許 英

(肇慶學(xué)院政法學(xué)院，廣東肇慶526061)

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第有一句名言，即“土地是財富之母，勞動是財富之父”。這一句話深刻地揭示了土地與財富之間的關(guān)系，也就是說，土地是一切財富的源泉。土地資源既具有自然屬性，又具有社會屬性，是人類的生產(chǎn)資料和勞動對象。從自然屬性來看，土地資源是稀缺的;從社會屬性來看，對土地資源的合理開發(fā)和利用直接影響著土地資源的價值的發(fā)揮。由于土地資源的稀缺性與有效性利用的要求，歷來各國都對土地制度做出了比較嚴(yán)格的規(guī)定。就我國的土地制度而言，我國實(shí)行的是土地公有制，包括土地的國家所有和農(nóng)民集體所有制度。盡管2007年頒行的《物權(quán)法》在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面有很多進(jìn)步性規(guī)定，但農(nóng)村土地與國有土地的產(chǎn)權(quán)制度安排仍存在諸多差異，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排所存在的缺陷不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，社會不穩(wěn)定因素也越來越多，在全國各地爆發(fā)的群體性事件中，“據(jù)了解，引起農(nóng)村‘群體性事件’的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發(fā)生的土地糾紛?！保?］征地糾紛的大量發(fā)生迫切要求深化征地制度改革。然而，在我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排下，主體的模糊、權(quán)能的殘缺以及利益表達(dá)機(jī)制的缺失，致使深化農(nóng)村土地征收制度改革也陷入困境之中。也就是說，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不得到進(jìn)一步完善，土地征收制度改革也難以有效進(jìn)行。因此，分析我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，結(jié)合各項(xiàng)理論支撐，進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排，對農(nóng)村土地征收制度改革之困境的突破及其有效進(jìn)行均具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

1.1 農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

土地作為生產(chǎn)要素，與其他生產(chǎn)要素一樣，首先必須明晰產(chǎn)權(quán)，其次必須能夠自由流動，有了這兩條，土地與勞動力、資本、科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，就能夠創(chuàng)造出巨大的財富。我國實(shí)行的是土地的社會主義公有制，即土地的國家所有制和農(nóng)民集體所有制并存。具體來說就是，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。在土地所有權(quán)制度上，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

從集體土地所有權(quán)制度的內(nèi)容，我們可以看出，實(shí)際上為法律所確認(rèn)的集體土地所有權(quán)主體有三類:一類是村農(nóng)民集體所有權(quán)，另一類是村內(nèi)各集體組織(村民小組)的農(nóng)民集體所有權(quán)，還有一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有權(quán)。很顯然，這三類所有權(quán)主體都具有復(fù)合性的特征，那么，農(nóng)民集體所有權(quán)主體就與個人財產(chǎn)所有權(quán)主體的單一性存在明顯的區(qū)別。而且，農(nóng)民集體所有權(quán)主體的復(fù)合性特征也決定了，其主體在行使所有權(quán)的方式、轉(zhuǎn)移所有權(quán)的時機(jī)、取得所有權(quán)的收益及其分配上就往往要面臨“決策代理”的選擇難題，也因此導(dǎo)致所有權(quán)的各項(xiàng)功能并不能得到有效發(fā)揮。對此，還有學(xué)者通過分析指出，“農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位問題根源不在于法律矛盾，而在于法律設(shè)置的應(yīng)該成為主體的＇三級＇中的每一級都已經(jīng)不存在或者沒有可能承擔(dān)主體之職?！保?］盡管農(nóng)民實(shí)際上已擁有了部分土地產(chǎn)權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，但由于我國農(nóng)民實(shí)際上財產(chǎn)關(guān)系并不獨(dú)立而且也不具備完善的經(jīng)濟(jì)主體地位，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地的另一部分產(chǎn)權(quán)，不過集體經(jīng)濟(jì)組織也只是通過收取承包費(fèi)體現(xiàn)收益權(quán)，也不享有對集體土地的處置權(quán)。由此可見，在集體所有土地上實(shí)際沒有真正的產(chǎn)權(quán)主體。對此，有學(xué)者指出“集體所有土地的真正產(chǎn)權(quán)主體是國家，因?yàn)閲蚁碛屑w土地的最終處置權(quán)”。［3］因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度安排的最大缺陷就在于單個的農(nóng)民不能成為完整的土地產(chǎn)權(quán)主體。

