學(xué)生在校學(xué)習(xí)、守紀(jì)表現(xiàn)如何,照樣享受國(guó)家助學(xué)金,這樣對(duì)學(xué)生沒(méi)有約束力,更談不上激勵(lì)性。為此建議助學(xué)金的發(fā)放必須與學(xué)生在校的綜合表現(xiàn)掛鉤。[15]
4.調(diào)整資助政策,把更多的財(cái)政投入用在改善辦學(xué)條件上。福建經(jīng)貿(mào)學(xué)校副校長(zhǎng)黃小勇認(rèn)為,國(guó)家對(duì)中職生的資助解決的只是“上得起學(xué)”的問(wèn)題,與中職教育自身培養(yǎng)能力的提升毫無(wú)關(guān)系。他建議如果國(guó)家能從所提供的巨額資助經(jīng)費(fèi)中分一部分出來(lái)用于改善學(xué)校的辦學(xué)條件,提升中職學(xué)校的培養(yǎng)能力,對(duì)促進(jìn)中等職業(yè)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展效果會(huì)更好些。[16]
5.分區(qū)分類指導(dǎo),向貧弱群體傾斜。江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授、博士陳勝祥認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策的刺激作用越弱,這啟示我們?cè)谕菩兄鷮W(xué)金政策的時(shí)候,不宜在全國(guó)不同地區(qū)平均用力,普遍推行,而應(yīng)主要著眼于中西部貧困落后地區(qū)。[17]
2010年9月教育部副部長(zhǎng)魯昕在河北唐山舉行的職業(yè)教育公益學(xué)術(shù)研討會(huì)上指出:“未成年人的基礎(chǔ)職業(yè)教育,是面向未成年人學(xué)歷與職業(yè)生涯的教育,使其獲得基本職業(yè)技能、繼續(xù)學(xué)習(xí)和持續(xù)發(fā)展能力,是純公共產(chǎn)品,必須由政府承擔(dān)。”[18]2009年我國(guó)中等職業(yè)教育在校生為2195萬(wàn)人,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出,中等職業(yè)教育在校生2015年目標(biāo)為2250萬(wàn)人,2020年目標(biāo)為2350萬(wàn)人。大力發(fā)展中等職業(yè)教育是國(guó)家戰(zhàn)略,中等職業(yè)學(xué)校主要實(shí)施的是面向未成年人的基礎(chǔ)職業(yè)教育,因此可以預(yù)見(jiàn),未來(lái)幾年中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金政策不會(huì)取消或削弱而只會(huì)增強(qiáng)。
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韓云鵬(1968-),男,江西鉛山人,江西科技師范學(xué)院副編審,研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育。
教育部人文社科2009年度青年基金項(xiàng)目“農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)政策失靈的預(yù)防機(jī)制研究”(編號(hào):09YJC880045)階段性成果,主持人:陳勝祥;江西省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度一般課題“江西省農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)政策實(shí)施策略研究”(編號(hào):09YB235)階段性成果,主持人:陳勝祥。
G710
A
1001-7518(2011)13-0079-03
責(zé)任編輯 劉揚(yáng)軍