1.2 農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺

如前所述，根據(jù)我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地所有權(quán)包括兩類，一類是國家所有權(quán)，一類是農(nóng)民集體所有權(quán)。實(shí)際上，國家壟斷了土地市場，國家土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能如占有、使用、收益和處分都能得到充分體現(xiàn)。然而，由于土地的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民集體所有權(quán)遭遇了與國家所有權(quán)不同的待遇。首先，我國現(xiàn)行土地制度的設(shè)計(jì)大大限制了農(nóng)民集體土地的使用權(quán)。按照規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的都必須使用國有土地。也就是說，農(nóng)民集體所有的土地只能進(jìn)行農(nóng)用，除了可以用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，并不能直接成為建設(shè)用地。也就是說，農(nóng)村土地不能進(jìn)入建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場。其次，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體的缺位，大大限制了農(nóng)民獲得基于土地的經(jīng)濟(jì)收益的機(jī)會和可能。因?yàn)?，農(nóng)村土地一旦被征收，國家是按照被征收土地的原有用途給予農(nóng)民補(bǔ)償。然而，農(nóng)民土地被征收后，農(nóng)民就喪失了其賴以生存和發(fā)展的土地資源，原有用途的土地補(bǔ)償費(fèi)并不能使農(nóng)民生活得到永久保障。實(shí)際上，“農(nóng)地非農(nóng)化中土地收益分配的真正收益主體——農(nóng)民個人沒有得到應(yīng)得的收益，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值的分配發(fā)生了錯位，縣級及縣級以上政府成了收益最大的主體。”［4］而且，土地被征收再出讓給使用者后，農(nóng)地用途改變所帶來的土地增值收益并沒有被農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人所分享，農(nóng)地作為資本的價值在農(nóng)民這里并未得到體現(xiàn)。正因如此，農(nóng)民基于土地的收益權(quán)就是殘缺不足的。最后，由于國家對集體土地使用權(quán)的限制，使集體對其所有的土地并沒有處分權(quán)。盡管隨著我國土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》以及我國相關(guān)中央文件都加強(qiáng)了對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)。但是，由于農(nóng)民集體所有的土地不能作為建設(shè)用地使用并流轉(zhuǎn)，就不可能形成真正的、全面的農(nóng)村集體土地市場，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能也就無法得到充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，集體土地產(chǎn)權(quán)主體的虛置再加上集體所有權(quán)權(quán)能的殘缺不全，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對其賴以生存和發(fā)展的土地所擁有的經(jīng)濟(jì)利益。

1.3 集體土地產(chǎn)權(quán)中缺乏農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制

根據(jù)目前我國法律對土地征收程序的規(guī)定，土地征收完全被政府操控，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民作為集體土地的產(chǎn)權(quán)主體始終處于被動接受政府征地活動的地位，不僅不能參與征地補(bǔ)償安置方案的制定，而且，如果政府確定的征地補(bǔ)償安置方案侵害到農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)際上，農(nóng)民也無法有效地表達(dá)對補(bǔ)償安置方案的不滿。農(nóng)民作為國家征地活動中的一個人數(shù)眾多的利益群體，卻無法與政府強(qiáng)大的征地權(quán)相抗衡，其原因在于:一方面，在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，雖然農(nóng)民的組織化程度也得到不斷的提高，但從總體上而言，在我國農(nóng)村并沒有形成真正意義上的農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織，因此，“組織資源的極度缺乏使我國農(nóng)民在與各利益群體的博弈中處于弱勢地位，對政府決策和制度安排并沒有多少話語權(quán)。”［5］另一方面，由于缺少一個代表農(nóng)民利益的組織結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是由村集體組織中的村干部代表農(nóng)民行使權(quán)力。然而，不可忽視的是，村干部或村集體組織在國家與農(nóng)民之間也是一個獨(dú)立的利益主體，因此，“如果沒有民主監(jiān)督和有效的制衡機(jī)制，集體就會異化成為獨(dú)立于農(nóng)民之外的一個單獨(dú)的利益主體，由村干部掌控了農(nóng)村土地的處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)就蛻變?yōu)椋Ц刹拷?jīng)濟(jì)?！保?］實(shí)踐中，由于集體土地產(chǎn)權(quán)中農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的缺失，農(nóng)民實(shí)際上根本不享有與政府就征地活動進(jìn)行談判的話語權(quán)，進(jìn)而使得農(nóng)民的土地權(quán)益得不到有效保護(hù)。

2 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的理論支撐

2.1 平等保護(hù)私權(quán)的法律要求

私有財產(chǎn)權(quán)是《憲法》規(guī)定的每一個公民的基本權(quán)利?！段餀?quán)法》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對私有財產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，即物權(quán)的主體在法律地位上是平等的，其享有的所有權(quán)和其他物權(quán)在受到侵害以后，應(yīng)當(dāng)受到物權(quán)法的平等保護(hù)。具體來說，《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)給予國家、集體和私人的物權(quán)平等的保護(hù)。換句話說，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與國家土地產(chǎn)權(quán)盡管在產(chǎn)權(quán)主體上存在差異，但應(yīng)獲得相同的法律保護(hù)。

除此之外述，《物權(quán)法》頒布之前，我國相關(guān)法律將農(nóng)村土地所有權(quán)的主體認(rèn)定為農(nóng)民集體。農(nóng)民集體含義的抽象性使得其具有很大的模糊性，具體指向并不清晰，因而導(dǎo)致農(nóng)民在集體中的地位也是含糊不清，這在實(shí)踐中很容易為相關(guān)人員濫用權(quán)力提供空間。因此，在涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面，《物權(quán)法》最明顯的進(jìn)步就是突顯了農(nóng)民作為集體成員的法律地位，規(guī)定了農(nóng)民的成員權(quán)的內(nèi)容。由此可見，作為保護(hù)私權(quán)的基本法律，《物權(quán)法》為明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中農(nóng)民與集體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供了重要的法律支持。

2.2 維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需求

如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來理解法律，法律可以說是一種對社會稀缺資源的市場配置進(jìn)行重新調(diào)整和分配的制度安排。因此，很多學(xué)者也從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度展開對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究。有的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)未被清楚界定會使得部分產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域問題是通過法律歧視及對產(chǎn)權(quán)主體施加行為限制所造成的，具體的體現(xiàn)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊化。因此，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，針對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域問題的修正方向采取相應(yīng)措施，具有積極意義。［7］另外，也有學(xué)者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心是重構(gòu)土地財產(chǎn)權(quán)與土地行政權(quán)、國家征地權(quán)的關(guān)系，使之真正成為農(nóng)民自主支配的資產(chǎn)和經(jīng)營資本，通過“產(chǎn)權(quán)—資本”循環(huán)與增值均衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)與建設(shè)用地供給的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。［8］也就是說，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行創(chuàng)新性制度安排，必須考慮其作為一種激勵機(jī)制功能的發(fā)揮。另外，加強(qiáng)對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，就是要考慮不同利益之間的均衡，真正體現(xiàn)土地資本的價值。因此，無論是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新還是土地征收制度的深化改革，一個不容忽視的問題就是，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地真正入市，即通過市場機(jī)制來調(diào)整土地資源的分配，充分發(fā)揮土地資源的效用，同時維護(hù)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益。

不僅如此，馬林諾斯基曾說:“你必須首先知道人類怎樣使用他的土地;怎樣使得民間傳說、信仰和神秘的價值圍繞著土地問題起伏變化;怎樣為土地而斗爭，并保衛(wèi)它;懂得了這一切之后，你才能領(lǐng)悟那些規(guī)定人與土地關(guān)系的法律權(quán)利和習(xí)慣權(quán)利體系?！保?］也就是說，法律是社會生活的產(chǎn)物。美國法社會學(xué)家埃里克森也指出:“是規(guī)范，而不是法律規(guī)則，才是權(quán)利的根本來源?！保?0］埃里克森所說的“規(guī)范”是指社會群體在長期的博弈互動中所產(chǎn)生的非正式規(guī)范，而且，他認(rèn)為，最好的法律說到底不過是對這種社會群體長期反復(fù)博弈中產(chǎn)生的規(guī)范之承認(rèn)和演化，即繼續(xù)的博弈。也是從這個意義上來理解，有效率的、好的法律其實(shí)就是符合這些規(guī)范的，或者說是對這些規(guī)范的官方表述?；诎＠锟松倪@種理論，筆者認(rèn)為，優(yōu)秀的法律或者制度安排一定要關(guān)注人們的社會生活。特別是以國家公權(quán)力剝奪農(nóng)民集體土地的土地征收制度，更應(yīng)以對社會民情的考察為基礎(chǔ)，在各項(xiàng)制度安排上要體現(xiàn)對農(nóng)民群體的關(guān)切。

3 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善建議

3.1 堅(jiān)持現(xiàn)行土地所有制

在我國目前實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有與城鎮(zhèn)土地國家所有并存的二元土地所有制下，土地使用者的產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)格的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能抵押或自由轉(zhuǎn)讓，國有土地使用權(quán)到期后續(xù)期問題沒有明確，因此，土地資源的流轉(zhuǎn)受到一定限制。為此，學(xué)者提出要改變我國的土地所有制，實(shí)現(xiàn)土地資源的流轉(zhuǎn)。有關(guān)我國土地所有制調(diào)整的問題，學(xué)界存在三種不同觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)主張土地私有化;第二種觀點(diǎn)主張集體與國有土地并軌，全面實(shí)行土地國有化;第三種觀點(diǎn)主張保持土地國有與集體所有二元體制，賦予土地使用者產(chǎn)權(quán)更多的流動性。［11］筆者贊成第三種觀點(diǎn)。根據(jù)我國土地制度的變遷史，現(xiàn)有土地所有制的形成有其深刻的歷史因素和社會背景?？疾煳覈膶?shí)際情況，無論是土地私有化還是土地的全面國有化都將帶來巨大的實(shí)行成本，甚者還容易造成社會的動蕩不安。因此，在我國長期形成的土地所有制格局下，并根據(jù)我國土地利用的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，目前要解決的關(guān)鍵問題應(yīng)是在現(xiàn)有體制下如何克服和消除由于城鄉(xiāng)差別所造成的對土地資源利用的不經(jīng)濟(jì)和對農(nóng)民利益的侵犯問題。也就是說，我們應(yīng)在保持土地國家所有與農(nóng)民集體所有的二元體制下，賦予農(nóng)村土地更多的流動性和農(nóng)民更多的土地權(quán)益，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和確立產(chǎn)權(quán)代表

我們知道，中國60年農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐證明，什么時候土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)村就發(fā)展;土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)村發(fā)展就受阻。然而，實(shí)際上，由于我國相關(guān)法律對農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定具有很大的模糊性，如果實(shí)行土地征收，產(chǎn)權(quán)主體的功能往往無法發(fā)揮，并深刻影響農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰問題上，有人提出“明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，將產(chǎn)權(quán)微觀化到農(nóng)民個人所有，尤其是土地的處置權(quán)”，具體來說，就是“國家不但應(yīng)當(dāng)從法律上承認(rèn)農(nóng)民是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，而且還要給予集體土地所有權(quán)具有與國有土地所有權(quán)的平等地位，并在征地實(shí)踐中得到體現(xiàn)。在限制集體土地所有權(quán)時，必須掌握一定的度，否則會因權(quán)力的過度限制導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的虛置。國家在土地征收中不應(yīng)該扮演集體土地所有權(quán)的最終所有權(quán)主體而分享土地的收益，而應(yīng)通過稅收的方式來調(diào)節(jié)土地收益。為避免土地產(chǎn)權(quán)的虛化，應(yīng)該將土地產(chǎn)權(quán)盡量個性化給農(nóng)民個人，由他們自己來控制農(nóng)地資源，并擁有最終的處置權(quán)”。［12］該觀點(diǎn)的提出對農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)顯然具有重要的意義。然而，由于將農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)微觀化到農(nóng)民個人不僅在操作上具有很大的困難，而且也會產(chǎn)生由于產(chǎn)權(quán)的分散和農(nóng)民的個性化差異所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)泛化而形成的產(chǎn)權(quán)主體的弱勢性，最終還是使得農(nóng)民的土地權(quán)益得不到有效保護(hù)。

因此，筆者認(rèn)為，明晰農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵在于正確界定集體土地所有權(quán)人及其產(chǎn)權(quán)代表。在界定集體土地所有權(quán)人方面，政府部門可以按照我國有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)規(guī)定，對集體土地的權(quán)屬進(jìn)行全面調(diào)查，明確集體土地所有權(quán)者和使用權(quán)者，在此基礎(chǔ)上頒發(fā)集體土地所有權(quán)證和使用權(quán)證，并建立相應(yīng)地籍檔案。正如有學(xué)者指出，“這項(xiàng)工作既是加強(qiáng)集體非農(nóng)建設(shè)用地管理、培育土地市場基礎(chǔ)的需要，也是土地收益分配的依據(jù)。”［13］同時，為了克服農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的分散性特點(diǎn)，還應(yīng)該建立農(nóng)民利益代表機(jī)制，通過農(nóng)村基層民主選舉，選出農(nóng)民利益的真正代表，并同時規(guī)范農(nóng)民利益代表的選舉程序和責(zé)任制度，對農(nóng)民利益的代表進(jìn)行權(quán)力制約，以達(dá)致各方利益的平衡。

3.3 賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能

在我國現(xiàn)有土地所有權(quán)體制下，消除城鄉(xiāng)差別、賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)相同的權(quán)能，是完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的應(yīng)有之義。首先，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)村土地進(jìn)入建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一級市場，充實(shí)農(nóng)民集體土地的使用權(quán)能。在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，建設(shè)單位要使用農(nóng)村土地可以通過直接與農(nóng)民集體談判獲得，涉及經(jīng)營性用地并存在兩個以上意向用地單位的還應(yīng)采用與國有土地出讓相同的公開競價方式，如招標(biāo)、拍賣、掛牌交易等。其次，在因公共利益的需要征收農(nóng)民集體土地或因經(jīng)營性需要使用農(nóng)村集體土地的，都應(yīng)按市場價格對被征地農(nóng)民予以補(bǔ)償或者確定農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)價格，使農(nóng)民基于土地的收益權(quán)能得以充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民能分享農(nóng)地非農(nóng)化的收益。最后，允許農(nóng)村土地使用權(quán)入市不僅可以完善建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，改變政府壟斷土地一級市場的狀況，而且還可以使得農(nóng)民集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能得到充分體現(xiàn)。至此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能才得以完整統(tǒng)一。也正是在這個意義上，農(nóng)民集體土地所有權(quán)才具有了與國家土地所有權(quán)相同的完整權(quán)能，這才真正符合《物權(quán)法》對物權(quán)的平等保護(hù)原則。當(dāng)然，在賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能后，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃控制和土地用途管制，防止農(nóng)民集體或個人為獲取土地的經(jīng)濟(jì)收益而過度流轉(zhuǎn)土地。換句話說，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到國家土地管理制度的制約，這也是我國《物權(quán)法》所規(guī)定的“取得和行使物權(quán)遵守法律、尊重社會公德原則”的應(yīng)然要求。

綜上所述，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷是制約我國農(nóng)村土地征收制度深化改革的一個重要因素。就如何突破土地征收制度改革的困境而言，進(jìn)一步完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度就成為重要的一環(huán)。根據(jù)我國現(xiàn)有法律所體現(xiàn)的精神，以及從維護(hù)產(chǎn)權(quán)人利益的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)意義上進(jìn)行綜合考慮，我們必須在堅(jiān)持現(xiàn)有土地所有制基礎(chǔ)上，明晰農(nóng)民與集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并確立農(nóng)民利益的產(chǎn)權(quán)代表機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)入市從而真正賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能，最終達(dá)到對農(nóng)民土地權(quán)益的真正維護(hù)。

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